上海“十四五”新城發力政策背景下的新城建設思考

上海交通大學 許蓉

一、引言

上海作為中國核心城市，中心城區人口密度大，人均資源緊張，生態環境承載力飽和，隨著城市的不斷發展吸引，上海中心城區已無法承載增量人口與效能，在城市用地趨緊的空間結構下，城市投入產出效率、城市管理成本、人均資源平衡等問題成為日益凸顯的矛盾，也將成為上海進一步擴大發展的突出問題。

當城市仍存在二元結構不平衡，將優質醫療、教育、企業、公共交通等大量資源集中在市中心，積累效應明顯，導致人口大量涌入，房價房租的級差地租隨之上升，對城市的安全韌性也提出了考驗，對自然災害和流行性傳染疾病的預防與控制成本加大。與此同時，郊區的土地資源卻無法充分發揮價值，外部動因和內部動能無法抗衡中心城，缺乏人口磁力。根據《2020年上海城市體檢工作成果的報告》，上海“城市功能布局南北‘不平衡’、東西‘不充分’的特征仍顯著”。為更好均衡發展上海，提升郊區新城的發展，上海“十四五”規劃綱要明確提出，加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間新格局，并將其能級提升為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市。

二、上海的“新城”發展演變概述

基于霍華德的“田園城市”理念，上海在民國時期組織制定的《大上海都市計劃》體現了“衛星城”的概念。1959年，在《關于上海城市總體規劃的初步意見》中真正明確了“衛星城”的建設計劃，閔行、吳涇、嘉定、松江和安亭形成各具特色的衛星城，承擔著不同的工業主體定位，接納外遷工廠和人口，隨后《城市建設初步規劃總圖》在5個衛星城鎮外又增加了青浦、南匯等12個新衛星城。1986年，《上海市城市總體規劃方案》成為上海第一個獲得國家批準的城市總規，規劃將衛星城的數量減至7個，在上海南北兩翼分別規劃建設了金山衛衛星城、寶鋼及寶山衛星城，形成產城一體的規劃發展。

2001年，《上海市城市總體規劃（1999年-2020年）》提出“集中力量建設新城”，形成人口規模在30萬以上的新城，該規劃不再提衛星城，而是提出郊區新城，給予了功能更完善、產業更合理的定位要求，共規劃11個新城。后續，《上海市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中，提出“1966”城鎮體系，對上海進行了一次更全面更綜合的重新整合布局，新城數量也從11個減至9個。

2017年，《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》將新城定位為“長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節點城市，按照大城市標準進行設施建設和服務配置”，新城調整為5個，閔行、寶山納入主城片區，金山、崇明調整為核心鎮。同時，提高新城的人口密度，開發建設適度向新城地區傾斜。2021年上海發布了《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》，按照產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利、治理高效的新一輪新城建設要求，大力推進嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等五個新城建設，見圖1。

圖1 上海市城市總體規劃城鎮結構發展軌跡

三、五個新城“十四五”發展政策

從國際經驗看，新城的發展建設普遍規律是重心從單功能突出到多功能綜合的多重網絡聯系。2021年3月上海發布了《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》，聚焦6個重點領域專項意見方案，并形成五個新城“十四五”規劃建設行動方案，從定位、交通、產業、公共服務、機制建設等多方面共同發力，強化新城發展的支撐。

（一）功能定位的提升

五個新城在“十四五”新城發力的背景下，已不再是早些年的“衛星城”和“郊區新城”，他不僅僅是城市的副中心，更是要把他們放在長三角世界級城市群的定位去考慮，成為全球城市區域網絡中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市。

（二）強化產業發展支撐

產業是支撐起新城發展的基礎性功能，產業的發展在一方面為城市建設提供了稅收等方面發展的動能，另一方面也給新城提供了更多的職業崗位，為吸引人口提供了落腳崗，更易形成職住平衡的局面，對新城發展留住人才產生積極影響。當新城打造各自的主流產業定位，在長三角甚至國內形成一定的品牌集聚和影響力時，可以給新城帶來發展效應，為此，“十四五”期間上海提出了一城一名園的新城產業發展重點聚焦方向，可以讓新城快速地在一定的產業領域打響知名度，提升產業集聚引領力。

（三）夯實交通基礎

交通是城市對外交流的重要通道，高速公路、快速路、軌道交通已成為新城對外交通的主要動脈。目前新城基本已覆蓋與中心城的交通通道，但與長三角的交通聯系仍然較為單一。在新城的快速發展期，多種形式的交通發展能縮短與周邊城市之間的時間和空間距離，加快推進交通建設為新城發展起到更好的賦能作用，因此，新城的綜合交通發展占據重要的位置。

（四）改善公共服務

公共服務是提升城市能級的重要載體，既是對城市功能的完善也是對民生服務的保障。因此在新城建設的公共服務方面，需加快集聚具有顯示度、輻射力、高品質的重大民生項目，推動五個新城在上海整體公共服務設施配置方面的資源均等化，服務更優化。加快完善五個新城的優質教育資源、高等級醫療資源、多樣性的文化服務設施，使新城人民在家門口就能享受到公共服務設施的便利與惠民。五個新城在“十四五”新城建設行動方案中也對民生服務的保障提出了指標性的目標，使新城吸引集聚人才、創造有品質生活、提升城市功能的作用進一步凸顯，見表1。

表1 新城公共服務設施指標表

（五）新城體制機制建設

為著力推進上海“十四五”期間新城建設，在新城集聚更多的優質教育、醫療、文化等資源，形成長三角城市群的輻射帶動作用，上海市成立“市新城規劃建設推進協調領導小組”。與此同時，五個新城分別成立區領導小組，并下設新城推進辦公室。為高水平規劃建設新城，激發部門、屬地政府的力量，上海市制定推進協調機制、專項政策、考核激勵等一系列措施，舉全市之力推動新城發展。

（1）強化新城規劃建設工作組織協調。上海市規劃建設推進辦公室組織牽頭形成統籌協調機制，完善會議和信息報送機制，為統籌協調和實施推進搭建好平臺。在市領導小組層面，定期召開新城規劃建設工作調度會、領導小組工作總結部署會，不定期按需召開領導小組專題會。在市推進辦層面，定期召開新城推進例會，以及現場推進會，協調困難瓶頸問題和意見訴求。在新城層面，加強信息的傳達落實，每月形成簡報，不定期進行信息報送，形成良好的工作交流氛圍。

（2）逐步出臺新城激勵政策及措施。根據上海新城實施意見，在強化人才引進、優化土地保障、加強財稅支持、優化營商環境等政策方面，加大對新城建設中重點地區和重大項目傾斜力度，制定共性加個性的支持政策，形成政策合力。

（3）形成新城規劃建設工作的考核督促機制。通過對照年度工作計劃、明確考核目標、制定考核辦法、組織年度考核等環節，對新城的推進建設實施全過程的督促考核，考核結果與獎勵機制掛鉤，以考核促推進。建立起五個新城的重大項目庫，形成“一項目一檔”，重點督辦重點項目、示范項目，確保按計劃推進。

四、新城發展的困境與對策

以奉賢新城為例，奉賢位于上海的南部地區，是杭州灣廊道上的重要節點。相較于其他新城，奉賢新城的建設起步晚于松江、嘉定新城，但在近些年的發展中頻頻展現出亮眼之作，新城發展呈現后發優勢。與此同時，也存在發展困境和需要破解的難題，在新城發力的政策背景下，搶抓機遇，邁上新臺階。

（一）奉賢新城的發展歷程

奉賢新城的發展總體經歷可以概括為雛形期、成長期以及發力期。2001年，奉賢新城（當時稱為南橋新城）在《上海市城市總體規劃（1999年-2020年）》中提出，2006年《上海市南橋新城總體規劃（2010-2020年）》獲得批復，形成奉賢新城的發展建設雛形。2008年新城公司成立，在兩規合一以及市政府發展新城建設的背景下2010年《上海市南橋新城總體規劃修編（2010-2020年）》獲批，2019年《奉賢區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017-2035）》獲批，新城建設不斷發展成長，形成新城基本格局框架。2020年上海市委、市政府提出“新城發力”的政策，新城建設獲得新機遇、邁上新高度。

（二）新城發展存在的問題

為提升奉賢新城的空間品質，新城的規劃定位、規模、功能、用地布局都需要進行重新梳理。一是需要找準差異特色。應進一步考慮在功能上形成初步具備服務和帶動杭州灣北岸地區的綜合性節點城市，加強對周邊城鎮和鄉村地區的輻射帶動作用。目前5個新城均面向長三角地區，橫向比較五個新城，奉賢新城應進一步挖掘資源稟賦，強化特色功能。二是發展理念落地。考慮如何通過“公園城市”“低碳城市”“韌性城市”“無廢城市”“海綿城市”等發展理念推進城市建設，提升新城綜合競爭力。三是新城發展需提高品質建設。奉賢新城剩余可開發空間基本位于新城東側區域，特別是金匯港以東仍有大量土地待開發。但新城區域內金匯港以東為大型居住社區，主要住宅用地為市屬保障用房和動遷安置房，整體建設品質偏低，該區域亟須破題，提升整體品質成為新城新亮點。

（三）對策建議

1.堅持規劃引領、快速響應，高起點開展規劃策劃研究

加強規劃引領，落實“奉賢新城‘十四五’規劃建設行動方案”，圍繞奉賢新城的戰略定位，開展六大賦能專項研究，推進新城五大重點地區的規劃設計，加快重點項目建設，爭取市級部門更多政策傾斜和資金支持。開展高質量發展“全要素”案例對標研究，從生態景觀、環境衛生、市政交通、產業園區、地下空間、公共服務、城市文化、城市事件、城市風貌九個維度，形成對標清單，并逐項落實責任單位，作為奉賢新城規劃建設的對標和引領。

2.堅持項目為要、聚焦發力，高質量推進新城項目建設

聚焦五大重點片區建設，以數字江海、新城中心、國際青年社區、南橋源老城社區、東方美谷大道為重點項目打造的空間承載區，加強功能策劃、城市設計，推進項目落地。

聚焦六大賦能提升，延伸東方美谷產業鏈、價值鏈，實現從產業品牌到城市品牌再到文化品牌的蝶變。推進上海南部樞紐、15號線南延伸、市域線交通、中運量交通、靜態交通及慢行交通等規劃研究及建設推進，為新城交通互聯互通賦能發力。按照高于中心城區的標準配置公共服務設施，加快完善城市功能。強化“田字綠廊”沿路生態廊道等綠色空間體系建設，全面提升“十字水街”兩岸公共空間景觀品質，持續注入藝術人文、體育健身等功能，努力把生態優勢轉化為發展勝勢。

3.堅持政策穿透、機制健全，高效率凝聚新城推進合力

加強政策支持保障，落實穿透力政策舉措，促進新城經濟更高質量發展，出臺針對性、有干貨的支持政策，助力奉賢打造更具競爭優勢的優良發展環境，不斷培育壯大經濟新動能。

充分發揮新城推進辦職能，緊扣六大賦能及重點區域、重點項目規劃建設，及時溝通協調建設過程中面臨的重大困難和問題，通過新城推進例會等實施機制促進行動方案的有效實施。加強公眾參與，開展線上、線下人民意見征集，并積極推動區級人民建議成果轉化。