我國鞏固拓展減稅降費成效的對策研究
——基于企業稅負壓力的視角

賈衛麗 李普亮

（惠州學院，廣東 516007）

內容提要：我國實施的大規模減稅降費顯著降低了企業稅負，但基于千家企業的調研發現，仍有部分企業反映稅負壓力較大，獲得感不夠強，進一步優化和落實減稅降費政策，持續提升企業減稅降費獲得感，成為鞏固拓展減稅降費成效的內在要求。本文通過構建“三主體、六要素”分析框架，從政府、稅務機關、企業三大主體和財政支出規模、稅收制度和政策、稅收征管、納稅遵從、稅負承受能力、稅費認知偏差六大要素系統闡釋了企業稅負壓力的形成機理。研究發現，減稅降費背景下，部分企業稅負壓力依然高企的主要原因在于盈利能力下降導致企業稅負承受力弱化以及企業的稅費認知偏差，稅率高、稅種多、稅收優惠力度不足、稅收征管加強也在一定程度上影響了企業稅負壓力。未來優化減稅降費政策要突出重點、精準發力，繼續推進以降稅率為核心的稅制改革，堅持稅費改革聯動，強化稅收征管和優惠政策落實，提升企業稅負承受能力，著力增強企業減稅降費獲得感，持續釋放減稅降費政策紅利。

面對新冠肺炎疫情和百年變局交織疊加，企業普遍面臨較大生存發展壓力。習近平總書記在2020年7月21日召開的企業家座談會上指出，要加大政策支持力度，激發市場主體活力，使廣大市場主體不僅能夠正常生存，而且能夠實現更大發展。近年來，黨中央、國務院出臺了系列助企紓困政策舉措，其中減稅降費成為重中之重。2016年-2021年，全國累計新增減稅降費超過8.6萬億元。2022年政府實施新的組合式稅費支持政策，堅持減稅與退稅并舉，預計全年退減稅約2.64萬億元，其中留抵退稅約1.64萬億元。大規模減稅降費的實施有效降低了企業客觀稅負。國家稅務總局統計數據顯示，2016年-2019年，重點稅源企業每百元營業收入稅費負擔分別下降1.6%、1.2%、1.9%和6.9%，2020年全國10萬戶重點稅源企業銷售收入稅費負擔率同比下降約8%。以制造業上市公司為例，如果用支付的稅費占營業總收入比重作為稅負的度量指標，則制造業上市公司稅負由2017年的6.8%降至2020年的5.1%，下降1.7個百分點。然而，在肯定減稅降費取得顯著成效的同時，如何鞏固拓展減稅降費成效成為業界和學界關注的熱點。2021年12月召開的全國稅務工作會議提出，要密切做好政策運行情況的跟蹤分析，進一步提升納稅人繳費人減稅降費獲得感，增強減稅降費綜合效應。2022年4月召開的國務院減輕企業負擔部際聯席會議要求，要落實落細已出臺減稅降費政策措施，堅持問題導向，加強調查研究，進一步了解企業的成本負擔和政策訴求，做到情況清、問題明、措施準、成效實。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》針對制造業明確提出：“實施制造業降本減負行動……鞏固拓展減稅降費成果，降低企業生產經營成本，提升制造業根植性和競爭力。”毋庸置疑，減稅降費的初衷在于降低企業稅費負擔，緩解企業稅負壓力，幫助企業渡過難關，助力企業擴大投資、加快創新和轉型升級，進而走上高質量發展之路。但一個不容忽視的事實是，在大規模減稅降費背景下，經濟下行使地方政府財政壓力日益增大，企業依然感到“稅負過重”（莊序瑩和周子軒，2022）[1]，仍有部分市場主體對于減稅的獲得感不強（張凱強和陳志剛，2021）[2]，企業對減稅降費的政策訴求仍舊十分強烈。北京大學光華管理學院牽頭組成的“中國企業創新創業調查聯盟”基于對廣東、浙江、河南、遼寧、甘肅、上海和北京20150家樣本企業的追蹤訪問發現，呼吁減稅的企業占比38.9%，減稅仍是企業家最核心的需求。e-works（數字化企業網）在針對22個省（市）15個行業200家企業開展的《2022中國制造企業運營現狀》問卷調研中發現，75.8%的企業希望加大減稅降費力度，在企業各項訴求中排名第二。可見，鞏固拓展減稅降費成效的一個基本要求就是持續優化和落實減稅降費政策，進一步降低企業稅負壓力，尤其要防止企業稅負壓力出現反彈。為此，本文以鞏固減稅降費成效為目標導向，以企業稅負壓力為研究視角，在描述企業稅負壓力現狀的基礎上，從理論層面構建一個“三主體、六要素”企業稅負壓力分析框架，基于調研數據深入分析減稅降費背景下部分企業稅負壓力高企的成因，在此基礎上提出進一步降低企業稅負壓力、提升企業減稅降費獲得感的政策建議。

一、減稅降費背景下企業稅負壓力的現狀：來自千家企業的微觀證據

稅負壓力實質上是因納稅人實際承擔的客觀稅負超過了自身所能承受的邊界進而產生的一種不舒適感（李普亮和賈衛麗，2020）[3]，它與稅收負擔既有密切聯系，但又不盡相同。企業稅負壓力的大小既取決于企業客觀承擔了多少稅負，也取決于企業對稅負的承受能力。每家企業的稅負承受能力有所不同，相同的客觀稅負可能不同企業稅負壓力的顯著差異。因此，究竟多高的稅負算是“過高”或“適度”，并不存在一個適用于所有企業的統一標準，對稅負壓力大小的感受因企而異。面對國家大規模減稅降費，如果仍有企業感到稅負壓力不減甚至不降反增，至少有兩種可能：一是減稅降費未能覆蓋這些企業，或者減稅降費力度與企業預期仍有差距；二是企業稅負承受能力下降放大了客觀稅負對企業稅負壓力的影響。無論是哪種可能，都意味著減稅降費的成效有待進一步鞏固拓展。為深入了解減稅降費背景下企業的稅負壓力狀況，筆者先后于2019年-2022年自主或聯合稅務機關、工信局等職能部門開展了五次問卷調查。其中，2019年問卷調查涉及廣東、北京、山東、甘肅等省（市）234家制造業企業，2020年-2022年問卷調查以廣東省為主，共涉及企業1121家①其中2020年調查企業55家，2021年調查企業261家，兩次調查均以制造業企業為主，2022年調查分兩次進行，分別調查企業448家和357家，涉及制造業、批發零售業、房地產業等多個行業。，既包括廣州、深圳等一線城市，也包括佛山、東莞等二線城市，還包括惠州、江門、汕頭、河源、云浮等三四線城市，涉及行業涵蓋制造業、批發零售業、建筑業、房地產業、租賃和商務服務業等多個行業。廣東是全國的一個縮影，既包括經濟發達的珠三角地區，也包括經濟欠發達的粵東、粵西和粵北地區，加之我國稅收立法權高度集中在中央，地方稅權相對有限，全國各地執行的稅收制度和政策大同小異，因此，選取廣東企業研究稅負壓力具有較強的代表性。調研發現，在國家實施大規模減稅降費后，仍有一定比例的企業反映稅負壓力較大，對減稅降費訴求比較強烈，與中國企業創新創業調查聯盟、e-works（數字化企業網）的調查結果較為相似。

（一）四成以上受訪企業反映稅負壓力較大

表1顯示了2019年-2022年四次涉及企業稅負壓力的調查結果。雖然每次調查的樣本并不相同，但調查結果非常相近。從反映稅負壓力“非常大”和“比較大”的企業占比看，2019年為43.17%，2020年為 54.54%，2021年為 41.00%，2022年為45.37%，均在40%以上，其中2020年超過50%，主要是因為當年國內爆發疫情對企業經營帶來巨大沖擊，嚴重弱化了企業對稅負的承受能力，使得企業稅負壓力更加凸顯。還有近半數受訪企業反映稅負壓力“一般”，而表示稅負較輕的企業占比僅在5%左右。可見，即便在國家實施大規模減稅降費后，仍有不小比例企業反映稅負壓力依然較大，是下一步鞏固拓展減稅降費成效不容忽視的問題。

表1 2019年-2022年受訪企業對稅負壓力的評價 單位：家、%

企業當前所處的國內外經濟形勢和環境錯綜復雜，面臨的生存和發展壓力較大，相應的政策訴求也較多，但減稅降費無疑是最主要的政策訴求之一。筆者在2022年基于對廣東H市448家企業的調查結果顯示，340家受訪企業表示最希望享受的扶持政策是減稅降費，占比達75.9%，在所有政策訴求中位居第二，與e-works（數字化企業網）的調查結果相近。這表明，從企業訴求角度出發，繼續推進減稅降費是下一步鞏固拓展減稅降費成效的迫切要求。

（二）增值稅是受訪企業稅負壓力最大的稅種

在現行稅收制度下，企業涉及稅種數量較多，但不同稅種稅負對企業造成的壓力不盡相同。表2顯示，在2019年、2021年和2022年的三次問卷調查中，分別有44.02%、52.11%和61.62%的受訪企業將增值稅視為負擔最重的稅種，分別有24.79%、21.84%和13.73%的受訪企業認為企業所得稅負擔最重，還有少數受訪企業認為房產稅等其他稅種的負擔最重。這表明，增值稅和企業所得稅是企業稅負壓力主要來源，其中，增值稅成為多數企業稅負壓力最大的稅種。需要注意的是，房產稅和城鎮土地使用稅雖然對于多數企業而言屬于小稅種，但仍有超過10%的受訪企業反映上述稅種是稅負壓力的主要來源。因此，如何優化稅制結構、精準實施減稅降費是下一步鞏固減稅降費成效的重要考量。

表2 受訪企業對不同稅種稅負壓力的感知 單位：家、%

二、減稅降費背景下企業稅負壓力高企的成因分析

（一）企業稅負壓力的形成機理：基于“三主體、六要素”分析框架

稅負壓力的承受主體是企業，但對企業稅負壓力形成機理的考察不能局限于企業本身，這是因為，企業稅負壓力的大小不僅取決于企業自身的特質，同時與政府、稅務機關的內在關聯十分緊密。一般來說，為市場主體提供公共產品和服務是政府的基本職能，但政府履行職能離不開必要的財政支出，而稅收收入是財政支出的核心保障。在中國現行稅制下，企業對國家稅收收入貢獻高達90%以上，成為納稅的絕對主力，因此，財政支出的規模一定程度上影響了政府對企業稅收的需求，為了滿足這種需求，政府可通過多種途徑控制其從企業獲取的稅收收入，進而會對企業稅負帶來一定影響。有一點可以明確的是，政府稅收收入的取得必須依賴于稅務機關征稅職責的履行，這樣一來，稅務機關的稅收征管能力必然會對企業稅負產生一定影響。與此同時，政府在某些情形下也可能直接影響企業稅負，比如，實踐中許多地方政府出臺的與企業納稅額掛鉤的獎勵或返還政策能夠直接降低企業的實際稅負。此外，各級政府與稅務機關也存在千絲萬縷的聯系，其中連接二者的一條主線便是政府的稅收收入預算。政府稅收預算方案經人大審議通過后便成為法定任務，稅務機關作為具體的征稅部門，對于完成政府的稅收計劃負有直接責任，盡管稅收計劃已由過往的“指令性”變為當前的“指導性”，但政府和稅務機關之間圍繞稅收計劃的績效考核并未隨之消失，各級政府對稅務機關的影響依舊不容忽視。尤其在經濟下行壓力大、稅收任務完成較為困難時，稅務機關面對上級稅務機關及同級人民政府的績效考核壓力，極有可能通過提高稅收征管強度推動完成征稅任務，進而影響企業稅負水平。因此，研究企業稅負壓力必須將政府、稅務機關和企業三大主體置于同一分析框架。

政府的征稅數額必須兼顧必要性與可能性的統一，既要考慮政府履行各項職能的財力需要，也要考慮政府籌集稅收收入的現實可能。通常情況下，政府對企業的實際征稅數額可表達為如下形式：稅額=稅基×稅率×征收率。其中，稅率取決于稅收制度和政策設計，稅基同時取決于稅收制度和政策設計以及企業經營狀況，征收率既取決于稅務機關的征管能力，也取決于企業的納稅遵從度。不過，對于企業來說，納稅金額多少與稅負壓力大小并不存在必然的對應關系，這是因為，稅負壓力實際上是因納稅人實際承擔的稅負超過了自身所能承受的邊界進而產生的一種負面感受，稅負壓力大小既取決于企業實際承擔了多少稅負，也取決于企業對稅負的承受能力，也就是說，企業感受到的稅負壓力是其納稅金額與承受能力交織作用的產物。一般來說，對于既定的稅額，企業在效益好、承受能力強的情形下感受到的壓力相對較小，但在效益差、承受能力弱的情形下感受到的壓力相對較大。需要注意的是，企業對稅負壓力的感受還取決于其對稅收負擔和非稅負擔的認知，如果企業對于二者的認知出現偏差，甚至將二者混為一談，則可能導致稅收負擔成為非稅負擔的“替罪羊”。概而言之，企業稅負壓力同時取決于財政支出規模、稅收制度和政策、稅收征管、納稅遵從、稅負承受能力及稅費認知偏差六大要素（見圖1）。影響企業稅負壓力的六大要素與三大主體之間存在一定的對應關系，其中，財政支出規模及稅收制度和政策屬于政府層面的要素，稅收征管屬于稅務機關層面的要素，納稅遵從、稅負承受能力、稅費認知偏差屬于企業層面的要素。當然，上述要素并非完全割裂，彼此之間存在一定關聯。比如，稅收征收率會在一定程度上影響稅收制度設計。1994年進行工商稅制改革時，當時偏低的稅收征收率迫使稅制的設計必須“寬打窄用”（高培勇，2006）[4]，設計了較高的名義稅率。此外，稅收征管能力也會影響企業的納稅遵從度，稅務機關的稅收征管制度和技術手段越先進，納稅人偷漏稅款的難度就越大，納稅遵從度也就越高。

圖1 企業稅負壓力形成機理示意圖：六大要素

（二）減稅降費背景下部分企業稅負壓力高企的原因

前文指出，盡管近年來國家實施了大規模減稅降費，但仍有四成以上受訪企業反映稅負壓力較大。進一步分析發現，企業稅負壓力的成因復雜多樣（見表 3）。

表3 受訪企業稅負壓力的成因 單位：家、%

基于前文提出的“三主體，六要素”分析框架，本文將減稅降費背景下部分企業稅負壓力高企的成因概括為以下三個層面：

1.企業層面：盈利能力低、社保負擔重是企業稅負壓力高企的首要成因

盈利能力是度量企業稅負承受能力的重要指標。一般而言，對于既定的客觀稅負，如果企業的盈利能力強，則其感受到的稅負壓力相對較低，如果企業的盈利能力弱，則會引發既定客觀稅負對企業稅負壓力的放大效應。調研發現，面對世紀疫情與百年未有之大變局的交織疊加，企業經營壓力普遍較大，效益不容樂觀（見表4）。

表4 受訪企業對經營效益的評價 單位：家、%

由表4看出，在2019年針對234家企業的調查結果顯示，經營效益良好的企業占比為30.34%，約七成的企業表示經營效益一般或處于虧損狀態，其中處于虧損的企業占比16.24%。而在2022年針對357家企業的調查結果顯示，經營效益良好的企業占比僅為15.13%，八成以上的企業表示經營效益一般或較差，其中表示經營效益較差的企業占比高達30.81%。國內其他一些機構的調研同樣發現企業經營狀況不容樂觀。中國物流與采購聯合會2022年5月發布的《中小微物流企業經營狀況調查報告》顯示，在受訪的1187家中小物流企業中，反映2021年營業收入與上年相比增加的企業占比31.7%，而反映成本比上年增加的企業占比高達65.7%，2021年50.1%的受訪企業利潤出現虧損，31.5%的企業利潤基本持平，僅有18.4%的企業實現盈利。盡管近年來的減稅降費降低了企業的客觀稅負，但較低的盈利能力弱化了企業對客觀稅負的承受能力，使得部分企業稅負壓力依然突顯。值得注意的是，調研發現，四成以上受訪企業將稅負壓力歸因于“社保負擔太重”。嚴格而言，社保收費并不屬于稅收的范疇，但它具有一定的壟斷性，缺乏公平合理的市場價格，而且受益對象不夠清晰，與稅收的性質比較相近（張瑤和朱為群，2017）[5]，加之社保收費與稅收均由稅務部門負責征收，使其在部分納稅人眼中具有了稅收的特征，進而將社保負擔視為稅收負擔的組成部分，這種認知偏差一定程度上強化了企業對稅負壓力的感受。盡管疫情發生以來，我國社會保險實施了階段性降低失業、工傷保險費率以及緩繳社會保險費等一攬子政策，但從調研情況看，企業對社保負擔的感受依然比較強烈。

2.政府層面：稅種數量多、稅率高、稅收優惠少是企業稅負壓力高企的重要原因

從表3顯示的三次調查結果來看，平均三成以上的受訪企業表示稅種數量多、稅率高、稅收優惠少是企業稅負壓力的主要成因，其中認為稅率高是企業稅負壓力主要成因的企業占比相對更高。稅種數量、稅率和稅收優惠均屬于稅收制度和政策設計層面的因素。高培勇（2006）[4]指出，我國現行稅制脫胎于1994年的工商稅制改革，當時偏低的稅收征收率迫使稅收制度設計了較高的名義稅率。但隨著稅收征收率的持續提升，企業的實際稅率與名義稅率不斷逼近，原有的稅制設計使得企業稅負壓力日益凸顯。2016年下半年實業界的“曹德旺事件”和理論界的“死亡稅率”之爭一度將企業稅負問題推向輿論的風頭浪尖。自2016年5月1日營改增試點改革全面推廣以來，制度性、結構性、階段性減稅降費協同推進，尤其是增值稅稅率由原來的17%和13%逐步降至13%和9%，小微企業的所得稅優惠門檻不斷降低、優惠力度持續加碼，這些無疑在較大程度上降低了企業的客觀稅負。但在許多企業經營效益欠佳甚至虧損的背景下，企業所得稅優惠對于減輕企業稅負壓力的邊際效應遞減，與企業盈利并不直接掛鉤的增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等稅種對企業稅負壓力的影響值得關注。尤其是增值稅作為中國第一大稅種，是多數企業稅負壓力最主要的來源，進一步降低企業增值稅稅負壓力是鞏固拓展減稅降費成效的重要取向。此外，近幾年的減稅降費主要著眼于稅率、稅基的調整及相關稅種的減免稅優惠，對于稅種層面的優化改革涉及不多，對緩解企業稅負壓力的效果有限。

3.稅務機關層面：稅收征管加強和稅收優惠落實不夠到位一定程度上對沖了減稅降費對部分企業稅負壓力的緩解效應

在法定稅基與稅率既定的條件下，稅收征收率成為企業稅負的決定性因素。稅收征收率既取決于稅務機關征稅的能力水平和努力程度，也取決于納稅人的依法納稅意識和納稅能力。隨著金稅工程的不斷升級、國地稅合并及稅收征管制度的持續完善，稅務機關的征管能力和水平不斷提升，客觀上推動了稅收征收率的提升，縮小了企業法定稅負與實際稅負的差異。筆者在2019年基于234家企業的調查結果顯示，61.54%的受訪企業認為國地稅合并后稅務機關的稅收征管力度較之過去“明顯加強”或“有所加強”。范子英等（2022）[6]基于 2010年—2020年上市公司數據的實證研究發現，國地稅合并顯著降低了企業的逃稅程度，提高了企業的實際稅負，并且其對企業逃稅行為的抑制作用在有政治關聯企業、小規模企業和名義稅率高的企業中表現得更為明顯。在大規模減稅降費背景下，各級政府尤其是地方政府財稅收入增速明顯放緩，而財政支出增長卻呈現出較強的剛性特征，進而引發地方財政收支壓力（席衛群和楊青瑜，2022）[7]，地方政府為降低財政壓力或完成收入預算不可避免地會向稅務機關傳導征稅壓力，間接推動稅收征管強度提升，進而加大了企業稅負壓力。李文和王佳（2020）[8]的實證研究發現，地方財政壓力在統計上顯著提高了工業企業的企業所得稅有效稅率。莊序瑩和周子軒（2022）[1]基于2009年-2020年滬深兩市A股上市公司樣本數據的實證研究指出，在地方財政壓力持續增大時，稅務機關可能會重點關注避稅程度高以及規模大的企業，造成其稅負粘性更大，稅負“痛感”增強。需要說明的是，稅務機關除了通過加強稅收征管實現應征稅款“應收盡收”外，還應確保稅收優惠政策應享盡享。但在實踐中，部分地區稅務機關對一些稅收優惠政策并未嚴格落實。國家審計署2021年二季度對減稅降費政策落實情況的審計發現，部分企業未享受減稅降費優惠1.81億元，主要是因為政策宣傳不到位、稅務機關與相關單位溝通協調不夠等原因。優惠政策落實不到位一定程度上弱化了企業對減稅降費的獲得感，影響了減稅降費緩解企業稅負壓力的效果。

三、進一步降低企業稅負壓力鞏固減稅降費成效的對策建議

從企業稅負壓力的形成機理及現實成因看，進一步降低企業稅負壓力主要有兩條路徑：一是持續優化和落實減稅降費政策，減輕企業承擔的客觀稅負；二是著力提升企業盈利能力和稅款支付能力，強化企業稅負承受能力。誠然，加大減稅降費力度既有利于直接減輕企業客觀稅負，也可通過減少對企業利潤擠壓提高企業盈利水平。但今后一定時期內，減稅降費要更加突出制度性和精準性，強化企業對稅費優惠的穩定預期，降低企業納稅遵從成本，有效防范企業稅務風險。

（一）深化以降稅率為核心的稅制改革

1.優化增值稅稅率和留抵退稅制度

增值稅雖是價外稅，但可通過多種機制構成企業的真實負擔（李普亮和賈衛麗，2020）[3]，是多數企業稅負最主要的組成部分。前期關于增值稅的減稅降費主要集中在降低稅率、提高小規模納稅人增值稅免稅銷售額標準、部分行業進項稅額加計抵扣以及大規模留抵退稅，對于整體降低企業稅負無疑具有積極意義。但在宏觀經濟下行、原材料和人工成本上升、企業經營壓力加大的背景下，增值稅依然是當前企業稅負壓力的主要來源，進一步降低增值稅稅負壓力成為鞏固減稅降費成效的當務之急。

一是減并和適當降低增值稅稅率。經過幾輪調整，增值稅的稅率除零稅率外，還包括13%、9%和6%三檔稅率，在國際上仍屬于稅率檔次偏多的國家①2017年，全球開征增值稅的162個國家或地區中，77.2%的國家或地區設置一檔或兩檔稅率。，要著力推動三檔稅率向兩檔稅率轉變，即一檔基本稅率和一檔低稅率。此外，盡管增值稅稅率較之以前已有較大幅度下調，但與企業訴求相比，仍有一定下調空間。中國物流與采購聯合會2022年5月發布的《中小微物流企業經營狀況調查報告》顯示，受訪的1187家企業中，67.1%的企業最希望獲得的稅費支持政策是降低交通運輸行業增值稅稅率。但增值稅稅率的調整既要考慮降低企業稅負壓力的需要，也要兼顧國家財政的承受能力，同時還需參考周邊國家和地區的稅率水平。建議將目前適用13%稅率行業的增值稅稅率下調至10%、將目前適用9%稅率行業及生活必需品行業的增值稅稅率下調至6%，同時保持目前適用6%稅率行業的稅率不變。但考慮到不同行業增值稅稅率的同步下調會對稅收收入帶來較大沖擊，可以分批次調整相關行業的增值稅稅率，優先考慮下調制造業增值稅稅率，突顯對實體經濟的支持。

二是完善增值稅留抵退稅制度。增值稅留抵退稅是2022年組合式稅費支持政策的重要組成部分，對于緩解企業資金壓力、促進企業正常運轉、推動穩崗就業具有積極作用。未來完善增值稅留抵退稅制度的重點主要包括三個方面：一是降低留抵退稅門檻，將申請留抵退稅的納稅人信用等級由目前的A級和B級進一步擴大至M級，進一步提升留抵退稅制度的包容性。考慮到放寬信用等級帶來的稅務風險及對財政的沖擊，可限制在制造業進行試點，一方面體現對制造業發展的重視和支持，另一方面也可為后續向其他行業推廣提供經驗積累。二是取消“連續6個月增量留抵稅額均大于零，且第6個月增量留抵稅額不低于50萬元”，將按月退還增量留抵稅額擴大至全部行業。三是以增值稅立法為契機，推進留抵退稅的制度化和法制化，確保留抵退稅成為一項普惠性的制度，充分釋放留抵退稅的制度紅利。但對于企業是否選擇享受留抵退稅，要充分賦權于企業，由企業結合實際自主決定。

2.降低小型微利企業所得稅稅率

按照現行企業所得稅法規定，符合條件的小型微利企業減按20%的稅率征收企業所得稅，但在實踐中，為了照顧小型微利企業發展，對符合條件的小型微利企業還實行了減半征稅等更大力度優惠，平均來看，符合條件的小型微利企業的企業所得稅實際稅負率不超過10%。但自2010年以來小型微利企業所得稅優惠政策的頻繁調整弱化了稅法的嚴肅性，加大了政策操作成本，不利于企業形成穩定預期。事實上，加強對小微企業稅收支持是國際上的通行做法，應考慮將對小微企業的稅收優惠與稅收制度改革相結合，構建以低稅率為核心的小微企業稅收優惠體系，按照實質重于形式的原則，以制度化和法制化方式將小微企業適用的企業所得稅法定稅率由原來的20%降至10%，強化小微企業所得稅優惠的剛性，穩定小微企業對企業所得稅優惠的預期。如果在某一特定時期確需對小微企業實施專門稅收優惠時，可另行出臺相關優惠政策。

3.推動房產稅和城鎮土地使用稅合并

積極推進房地產稅制改革，盡快出臺房地產稅試點具體辦法，加快推動房產稅和城鎮土地使用稅合并，擇機選取非居住用房地產開征房地產稅，加大房地產稅減免稅優惠力度，充分發揮房地產稅在助企紓困中的作用，減輕經營困難企業的房地產稅稅負壓力。

（二）推進稅費聯動改革

加強對各類非稅收入的清理和整頓，堅決防范地方財政“稅不夠，費來湊”，杜絕企業減負“按下葫蘆浮起瓢”。對現行的各類收費及政府性基金的性質、征收依據及合理性逐一進行深入論證，堅決取消不合時宜、依據不明以及相關支出適宜由稅收統籌安排的收費及政府性基金，分步推動具有稅收性質的收費實施“費改稅”，重點推進社保領域的“費改稅”，適時開征社會保障稅。但企業社保制度的改革尤其是社保費率的調整應當充分考慮社保征管水平的變化，力求社保征管體制改革前后企業社保負擔保持基本穩定，同時也不能單純為了降低企業社保收費而弱化職工社會保障，這就要求在“降費率，強征管”的同時進一步加大財政對社會保險的補貼，實現社會保障“降費”不“降質”（馬金華等，2021）[9]。進一步梳理中央和地方行政事業性收費和政府性基金項目，明確收取行政事業性收費和政府性基金的理論依據，對于確需保留的收費項目和政府性基金由中央政府統一設立“正面清單”，嚴格限制地方政府自立收費名目的權力，加強對第三方服務收費事項的監督管理，健全違法違規涉企收費行為的投訴受理機制，依法嚴懲各類違法違規收費行為，通過“清費正稅”著力優化政府收入結構，提高稅收收入在政府收入中的比重，著力縮小不同口徑宏觀稅負差異。

（三）強化稅收征管及稅收優惠政策落實

1.深化稅收征管改革

一是嚴格依法征稅，確保稅收公平。盡管稅收征管嚴是導致部分企業稅負壓力加大的原因，但減輕企業稅負壓力決不能以犧牲依法征稅為代價。依法征稅、應收盡收既是保證稅收公平的需要，也可為落實稅收優惠提供更大空間。在稅收征管實踐中，既要堅決打擊各種偷逃稅款和騙稅行為，又要堅決杜絕征收“過頭稅”，加大對各類變相加重企業稅負行為的懲治力度。一方面，建立和完善稅收收入預測模型，統籌考慮下一年度稅制改革、稅源變動、稅收征收率、稅收優惠及其他可能的重要影響因素，進一步強化稅收任務的科學性和精準性，加強收入預算管理，力爭實現稅收任務與應征稅收的最小偏離。另一方面，推行稅收任務的區間化管理，適當強化稅收任務的彈性，并配套改革稅務機關考核管理機制，更加突出征管質量、稅收執法、納稅人滿意度等因素在績效考核中的地位，引導稅務機關將工作重點轉向依法征稅和優化服務。此外，進一步理順地方政府與稅務機關的關系，在國地稅合并的基礎上，著手考慮將稅務機關現行的雙重領導管理體制逐步轉向垂直管理體制，盡可能減少地方政府對稅務機關的各種不當干預，增強稅務機關依法征稅的獨立性。

二是優化納稅服務，降低企業納稅遵從成本。以提高稅法遵從度和社會滿意度導向，按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》深化稅收征管制度改革，優化稅收征管流程，精簡納稅報送資料，充分依托現代信息技術，提高辦稅服務廳的智能化服務水平，進一步健全納稅服務體系，著力構建以納稅人繳費人為中心的智慧稅務系統，既要實現涉稅事項辦理流程及要求的標準化和規范化，又要做到納稅服務的人性化和個性化。重點推進區域間稅務執法標準統一，盡快實現跨省經營企業涉稅事項全國通辦，努力降低納稅人跨地區辦理涉稅業務的遵從成本。

2.強化稅收優惠政策落實

針對現實中企業反映的稅收優惠力度小、稅收優惠政策變化頻繁、稅收優惠政策設計復雜、享受優惠政策條件苛刻以及優惠政策期限過短等問題，加強摸底調研，區別情況、分類處理。對于確需長久扶持或鼓勵發展領域實施的稅收優惠政策，如小型微利企業所得稅優惠、研發費用稅前加計扣除、固定資產加速折舊、增值稅留抵退稅等，應著力將調整稅收優惠政策與改革稅制和完善稅法有機統一起來，實現稅收優惠政策的普惠性、制度化和法制化；對于因某種特定目的出臺的階段性或專項性稅收優惠政策，應盡可能優化政策設計，減少企業享受優惠的前置條件，簡化企業享受稅收優惠政策的流程，依托現代信息技術打造智慧稅務，完善稅務部門與其他部門之間的信息共享機制，最大限度減少對企業的資料要求，強化企業享受稅收優惠的便捷性，降低企業享受稅收優惠政策的遵從成本。與此同時，加強對階段性或專項性稅收優惠政策實施效果的評估，對于實施效果良好、確有必要持續實施的政策逐步上升為稅收制度和稅收法律，對于沒有必要繼續實施的政策必須適時退出。為更好落實現有的稅收優惠政策，讓企業“應知盡知，應享盡享”，要充分利用微信公眾號、稅務機關網站、電子稅務局、納稅人學堂等渠道加大稅收優惠政策宣傳力度，加強稅收優惠政策宣傳和推送的主動性、及時性和精準性，通過線上和線下多種形式為企業提供有針對性和實效性的稅收政策輔導和咨詢服務。此外，加大對減稅降費政策落實情況專項審計力度，及時發現和解決稅收優惠政策落實中存在的問題。

（四）著力增強企業稅負承受能力

考慮到中國持續實施大規模減稅降費的空間約束，企業客觀稅負的下降幅度終究有限，要防止企業產生“減稅依賴癥”，著力提高企業盈利能力、緩解企業資金壓力、增強企業對稅負的承受能力是進一步降低企業稅負壓力的關鍵所在。

1.提升企業盈利能力

一方面，充分發揮企業自身在提升盈利能力中的關鍵作用。企業發展的關鍵不能依賴于政府減稅，而是要苦練內功，加快轉型升級，提高經營能力、創新能力和管理水平，增強核心競爭力。為此，企業要加快推動產品的供給側結構性改革，聚焦主業，緊緊依靠技術創新和商業模式創新實現產品供給與需求的動態適配，強化產品特色，減少產品同質化競爭，提高產品附加值和核心競爭力。大力推動企業向微笑曲線兩端延伸，持續提升企業議價能力。與此同時，順應外部環境的變化，結合自身業務實際，加快技術改造升級進程，改進生產工藝和流程，依托各種現代信息技術推動智能制造和智能管理，不斷創新企業采購模式和企業核算體系，建立健全全面生產成本控制體系，推動企業降本增效。與人工成本和原材料成本相比，雖然稅費成本在多數企業總成本中占比并不算高，但其對企業盈利水平及現金流狀況的改善仍具有重要作用。因此，企業應當緊抓國家減稅降費機遇，有針對性地加強對稅收優惠政策的學習和研究，大力提升企業的稅收籌劃意識、能力和水平，充分發揮稅收優惠政策在降低企業稅費成本中的作用，盡可能減少稅費成本對企業利潤的擠壓。

另一方面，強化政府對企業的多元化支持。深化放管服改革，全面梳理企業投資生產經營涉及的審批、許可、認證、評估、檢驗、檢測等環節，最大限度減少涉企行政審批環節，提高涉企行政審批、認證、檢驗等行政流程效率。改革“政府部門設權、中介機構評估、關聯企業收費”的管理模式，打破涉企中介服務機構的壟斷地位，斬斷政府與中介服務組織不正當的利益輸送關系，培育競爭充分的中介服務組織體系，依靠市場競爭提升中介服務質量，加強對涉企中介服務機構運營的監督管理，嚴格規范涉企經營性中介服務收費標準，著力降低企業制度性交易成本。完善企業尤其是中小制造業企業創新扶持體系，除落實好已有創新稅收優惠政策外，堅持財政補助、政府采購、創新孵化、創新平臺等多種支持方式協同共進，鼓勵企業持續加大研發投入，不斷涌現創新成果，通過創新驅動鼓勵企業高質量發展，提升企業核心競爭力。推動要素市場化改革，打破土地、通信、電力、石油、天然氣領域的壟斷，提高要素市場化程度，發揮市場機制作用最大限度降低企業用地和用能成本，推動企業降低綜合經營成本，不斷提高經營效益。

2.提高企業稅款支付能力

進一步優化企業融資環境，完善金融市場體系，加強對地方性金融機構發展的扶持，健全中小企業政策性融資擔保體系，完善企業信用評價體系，加大對企業失信行為尤其是惡意拖欠債務行為的懲治力度，塑造良好的信用環境，建立健全企業融資信息服務平臺，清理整頓金融市場秩序，規范發展互聯網金融，為企業融資創造良好環境，切實解決企業“融資難，融資貴”難題，緩解企業資金壓力，提高企業稅款支付能力，防止企業因資金短缺而發生納稅風險。