“徐州—蕭縣”跨行政區(qū)公共交通一體化實施路徑研究

文/山東建筑大學建筑城規(guī)學院 渠鑫健

0 引言

《淮海經濟區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》的簽署標志著淮海經濟區(qū)步入高質量發(fā)展階段。蕭縣毗鄰徐州，近年來持續(xù)融入徐州都市圈建設，兩地行政邊界日漸模糊，交流往來與日俱增。探索兩地公共交通一體化實踐路徑，既有利于徐州落實淮海經濟區(qū)中心城市帶動區(qū)域發(fā)展的時代擔當，又有利于強化兩地的交通聯(lián)系，打破兩地的行政壁壘，更好地發(fā)揮對“徐蕭一體化發(fā)展”的引領作用。

1 徐蕭區(qū)域公共交通一體化現狀

1.1 交通一體化理念初步形成

蕭縣距徐州西三環(huán)僅15km，自西漢時期一直屬徐州管轄，文化語言相同，民眾交流密切，直到1955年蕭縣才劃歸宿州。受地理、歷史因素影響，蕭縣人到徐州工作、徐州人到蕭縣游玩的情況十分頻繁，蕭縣作為徐州“后花園”的說法廣為流傳。

近年來，兩地在公共交通領域不斷深入合作?！缎熘菔谐鞘熊壍澜煌ń诮ㄔO規(guī)劃（2018-2024年）》預留了通往蕭縣的軌道線路；2019年2月，徐蕭省際公交班線開通；2021年5月，蕭縣“十四五”發(fā)展規(guī)劃明確優(yōu)先推進圣泉大道、蕭徐快速通道、皇藏大道、符離大道4條區(qū)域基礎設施的互聯(lián)互通建設（見圖1）。

1 蕭縣縣域總體發(fā)展格局（圖片來源：《蕭縣國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》）

總體來看，徐蕭兩地已明確區(qū)域交通一體化對突破行政界限、拓寬發(fā)展空間的重大意義，交通一體化理念初步形成。

1.2 城際公共客運體系初步建立

目前，兩地初步形成“以公路客運為主，鐵路客運為輔”的公共交通客運體系。鄭徐高鐵和隴海鐵路是連接徐蕭兩地的軌道交通線路，京臺高速和連霍高速對蕭縣和徐州各市縣的聯(lián)絡起到重要作用。此外，兩地地緣相近決定了公路是兩地最重要的往來方式，目前以310國道、311國道和301省道為基礎，構建客運班線和城際公交并行的公交客運體系。

1.3 公共交通樞紐體系初具規(guī)模

兩地公共交通樞紐建設不斷完善，公共站點覆蓋率不斷提升，大大提高兩地通勤的效率。過去，蕭縣人去徐州只能從蕭縣客運總站到徐州汽車西站換乘，蕭縣北站的設立以及蕭縣客運總站、徐州汽車東站客運路線的建立，滿足了蕭縣與徐州東站之間的通勤需求。2019年2月，徐蕭城際公交線路的開通使蕭縣火車站成為蕭縣直接通往徐州的重要樞紐。

2 徐蕭區(qū)域公共交通一體化發(fā)展存在的問題

2.1 尚未形成公共交通一體化協(xié)調機制

2010年，《淮海經濟區(qū)核心區(qū)一體化建設合作與發(fā)展協(xié)調機制》確立淮海經濟區(qū)核心區(qū)一體化建設的“決策—協(xié)調—執(zhí)行”3個層次的區(qū)域合作機制，構建市級層面的常態(tài)化協(xié)調機制。2019年，徐州、宿州兩市交通部門簽訂交通運輸協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議，標志著徐州與宿州兩市從單一性的城際快速通道合作提升到全面性的交通領域協(xié)同發(fā)展。然而，徐州與宿州間的市級溝通機制難以應對徐蕭兩地頻繁的交通聯(lián)絡和項目互動，兩地在城際公共交通網絡規(guī)劃、設施共享、客運體系、標準統(tǒng)一等領域缺乏常態(tài)化溝通。

2.2 尚未統(tǒng)籌公共交通一體化發(fā)展規(guī)劃

發(fā)展區(qū)域公交，建立一體化公交網成為兩地群眾的共同期盼，但目前徐州和蕭縣的城市公共交通發(fā)展規(guī)劃各取所需，“重內部、輕外部”的現象突出，具體表現為公交線路銜接尚未形成系統(tǒng)規(guī)劃，客運樞紐建設缺乏對整體需求的考慮，公路客運和城際公交之間存在線路交叉與站點重疊等現象。

2.3 尚未統(tǒng)一公共交通一體化管理體制

區(qū)域協(xié)同管理機制效率低下，難以適應公共交通高效決策的管理要求。在交通工作推進方面，縣級與市級的行政級別差異，加上雙方發(fā)展意愿的強烈程度不同，導致兩地互動話語權不等、信息溝通不暢，給公交一體化帶來一定的負面影響，主要包括尚未搭建交通信息資源共享平臺，尚未形成公交一體化運營管理，尚未制定統(tǒng)一的運營服務標準和優(yōu)惠政策。

3 交通一體化實踐啟示

梳理長株潭、廣佛等區(qū)域一體化發(fā)展的實踐探索，發(fā)現實現公共交通一體化的核心在于打破行政壁壘，這對推動“徐州—蕭縣”公共交通一體化發(fā)展具有重要啟示。

3.1 常態(tài)協(xié)調機制是實現跨行政區(qū)交通一體化的重要保障

跨行政區(qū)的交通一體化發(fā)展是動態(tài)過程，一般要經過“謀劃構想→建立機制→實踐探索→交通同城”4個階段。其中，建立具有約束力的交通一體化協(xié)調機制是關鍵環(huán)節(jié)，直接決定了區(qū)域交通合作的深入程度。

目前，大多數交通一體化的實踐探索是交通設施的合作對接，僅有少數地區(qū)建立了常態(tài)化協(xié)調機制，設立交通專責小組負責項目推進。由于協(xié)調機制的保障，交通一體化發(fā)展速度十分驚人，如長三角生態(tài)綠色一體發(fā)展示范區(qū)基于“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”為核心的協(xié)調機制，示范區(qū)掛牌僅3d便舉行公交線路開通儀式，率先開通5條跨行政區(qū)的公交線路。

3.2 統(tǒng)籌交通規(guī)劃是實現跨行政區(qū)交通一體化的基本前提

實現跨行政區(qū)交通一體化的基本前提是聯(lián)合區(qū)域各行政單位做好區(qū)域交通一體化的規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌區(qū)域整體的交通發(fā)展與建設?？缧姓^(qū)交通一體化是區(qū)域層面應解決的問題，而單一行政區(qū)交通規(guī)劃更注重交通的“內部性”發(fā)展，故交通一體化建設的基本前提是編制統(tǒng)籌性交通規(guī)劃，指導各方的推進方向，保障各方的核心利益，實現區(qū)域總體效益最大化。

3.3 客運系統(tǒng)便捷是實現跨行政區(qū)交通一體化的重要內容

快捷的公共客運體系有利于提供多樣化的運輸服務，提升交通效率。在廣佛交通同城化實踐中，依靠廣佛地區(qū)發(fā)達的交通基礎設施現狀，以發(fā)達的綜合交通網絡和完善的區(qū)域交通樞紐體系為基礎，構建“廣佛快巴、廣佛城巴、廣佛公交”3個層次的公交體系，形成分層分級的快捷性公共客運系統(tǒng)。

3.4 交通管理統(tǒng)一是實現跨行政區(qū)交通一體化的重要條件

京張跨區(qū)公交實現發(fā)車班次統(tǒng)籌、刷卡價格統(tǒng)一，注重市場統(tǒng)一；廣佛兩市以廣州智能交通平臺為基礎，建設信息互訪、高效運作的智能交通系統(tǒng)和同城綜合交通信息服務體系，同時兩地統(tǒng)一信息標準，共享交通資源，不斷推進交通信息基礎數據的共享和數據交換。由此可見，區(qū)域交通一體化建設和推進的關鍵在于交通協(xié)同管理，主要包括市場統(tǒng)一、監(jiān)管協(xié)同、信息共享3個方面。市場統(tǒng)一有利于打破行政區(qū)保護壁壘；監(jiān)管協(xié)同有利于實現管理公平；信息共享有利于提高管理效率。

4 徐蕭公共交通一體化發(fā)展對策

4.1 構建統(tǒng)籌高效的協(xié)調機制

統(tǒng)籌高效的協(xié)調機制是推進區(qū)域公共交通一體化的先決條件和重要保障。徐蕭兩地政府和宿州政府應共同探索建立適合徐蕭公共交通一體化的協(xié)調機制。

建議徐蕭兩地構建“執(zhí)委會+發(fā)展公司”的公共交通一體化協(xié)調模式，從政府層面和市場層面共同推動徐蕭公共交通一體化的協(xié)調高效發(fā)展。徐蕭公共交通執(zhí)委會可由兩地人民政府牽頭、交通職能部門組建，主要承擔交通發(fā)展政策制定、公共交通規(guī)劃對接、重點交通項目建設推進、交通聯(lián)合管理等任務。同時，以徐蕭公交公司為代表的相關發(fā)展公司作為兩地交通決策的實施主體和交通項目的開發(fā)建設主體，負責徐蕭公共交通一體化相關決策的實施和項目的建設。

4.2 編制有效銜接的公共交通一體化規(guī)劃

徐蕭兩地公共交通職能部門應當祛除“重內部輕外部、重個體輕整體”的規(guī)劃觀念，聯(lián)合編制徐蕭公共交通一體化規(guī)劃，以兩地城際公共交通運輸走廊布局和公共交通樞紐布局為重點。

此外，徐蕭交通一體化規(guī)劃需涉及宿州市及淮北市段園鎮(zhèn)，故在編制徐蕭公共交通一體化規(guī)劃時，應主動對接更大區(qū)域的交通一體化發(fā)展規(guī)劃，同步征求宿州、淮北等相關政府意見，將相關區(qū)域內城市公共交通發(fā)展規(guī)劃確定的交通連接要道、場站設施、重大項目等納入徐蕭公共交通一體化規(guī)劃。

4.3 構建快速通達的城際公共客運系統(tǒng)

徐蕭兩地應以實現“出行提速”為核心目標，構建多層次、快捷化的城際公共客運系統(tǒng)，滿足區(qū)域內日益增長的城際公共客運出行需求。依托鐵路、高速公路和現有主干道路構建分層次的公共交通網絡，重點提升兩地城市中心城區(qū)間快速連接線的出行質量，改革傳統(tǒng)城際道路客運運輸組織模式，推進大站快車客運發(fā)展，建設區(qū)域性客運服務網絡定制平臺，積極發(fā)展城際定制客運，加快徐蕭市域鐵路、城際軌道交通、城際快速通道的規(guī)劃和建設，使兩地民眾的出行方式具有更多選擇。

4.4 建立統(tǒng)一的公共交通一體化管理體系

以打破區(qū)域條塊分割、地方保護障礙，促進市場融合和一體化發(fā)展為目標。①制訂統(tǒng)一規(guī)范的城際公共交通服務標準體系，確保線路的站點統(tǒng)一、服務統(tǒng)一、票價和優(yōu)惠政策統(tǒng)一，實現公共交通服務一體化；②構建兩地共享型客運信息平臺，滿足兩地民眾出行過程中共享信息服務的需求，實現公共交通信息一體化；③建立區(qū)域公共交通聯(lián)合監(jiān)管機制，明確聯(lián)合監(jiān)管事項、信息通報流程等，定期開展聯(lián)合督查行動，實現公交交通監(jiān)管一體化。

5 結語

基于對國內交通一體化實踐的分析，研究明確徐蕭公共交通一體化發(fā)展必須避開傳統(tǒng)思維和模式，應從政府、市場和社會3個角度思考，以打破兩地行政區(qū)壁壘為核心，通過構建協(xié)調機制，統(tǒng)籌規(guī)劃編制，逐步推動客運體系的優(yōu)化和公交管理的統(tǒng)一，切實推進高品質、多角度的公共交通一體化發(fā)展。