以用水權改革助推先行區建設：問題與建議

韓立雄 （中共銀川市委黨校 經濟學教研部，寧夏 銀川 750001）

2019年9月，在鄭州召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，習近平總書記指出，推進水資源節約集約利用，“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，大力推進農業節水，實施全社會節水行動，推動用水方式由粗放向節約集約轉變”［1］。寧夏回族自治區第十三次黨代會，聚焦習近平總書記對寧夏的囑托，立足寧夏實際，將建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區作為全面建設社會主義現代化美麗新寧夏的戰略任務和重要牽引。建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區，核心在水、關鍵在水、難點也在水。寧夏需要進一步深化用水權改革，在“水”字上求突破，為全面建設社會主義現代化美麗新寧夏注入強大動力，為黃河流域其他地區打造樣板，積累可復制、可推廣的“寧夏經驗”。

一、用水權改革在黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設中的重大意義

水是人類賴以生存的最基本的物質基礎，水資源在工農業生產、生態環境建設、居民生活中的作用至關重要。與長江流域相比較，黃河流域自然條件差、水土流失嚴重、水資源十分短缺。寧夏是黃河上游地區水資源保護的重點區域，是全國四大灌區、12個商品糧基地之一，也是西北重要的生態安全屏障。只有提高節水意識，激活水資源商品屬性，寧夏才能書寫好綠水青山就是金山銀山的寧夏答卷，推動黃河流域生態保護和高質量發展。

（一）用水權改革是貫徹落實習近平總書記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神的重大部署

寧夏廣大干部群眾必須擔當起黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設的使命任務。2020年6月，習近平總書記視察寧夏時，提出要努力建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》明確提出，推進建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區。2022年4月，國務院批復同意《支持寧夏建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區實施方案》。寧夏貫徹落實習近平總書記的指示批示精神，“實施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實施深度節水控水行動，堅持節水優先，統籌地表水與地下水、天然水與再生水、當地水與外調水、常規水與非常規水，優化水資源配置格局，提升配置效率，實現用水方式由粗放低效向節約集約的根本轉變，以節約用水擴大發展空間。”［2］“統籌優化生產生活生態用水結構，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節約集約利用”［2］。圍繞黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設，寧夏快速部署了用水權、土地權、排污權、山林權“四權”改革，標志著黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設在體制機制上邁出了關鍵一步。寧夏回族自治區第十三次黨代會報告指出，扎實推進用水權、土地權、排污權、山林權、用能權、碳排放權改革，讓生產要素、生態產品的價值充分彰顯［3］，將用水權改革放在“六權”改革之首，是貫徹落實習近平總書記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神的具體實踐。

（二）用水權改革是破解水資源瓶頸的重要舉措

寧夏水資源匱乏、引黃水量有限，經濟社會快速發展與水資源剛性需求之間的矛盾突出。以銀川市為例，2021年銀川市水資源總量1.8億立方米，主要是過境黃河水和地下水，人均可利用水資源量僅為全國平均水平的3∕5。按照銀川市第十五次黨代會規劃，2025年銀川市城鎮化率提高到83.3%，人口達300萬，工業增加值年均增速7%以上，但銀川市“十四五”用水指標較“十三五”減少1.62億立方米，用水缺口達1.99億立方米。目前，寧夏人口增長速度相對緩慢，隨著城鎮化水平的提高，城鎮人口逐年增加，城鎮居民生活用水量進一步增加，城鎮生活用水緊張程度將進一步加劇。可以預計，寧夏將面臨城鎮生活用水緊張、工業用水短缺、農業用水難以維系、生態用水不足的嚴峻形勢，建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區面臨嚴峻挑戰。在水資源總量不變的條件下，通過用水權改革，提高水資源利用效率，不失為一條解決水資源短缺的最佳途徑。用水權改革，就是通過水權確權登記，明確各受益主體用水量和份額，實現自我約束、科學有效生產。各用水主體每年把節余的水資源，經過水市場交易，賣給缺水企業。一方面，節余水資源的主體實現變現增收，另一方面，在一定程度上解決缺水企業用水指標短缺的問題，形成各用水主體節水支持高效產業發展的良好局面，破解水資源短缺的問題。

（三）用水權改革是新形勢下水利行業強監管的重要抓手

水利行業強監管是今后水利改革發展總基調，也是“十四五”時期水利改革發展的重點任務。目前，寧夏已基本建立了覆蓋自治區、市、縣三級的用水總量控制指標體系。通過用水權改革，特別是水權確權，建立了一種倒逼機制。這對于轉變發展方式、調整產業結構、促進節約用水、提高水資源利用效率，具有重要作用。將用水總量控制指標細化到終端取用水戶，是將總量控制指標落地的關鍵環節。把用水權分配并確認到用水戶，促進農業水價綜合改革，可以為基本水價、超定額累進加價、節水獎補等工作提供基本依據［4］，從而打破各領域節水與不節水一個樣、節水多節水少一個樣的局面，真正體現水資源的稀缺價值，增強全民、全社會節水意識，調動節水內生動力。建設好黃河流域生態保護和高質量發展先行區，寧夏必須加快建立歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的用水權制度體系，為建設全國統一的用水權交易市場積累經驗，提升水資源優化配置和集約節約安全利用水平。

二、寧夏用水權改革現狀及存在的主要問題

寧夏用水效率總體不高、用水結構不優。用水權改革就是以改革創新為突破口，通過建立市場主導、政府調控的節水用水體制機制，推動實現水資源節約集約高效利用。

（一）寧夏水資源及其利用基本情況

寧夏降水稀少，平均降雨量289毫米，不足黃河流域平均值的2∕3和全國平均值的一半，且分布極不均勻，由南向北遞減［5］。黃河在寧夏境內長397千米。長期以來，寧夏經濟社會發展用水主要依賴于限量分配的黃河水。

寧夏干旱少雨，水資源總量嚴重不足，每年黃委會分配給寧夏40億立方米過境黃河水。根據《寧夏水資源公報》統計，寧夏全區年平均蒸發量遠大于年降水量，水資源整體形勢入不敷出，引黃供水量占寧夏全區總供水量之比長期維持在90%左右，且95%以上用于沿黃灌區農業發展（見表1）。由于經濟社會布局與天然來水空間分布錯位，區域水資源稟賦條件差異大，受氣候變化影響，地表降水不確定性增加，黃河來水減少，寧夏可利用水量會進一步受限。

表1 2017年以來寧夏供水結構變化

寧夏用水結構失衡，用水效率偏低。寧夏萬元GDP水耗是全國平均水平的2.5倍，農業用水量占總用水量比重大，工業、生活和生態用水量占比較小（見表2）。在各行業用水中，農業用水方式粗放，所占比例較大。農業內部用水結構也不合理，引黃灌區高耗水作物所占比例偏大。2021年，寧夏畝均灌溉用水量974立方米，是全國平均水平的2倍。城市生活用水節水型產品普及率較低，生活用水存在漏損現象，工業領域高耗水、高污染行業較多。因處理成本高，中水回用率、非常規水利用率偏低，水利基礎設施薄弱，現代水網體系和現代水治理體制機制還不健全，用水效率與現代化建設的需要不相適應。水利發展不平衡不充分的現實狀況，決定了我們滿足人民日益增長的水安全需求的能力還需進一步提升。

表2 2017年以來寧夏用水結構變化

（二）寧夏用水權改革存在的主要問題

寧夏認真貫徹落實水資源“四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產）原則，用水權改革工作取得了階段性成效。但是，隨著水權改革持續深入，水市場不活躍、水價杠桿作用不明顯等體制機制問題和困難日益凸顯，具體表現如下。

1.各地水情有差異，實踐探索不充分

從已經開展水權試點的縣（區）看，多數縣（區）、鎮、村的用水權改革尚未邁出實質性步伐。有的縣（區）擔心指標失控，未將黃河水指標有效細分到鄉鎮、村組；有的縣（區）未將用水與“四水四定”相結合，用水粗放，管水護水興水合力不足［6］。有的縣（區）違規抽采地下水，未將用水、節水指標與基層干部政績掛鉤。基層干部對貫徹落實“四水四定”原則、深化用水權改革的重要性認識不足，節水意識依然淡薄。有的地方用水指標的剛性約束可伸可縮，企業和群眾在節水中參與感、獲得感、榮譽感不強，水資源使用效率長期低下。目前，寧夏農業、工業和規模化畜禽養殖業用水權確權面上的工作全面完成，但是仍存在一些遺留問題。比如：由于確權方式單一、確權參與力量不強、確權協調性精準性不足，用水權確權不徹底，權證賦能不夠。在工業和規模化養殖業方面，供水管網內用水企業須編制用水合理性分析報告（表）才能獲得用水權。根據調查，年用水量1萬立方米以下的企業數量占比較大，編制用水合理性分析報告（表）造價較高，增加了中小微企業經濟負擔。

2.水權交易不活躍，市場引力不強

部分群眾對用水權改革和水權交易的重大意義認識不足。部分群眾缺乏用水權交易的意識；部分群眾雖然知道用水權可以交易，但顧慮在枯水年份受氣候和來水量少等因素的影響，保證不了灌溉用水，會造成用水困難，導致結余的用水指標被用水戶“捏在手中不出手”。寧夏各市縣（區）考慮后續發展用水需求，出讓用水權的積極性不高。同時，水權交易機制不健全、成本高、專業性撮合不足、便利性不夠等問題制約了水權交易的深入推進。工業園區用水權指標爭取難。按照最低需求申請辦理用水權指標時，因受總體用水指標限制，無法足額、順利取得用水批準，生產與節能之間矛盾突出。各取水泵站為規范取水、合法取水，也紛紛編制水資源論證報告，按程序辦理取水許可，但在審核批準時存在盲目壓縮、打折問題，存在有錢沒處買的情況。水量收儲基礎條件缺乏，水權交易有效支撐難以得到保證。水市場交易缺乏激勵機制，用水戶主動參與節水的動力和積極性未充分調動，影響銀行、投融資機構等投資者的參與熱情。

3.體制機制不健全，水價杠桿作用不明顯

寧夏水資源開發過度，尚未得到根本扭轉。傳統產業倚重倚能，轉型升級步伐滯后，現代水治理體制機制不健全。在供給方面，水污染問題依然存在，水環境質量差，未來水資源供給形勢趨緊。在節水方面，尚未形成完善的財稅引導和激勵政策，地區水價形成機制尚不能全面、客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，難以激發自主節水投入和創新意識。例如，蘇銀產業園園區生產、生活用水價格相同，供水的長城水廠水價均為3.2元∕立方米，用水價格設定不合理，尚未建立超定額超計劃累進加價、階梯水價等制度。合理的水資源價格體系尚未形成，不利于工業企業增強節水意識。一些縣（區）的農業水費，還是按照灌溉面積收費，未調整為按照種植作物種類收費。水價分類不細，導致節水內生動力不足、價稅調控滯后。

4.改革攻堅難度大，水市場計量監管有待提質增效

用水權改革涉及農業、工業、規模化畜禽養殖業，整體推進影響大、難度高。由于寧夏相關配套指導和頂層設計還不完善，相關部門在水權制度建設上的職責劃分尚不清晰，理解上還有分歧。寧夏各市縣（區）工作主動性不強，改革工作推進緩慢。比如：有些鄉鎮（農林場）對農業綜合水價改革政策不熟悉，重視程度不夠，監督管理不到位，現實中大水漫灌、水資源浪費等不良現象依然存在，特別是一些移民村需要扶持的養殖業，水資源浪費現象普遍。水量收儲還存在農民不愿干、村組集體不配合等問題。精準監測計量是水權交易的基礎。目前，寧夏各市縣（區）配套資金短缺、投入不足，計量設施安裝推進緩慢。用水計量主要在各大干渠進水口，支渠斗渠計量設施不完善。科學管水能力弱，在線監測管理推進緩慢。公共管網內工業用水、服務業用水計量設施安裝種類五花八門、良莠不齊，無法有效納入在線監測統一管理，影響了計劃用水等各項管理制度的執行。

三、踐行新治水思路，深化用水權改革的建議

寧夏用水權改革已經進入全面深化、鞏固提升階段。我們要貫徹新發展理念，全面落實節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力的新治水思路，深入踐行水利改革發展總基調，以黃河保護治理為核心，緊緊圍繞寧夏“六新六特六優”產業、“六大提升行動”和“六權”改革等重大部署，健全完善水權水市場，加快水治理體系和治理能力現代化［7］。通過優化分配用水量、精細核定用水權、合理確定用水價、構建市場化機制、建立監測監管體系等系列改革措施，探索建立市場主導、政府調控的節水用水體制機制，持續深入推進用水權改革。在總量上堅決做到“有多少湯泡多少饃”，在結構上堅決抑制不合理用水需求，在效益上實現水資源節約高效利用，提高水資源配置與經濟發展布局的匹配性［8］。用好黃河水、再生水、天上水，通過政府和市場兩手發力，確保有限的水資源使用提質增效。

（一）嚴控水資源總量，優化用水結構

按照城市規模、人口數量、用地面積、產業特性等建立“四水四定”管控服務體系。調整優化生活、生產、生態三大空間用水，保障生活用水、節約生產用水、增加生態用水。對移民遷居、園區合并、產業結構調整引起的水資源需求變化，應及時優化用水指標。嚴格用水定額，促進節約用水。以水量分配方案批復的可用水量作為區域用水權利邊界，實行用途管控、定額管理。統籌預留用水權指標，為重大決策剛性用水提供保障。強化農業用水管理，適度調增生活取水和生態補水，將用水定額標準納入節水型社會建設體系，引導家庭、學校、機關等社會各界全面加強水資源節約集約利用。加強水資源超載地區管控，優化用水結構提高用水質量。農業方面，要全面優化種植結構和生產布局，以發展節水農業和優勢特色產業為主，優先保障糧食生產、釀酒葡萄、枸杞等特色產業用水，提高農業節水的精準化程度。工業方面，要按照寧夏重點產業布局，保障新能源、新材料、現代服務業等用水需求，推動能源化工、食品加工、農業生產等傳統產業轉型升級，推進工業企業向園區集聚，嚴禁高耗水項目建設，提高用水質量。健全考評機制促增效。因地制宜逐步解決用水權確權遺留問題，建立總量控制，指標到縣，分區管理，空間均衡的配水體系。結合黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設要求，建立健全水資源最大剛性約束考評機制，將節水用水約束性指標納入寧夏各市、縣（區）黨政領導班子和干部效能目標管理考評體系，嚴格落實考評結果。

（二）合理確定用水價，促進高效用水

根據水資源稀缺程度、生態補償標準、用水機會成本等，制定分區域、分行業和灌域的用水權分類基準價。實行用量越大、價格越高的“階梯水價”制度，建立和完善能夠反映水資源稀缺程度的供水價格體系，深化水價分類改革。加快推進農業水價綜合改革，嚴格執行末級渠系水價。在規范完善農民用水者協會的基礎上，建立以農民用水者協會和社會化服務組織并存的多形式的新型農業供水及工程管理體制，明確各用水組織的管理范圍、管理內容，提升各用水組織的管理能力，規范和完善水資源管理體制。將水權逐級分解確權到有效計量最小單元，真正把按畝收費轉變為按實際灌水量收費的新型水價管理體制。根據農業終端水價，對不同的農業種植結構、不同的供水模式及不同的取用水源實行分類收費，積極推行電子繳費模式。提高工業用水超定額水價，嚴格累進加價，倒逼企業調整產業結構，有序退出高耗水項目和產業。建立非常規水價格補貼制度，實現非常規水水價低于或持平常規水源水價，擴大非常規水源開發利用。落實水資源稅改革。在準確把握水資源稅改革目標、稅制設計、征管措施、稅收使用等政策基礎上，探討研究水資源稅改革在地方立法、制度構建等方面與立稅目的之間的契合度。按照寧夏新修訂的水資源稅改革方案，建立取水許可和水資源稅征收聯動機制，調整公共供水單位的計稅環節，改末端征稅為取水端征稅。完善水資源稅收入分配機制，統籌水資源稅主要用于水權收儲管理及節水獎勵等，使水資源稅取之于水、用之于水。

（三）健全市場交易機制，激發水市場活力

根據水資源稟賦條件和經濟社會發展實際，因地制宜、分類施策，推進多種類型的用水權交易。創新用水權交易方式。因地制宜開展區域之間、行業之間、行業內部的水權交易試點，盡快完成二級市場交易平臺建設，為用水交易進行清算和結算奠定基礎。采取公開交易、政府回購和協議轉讓等交易類型，保障水權流通渠道暢通，通過多種形式激發水市場活力。組織符合條件的用水戶入場交易，加快培育一批水權交易經理人，擴大“撮合”交易比重，推進用水權確權、定價、收儲、交易、監管等工作規范化、常態化。逐步放開再生水政府定價，探索再生水市場化交易，建立再生水市場化交易機制。按照優質優價的原則，由供水企業與用戶自主協商，確定交易方式和交易價格，充分發揮市場配置資源的決定性作用。鼓勵再生水處理運營單位提標改造深度處理，將處理達標的再生水置換出新鮮水用于交易，明確再生水與黃河水置換的認定條件和程序，探索再生水用水權交易收益分配機制［9］。建立和完善相關機制。通過政策引導、資金獎補、水權置換、信用懲戒等綜合措施，形成以獎促節、以罰促節的用水權交易激勵機制。在完善農業水價形成機制的基礎上，建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制和農業節水獎勵機制。建立健全部門聯動、財稅支持、價格調節、激勵約束、考核監督、信用評價機制。建立健全用水權交易收益分配機制，增強農戶水權意識和節水積極性，對“零排放”工業企業和達標的節水型企業返還一定比例的水資源稅。鼓勵社會資本參與節水改造、用水權交易、再生水利用等領域的建設與運營。保障轉讓節約的水權獲得合理收益。建立支持基層用水管理組織良性運行的長效機制，健全政府收儲調控機制。探索建立生態補償機制，鼓勵地方將用水權交易作為生態產品價值實現、生態保護補償的重要手段，完善水權交易機制，進一步激活水市場。

（四）全面提升監測計量能力，加強用水權市場交易監管

監測計量及監管是深化用水權改革的重要環節。強化取用水監測計量。綜合多方資金、加強水資源精準計量監測等基礎設施建設。沿黃地段通過推進在線建設安裝測控一體化計量等設施建設，利用互聯網、大數據先進技術，可以為水量的精準計量提供技術支撐。全面提升水聯網數字治水能力和管理水平，必須加快水聯網感知監測體系、水聯網控制調度體系和水聯網管理服務體系建設。進一步提升“互聯網+城鄉供水”監測能力，力爭水資源監測網絡和監管平臺達到覆蓋全面、標準統一、信息共享的先進水平。強化水資源用途管制。縣級以上人民政府或水行政主管部門，要根據本地區可用水量，綜合考慮國土空間格局、城市發展規模、產業結構布局等因素，合理配置本地區的生活、生產和生態用水，嚴格水資源論證、取水許可審批和事中事后監管，防止用水權交易擠占基本生態用水和農田灌溉合理用水，取用水戶應嚴格按照取水許可證或其他確認用水權文件上載明的用途取用水資源，未經批準不得擅自改變用途［10］。加強用水權交易監管。整合水資源管理相關信息系統，加強用水權市場交易監管，繼續做好寧夏用水權確權交易監管平臺和數據庫的功能迭代、系統開發和維護。縣級以上水行政主管部門要對用水權交易過程進行價格監管，防止出現因用水權囤積或壟斷而產生的價格過高現象，重點是初次報價或標底價不能低于用水權交易基準價格。完善水行政執法與綜合執法改革的有效銜接，持續推進水行政執法隊伍能力建設，加大水政執法監管力度，嚴厲打擊違法違規取用水行為。在政策制定、規劃編制、產業布局中防止不切實際或千篇一律，強化督導，要把推進用水權改革作為年度重點督查任務，定期督查通報改革進度和改革成效。

（五）深入推進水利各項配套改革，強化用水權改革總結評估

寧夏各市、縣（區）要結合區域實際和特點，在用水權改革頂層設計的框架下，研究制定區域內相關配套制度或細則，確保用水權改革在制度體系內有序推進。深入推進水利投融資改革。健全多元化水利投融資機制，鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營，充分利用開發性金融貸款解決項目資金缺口問題；加強與金融機構的溝通協調，協同研究、探索通過用水權質押、抵押、擔保等方式，為水資源節約保護和開發利用提供融資支持。深入推進水利“放管服”改革。進一步優化權責清單，依法依規取消變相審批，落實審批事項整合與合并，完善審批事項流程，推進寧夏各市、縣（區）涉水事項全流程網上辦理工作。推動“審管聯動”一體化應用體系建設試點，實現審批事項與監管事項有效銜接，頒布實施節水獎勵與精準補貼辦法等改革配套政策，為用水權改革保駕護航。開展制度實施效果評價。積極組織多方力量對用水權改革重大政策制度的執行實施效果開展綜合評價，建立重大行政決策實施后評價體系，確保重大行政決策在實施過程中合理、有效，運用好評價結果。定期總結當前階段用水權改革工作成效，梳理出可以推廣、可借鑒的典型經驗和好的做法，開展觀摩交流互學活動。

總之，深化用水權改革，要圍繞節水增效目標，調整和創新制度，提高改革的科學性、系統性和協調性。需要廣泛、深度宣傳改革的目的、意義和綜合效應，讓全社會知曉改革、參與改革。強化與科研院所、高校及黨校的合作，加強對水權收儲、交易、監管等改革問題的深入研究。要切實發揮用水權改革在推進產業轉型升級、促進鄉村振興中的資源保障作用，為建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區提供水資源支撐，為全面建設社會主義現代化美麗新寧夏增添力量。