西藏阿里地區農牧民增收問題研究

熊曉銳

（阿里地區農業技術推廣站，西藏 阿里 859000）

黨的十九大報告堅持把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，從全面建成小康社會的政治高度，首次提出“實施鄉村振興戰略”，對新時期做好“三農”工作提出了一系列新舉措、新要求［1］。報告強調了“實施鄉村振興戰略”的重要性，提出了“工業繁榮、生態宜居、鄉風文明、有效治理、生活富裕”的戰略總要求。實施鄉村振興戰略，是黨的重大決策部署，是全面建成小康社會的重大歷史任務。鄉村振興戰略究其根本是為了徹底解決農村就業問題，確保農村地區的人民和全國人的長期穩定收入，實現人民美好生活的愿望，促進社會更加穩定和諧［2］。自治區黨委政府號召各地（市）深入學習貫徹習近平總書記關于西藏工作的重要論述和新時代黨的治藏方略，堅持以人民為中心的發展思想，把促進農牧民增收作為改善民生、凝聚人心這一西藏工作著眼點和著力點的具體舉措，確保農牧民收入持續較快增長，大力推動長治久安和高質量發展。阿里地區各級各部門深入貫徹落實黨中央關于實施鄉村振興戰略的決策部署，加快推進農業農村現代化步伐，切實提升鄉村產業發展質量效益和競爭力，促進一二三產融合發展，進一步深化農村改革，完善農業農村支持保護政策，有效拓寬農牧民增收渠道。阿里地區農牧民的經濟收入不斷增加，生活水平不斷提高，農牧區經濟的發展，促進了農牧區社會的穩定。到2020年底，阿里地區農村居民人均可支配收入為13765 元，較2015 年末增加了5862 元，增長74.2%.但從絕對值來看，分別低于同期全國、全區農村居民人均可支配收入3366 元、833 元，與全區排名第一林芝市18791 元相差5026 元，這些都說明了農牧民收入水平與全國、全區相比差距還較大。沒有農牧區的跨越式發展，就沒有全地區小康社會的實現［3］。因此，解決好農牧民持續穩定增收仍是新發展階段的首要任務。

1 阿里地區農牧民增收工作現狀

1.1 基本情況

阿里地區地處祖國的西南邊陲，是西藏自治區下轄七地（市）之一，位于西藏自治區的最西部，青藏高原北部-羌塘高原核心地帶，是喜馬拉雅山脈、岡底斯山脈等山脈相聚的地方，被稱為“萬山之祖”。同時，這里也是雅魯藏布江、印度河、恒河的發源地，故又稱“百川之源”。阿里地區與印度、尼泊爾、克什米爾等國家地區接壤，邊境線長1116公里，地域寬廣，東西長約600 公里，南北寬約500 公里，國土面積34.5 萬平方公里，占西藏自治區總面積的1/4，2020 年戶籍人口123281 人，其中農牧民總人口69442 人，勞動力43543人，其中從事農牧業25542人，富余勞動力18001人。

1.2 阿里地區農牧民增收實踐

在自治區黨委、政府及自治區有關部門的正確指引和大力支持下，西藏阿里地區立足資源及區位優勢，緊緊圍繞“三農”工作，全面推進農牧民增收，不斷強化增收工作組織領導、宣傳引導，全面狠抓工資性、轉移性、經營性、財產性四項收入數量和質量提升。2020 年，阿里地區農村居民人均可支配收入達到13765 元，同比增長12.5%.其中，工資性收入1802元，占比13.1%；轉移性收入3429 元，占比25%；經營性收入8431 元，占比61.2%；財產性收入為103 元，占比0.7%.

1.2.1 持續擴大工資性收入增長空間。一是狠抓技能培訓。以職業技能提升行動為契機，依托市場和產業發展需求，區分不同行業、不同工種、不同崗位，分類開展實用技術、技能提升、創業能力、市場經營等多樣化培訓。建立技能培訓與就業崗位專項對接機制，有計劃地組織農牧民到各類企業、園區、項目工地開展“以工代訓”“訂單定向”等培訓。積極推進轉移就業基地建設，落實有關穩定就業崗位優惠政策。每年培訓6000 人左右，培訓合格率90%以上，培訓后就業率達65%以上。二是狠抓項目吸納。堅持將項目用工作為農牧民轉移就業的重要渠道，不折不扣落實400萬元以下政府投資項目和“以工代賑”項目交由有資質的農牧民施工企業承建，確保施工企業中西藏農牧民用工占比80%以上，各類政府投資項目總體吸納農牧民占比達45%以上。三是狠抓就業創業。全面落實“雙創”政策，積極支持農民工等人員返鄉創業。深入推進“放管服”改革，落實“多證合一”、證照分離改革措施，推行“互聯網+政務服務”，提升服務效能。鼓勵返鄉農民工和大學生創業創新，發展電商、微商等新業態。對成長性好、市場前景好、投資效益好、帶動群眾增收致富的產業項目，符合條件的納入產業發展資金支持范圍。創建電商進農牧區綜合示范縣，推進信息進村入戶試點和電商扶貧。每年實現轉移就業9000 人左右，創收9000 萬元以上。四是狠抓勞動保障。貫徹落實《西藏自治區建筑工人實名制管理實施細則》《關于在全地區工程建設領域試行建筑工人實名制管理的通知》《阿里地區工程建設領域勞動用工實名制管理實施辦法（試行）》《阿里地區工程建設領域農民工工資專用賬戶管理辦法（試行）》。全面實行實名制管理，在各級建筑工人實名制管理服務平臺、公共就業服務系統和全地區勞動保障監察系統錄入轉移農牧民工實名制相關數據，規范勞務用工管理，實名制率達100%；從嚴查處拖欠農牧民工工資行為，大力實施欠薪聯合懲戒機制；持續開展“雙拖欠”排查和清欠工作，切實維護農牧民工合法權益。

1.2.2 逐年加大轉移性收入增長步伐。全面落實中央、自治區各項惠農政策，建立支農投入穩定增長機制、強化政策性收入變化分析、加強支農資金兌現進度和使用監管。及時兌現生態崗位補助、退耕還林還草補助、草原生態保護補助獎勵資金、村級動物防疫員補助、邊民補助、農村低保補助、特困人員供養經費、壽星老人補助、“雙聯戶戶長”補助等惠民政策資金。2016年已來共兌現各類惠民資金42.5億元，其中2021 年7.3 億元，通過“一卡通”綜合發放比例達到100%，實現了投入力度的逐年加大。

1.2.3 不斷釋放財產性收入增長紅利。大力實施創新改革驅動戰略，加快構建改革推動、創新驅動、政策帶動、制度促動的城鄉融合發展新格局。2018年完成土地（耕地）確權登記頒證，2021年全面完成集體產權制度改革。多項改革穩步推進，產權關系進一步理順，各生產要素增產增收潛力進一步釋放，現在每年全地區草場流轉面積1000 萬畝以上。制定實施《關于落實農牧區土地“三權分置”加快推進農牧業經營方式轉變的實施意見》，促進規模經營，推動農牧業現代化發展。采取政府扶持、資產重組、股份合作、聯合經營、實施兼并、經營權流轉等多種方式，促進規模經營與帶動群眾增收有機結合。全地區現有農牧民專業合作社175 家，參與17942 戶62835 人，年增收9000萬元，人均增收1500元左右。

1.2.4 不斷提升經營性收入增長質量。一是大力發展現代農牧業。大力推進質量興農、科技興農、綠色興農、品牌興農，重點抓好“兩羊一牛”產業布局，絨山羊、象雄半細毛羊、牦牛等特色產業蓬勃發展，規模化、標準化養殖程度有效提升。青稞單產每年提升幅度超15 斤，當前耕種收機械化率已達48%，每年各類牲畜良種推廣均在5000頭（只）左右，農牧業科技含量顯著提升，2020年一產總產值達到10.98億元，2021年有望破11億元大關。二是大力發展農畜產品加工業。嚴格貫徹落實《西藏自治區人民政府辦公廳關于促進農產品加工業發展的實施意見》。大力推進高原特色農畜產品加工業轉型升級，加快構建現代化農牧業產業體系。本轄區自治區級農牧業產業化龍頭企業2021 年總產值1350 萬，2020 年為359 萬，產值提升276%.三是大力發展特色旅游。堅持把旅游業作為主導產業，強勢推進、高起點謀劃，充分挖掘旅游特色資源優勢，著力完善旅游基礎設施，提高旅游接待能力，加大旅游宣傳力度，旅游經濟實現快速增長，2021 年接待游客135.9 萬人次，創收16.69 億元。全年通過旅游服務行業帶動農牧民轉移就業4768 人次，人均增收10413.1 元。四是大力發展產業扶貧。“十三五”以來實施的109 個扶貧產業項目與13465 名建檔立卡群眾建立利益聯結，帶動群眾25602 人增收，實現人均增收1500 元以上。五是大力開展金融助農。切實做好“十四五”時期農村金融服務工作，保障金融精準扶貧政策體系和工作機制同鄉村振興的有效銜接，實施《2021 年阿里地區金融鞏固脫貧攻堅成果服務鄉村振興工作方案》《2021 年阿里地區信貸工作指導意見》《關于深入扎實做好過渡期脫貧人口小額信貸工作的通知》等重要文件。結合轄區內實際，各商業銀行推出了“寶石卡”“小微快貸”等涉農領域金融產品，從而不斷拓寬了農牧民群眾融資渠道。根據國家、自治區有關政策，加大金融支持力度，大力培育小微企業、民營企業、農牧民合作社等涉農經濟主體。

2 阿里地區農牧民增收存在的問題

雖然阿里地區在農牧民增收工作中做了大量工作，但促進農牧民穩定持續增收的外部環境和內生動力并未發生根本性改變，收入保持較快增長的壓力依然較大。一是產業基礎薄弱。牧業設施不完善，科技含量不高，產業主體分散，組織化程度低，生產、加工、銷售、流通等各個環節不夠緊密，資源、資本、技術、信息、管理等生產要素配置水平低。市場發育程度低，農牧業有龍頭無基地、有基地無龍頭，勞務輸出有市場無勞力、有勞力無技術，結構性就業矛盾比較突出，特別是當前通過大幅提高各種補貼來實現增收的空間已不大，群眾持續長期穩定就業增收壓力較大。二是區域優勢不強。區內區外兩個市場、兩種資源優勢利用不充分，農業生產資料有限，牧業發展方式粗放，農畜產品有效供給能力不足，高原、特色、優質、生態、效益等綜合優勢發揮不明顯。三是農牧民整體就業觀念滯后。勞動技能不高，自主就業創業意識不強，特別是小農意識強、市場意識弱，自然經濟成分多、市場經濟成分少，“小打小鬧”鄉土觀念強、“走出去”發展意識弱，“等靠要”思想仍然不同程度存在。四是公共服務短板多。農牧區社會事業發展相對滯后，教育發展水平、辦學條件、辦學質量不高，群眾文化產品供給不足，醫療衛生軟硬件滯后，農村環境整治水平有待提高，農牧業基礎設施發展水平、基本公共服務均等化水平低。

3 阿里地區農牧民增收的指導思想及措施建議

3.1 指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會及中央第七次西藏工作座談會精神，深入學習貫徹習近平總書記關于西藏工作的重要論述和新時代黨的治藏方略，把“三個賦予一個有利于”要求貫穿始終，圍繞辦好“四件大事”、實現“四個確保”，堅持以人民為中心的發展思想，把促進農牧民增收作為改善民生、凝聚人心這一西藏工作著眼點和著力點的具體舉措，以推動鄉村產業高質量發展為主題，深化農牧業供給側結構性改革，做大做強內需產業，著力穩固經營性收入基礎，堅持經濟發展就業導向，擴大就業容量，提升就業質量，形成多點發力、多極增長的農牧民增收新格局，確保農牧民收入持續較快增長，為大力推動長治久安和高質量發展，全面開啟建設團結富裕文明和諧美麗社會主義現代化新阿里貢獻力量。

3.2 鞏固拓展脫貧攻堅成果

持續做好產業幫扶，加強“十三五”扶貧產業項目資產后續管理，對效益明顯、益農帶貧作用突出的產業繼續加大扶持力度；全面啟動扶貧產業清產核資工作，理順扶貧產業產權關系，強化利益聯結機制；優先支持脫貧群眾外出就業，鼓勵扶貧龍頭企業和扶貧項目建設，加大對脫貧勞動力和脫貧家庭大學生的吸納力度。持續深化拓展消費幫扶，依托網絡、電商等平臺，發揮消費幫扶專柜、專館、專區、專店作用，采取農超對接、以買代幫、以購代捐、線上線下等方式拓展扶貧產品銷售渠道。

3.3 提升農牧民轉移就業質量

全面貫徹落實《西藏自治區關于切實加強當前和今后一段時期就業創業工作的實施意見》《西藏自治區農牧民轉移就業和有組織勞務輸出三年行動方案（2020—2022 年）》，大力加強公共就業服務機構專業化建設，全面提升勞動就業和社會保障服務平臺的服務功能、質量和水平；搜集供需信息，積極推行政府、施工單位、勞務派遣公司、勞務合作社、勞務經紀人、勞動力“六位一體”勞務輸出模式，通過“政府+勞務市場主體+勞務聯隊”“政府+企業+勞務聯隊”等形式，支持幫助、合理引導農牧民就地或外出轉移就業；加強對勞務市場主體的政策支持，強化勞務市場主體負責人培養培訓，制定完善勞務市場主體管理制度，不斷促進勞務市場主體企業化運作水平。

3.3.1 有效拓寬就業渠道。充分發揮交通、水利、住建、林草等政府投資重大工程項目帶動就業作用，推動小型基礎設施工程按照“以工代賑”模式實施；加大建筑等領域工人實名制管理力度，健全根治欠薪長效機制。

3.3.2 強化基地穩定就業。全面落實《西藏自治區農牧民轉移就業基地管理辦法（試行）》，鼓勵引導在基地就業的農牧民簽訂長期就業協議，加強對現有基地的考核、監督和管理，實行摘牌退出機制；抓住全地區發展特色優勢產業的有利契機，加快發展高原生物、旅游文化、清潔能源、綠色工業、現代服務、邊貿物流、高新數字等產業，建立產業吸納就業長效機制。落實好吸納就業獎勵、培訓資金補貼等政策，支持企業開展自主培訓、擇優用工，與符合條件的農牧民工建立中長期勞務合作關系；鼓勵在藏央企和對口援藏央企在西藏重大項目建設過程中優先吸納阿里地區農牧民群眾就業。

3.3.3 推進區外轉移就業。加強與各援藏省市、央企及周邊省市的對接工作和勞務協作，主動爭取適合阿里地區農牧民區外就業的崗位支持，支持區外企業吸納和新招用阿里地區農牧民。

3.3.4 進一步優化創業環境。鼓勵有技能、有經驗的農牧民工自主創業和返鄉創業，支持農牧民參與以“互聯網+”為代表的新產業、新業態，并給予創業培訓和創業指導；按規定落實創業擔保貸款和稅費減免政策。

3.3.5 發展壯大村集體經濟。指導基層研究制定村集體經濟獎勵辦法，推動將強基惠民資金統籌用于發展壯大集體經濟；將農牧區的人力資源轉化為人力資本需要通過教育，改善農村牧區人力資本是縮小城鄉居民收入差距的有效措施［4］，要繼續實施職業技能培訓，分類開展實用技術、技能提升、創業能力、市場經營等多樣化培訓，建立技能培訓與就業崗位專項對接機制，加大對搬遷點群眾培訓力度。對安置點搬遷群眾繼續開展就業培訓，結合安置點基礎設施和產業項目建設，大力推進“送崗位上門”服務，解決好搬遷群眾就近就便就業問題。

3.4 夯實鄉村產業發展基礎

深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，保障以青稞為重點的糧食安全，實施農機購置補貼和深松整地補助政策，推進主要農作物生產全程機械化。加快推動高原生物產業發展，穩定蔬菜種植面積，鼓勵發展林草特色生態產業，做好畜牧業科技推廣，做好重大動物疫病防控工作，確保不發生區域性重大動物疫病。

3.4.1 加快推動產業融合發展。落實《關于全區農畜產品加工業轉型升級三年行動方案》，積極培育青稞、牦牛、乳制品加工業龍頭企業和優質企業，提升農畜產品加工業產品研發水平、包裝設計能力，支持本土優勢企業做大做強。

3.4.2 全面推進質量興農。大力實施農牧業標準化，推進建立農畜產品加工業標準體系，支持企業開展質量認證、標準建設和檢驗檢測能力建設；建立農畜產品生產、加工、流通各環節質量安全可追溯體系，將大宗特色農畜產品納入追溯體系終端，逐步規范農牧區生產經營方式。

3.4.3 進一步實施農產品質量提升計劃。遴選開展第三批國家、自治區農產品質量安全縣創建；指導縣級農檢中心規范運行，完善縣農檢站快速檢測運行制度；鼓勵申報綠色食品、有機產品和地理標志產品，推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，全面提升農業質量效益和競爭力。

3.4.4 加強品牌推介和產品銷售。持續做好“地球第三極”區域公用品牌打造，加快地理標志產品、馳名商標品牌培育；進一步協調對接京東、拼多多等電商平臺，加快落實戰略合作協議，開展宣傳促銷和直播活動，全力擴大線上銷售；在公路沿線服務區、停車區設置專用場所，推動“地攤經濟”落戶交通配套設施，為農牧民就近就便銷售土特產品提供優惠和便利；加快建設農產品冷鮮倉儲冷鏈運輸體系，打通農產品出村進城“最初一公里”和“最后一公里”。

3.4.5 深入推進農牧區重點領域改革。中央1號文件指出，“從資產管理、成員身份確認、完善產權權能等方面，提出深入推進農村集體產權制度改革。這將推動實現資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓農民真正從改革中體會到滿滿的獲得感”。強化宣傳培訓，狠抓督導檢查，梳理改革任務，積極做好農村改革各項工作。

3.5 推動旅游業高質量發展

3.5.1 加大鄉村旅游基礎設施建設力度。實施好《阿里地區旅游業“十四五”發展規劃》，加快邊境地區鄉村旅游示范村、全國鄉村旅游重點村、邊境鄉村旅游點建設；重點提升G219 沿線旅游基礎設施；籌利用鄉村旅游建設相關資金，支持提升基礎服務設施、培育休閑農業。

3.5.2 促進傳統鄉村旅游產品升級。將鄉村旅游納入全區旅游整體營銷年度各年度工作計劃，做好鄉村旅游特色產品和精品線路的宣傳推廣工作。

3.5.3 加強人才隊伍建設。加強工作對接，積極開展和組織參加鄉村旅游管理和服務人員培訓。

3.6 完善生態富民政策措施

3.6.1 及時兌現各項惠民政策資金。強化政策性收入變化分析，及時兌現各項政策補貼資金，加快財政惠農政策惠及農牧業、農牧區、農牧民的步伐，確保各項惠民政策率達100%，每年資金執行率達100%.

3.6.2 強化各類社會保障政策落實。健全完善困難群眾動態監測預警機制，積極落實“單人保”和“漸退機制”，落實低保標準動態調整機制，適度提高低保、特困人員救助供養標準；適時啟動社會救助和保障標準與物價掛鉤的聯動機制，發放價格臨時補貼；落實特困人員救助供養政策，將特困救助供養政策覆蓋的未成年人年齡延長至18周歲，進一步提高失能和半失能特困人員集中供養率；加大臨時救助力度，優化審批程序，進一步發揮鄉鎮（街道）臨時救助力度和臨時救助備用金制度作用，增強救助實效。提高農村居民基本醫療保險財政補貼標準，落實醫療救治資金對特殊困難人群參加基本醫療保險代繳政策。分類資助特困人員、低保對象和易返貧致貧人員參加居民醫保，并加大大病保險的支付傾斜力度；加大重特大疾病救助力度。

3.7 提升要素支撐保障水平

3.7.1 強化財政支持。推動建立健全實施鄉村振興戰略財政投入保障制度，確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應；進一步完善強農惠農富農政策體系；繼續實施“十項惠民措施”，提高“一卡通”發放比例；積極培育鄉村產業新業態，推動鄉村一二三產業融合發展；加大貸款貼息、以獎代補、先建后補等政策補貼力度，吸引民間資金、社會工商資本、金融信貸資金等投向農村；建立健全政策評估體系和退出機制，通過擠出存量、補齊短板和強化政策優化支出結構，提高涉農資金使用效益。

3.7.2 強化金融保障。加大支農、支小再貸款投放力度，保持現有扶貧再貸款幫扶政策展期期間不變，進一步優化完善脫貧小額信貸政策，切實滿足脫貧人口小額信貸需求。健全和完善支持鄉村振興的信貸政策、差別化考核辦法、不良貸款容忍度等機制；加大金融對農牧業產業化龍頭企業、農牧民專業合作社、家庭農（牧）場等生產經營主體在生產環節、技術改造、設施設備更新等方面的支持力度；創新“三農”金融產品、服務方式，積極穩妥擴大小額信用貸款、循環貸款；依法穩妥規范推進農村“兩權”抵押貸款，支持保險機構提高農業保險保障程度。積極推進旅游門票收益權質押貸款業務，鼓勵保險業向鄉村旅游延伸；鼓勵鄉村旅游經營戶通過小額貸款、保證保險實現融資。

3.7.3 強化科技支撐。加快實施科技示范、成果轉化項目，發揮好成果轉化基地等載體的輻射帶動作用；積極推動農口干部下基層服務行動，擴大新工藝、新技術、新品種示范推廣范圍，激發農牧區創新創業活力；推進農牧區“雙創”工作，加快將現有支持“雙創”相關政策措施向農牧民創業人員拓展，支持鼓勵高新技術企業、科技型中心企業吸納農牧民就業。

3.7.4 落實用地政策。落實征收農用地區片綜合地價成果，完善征地補償機制，依法依規及時足額兌現征地補償費用；將鄉村旅游項目建設用地納入國土空間規劃統籌安排，盤活農牧區閑置建設用地資源；鼓勵農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房，改造建設鄉村旅游接待和活動場所。提升服務水平。

3.7.5 加強氣象服務。要主動開展氣象災害的監測預警服務、重要氣象信息發布等工作，為農牧、旅游、交通等行業穩定發展提供有力的氣象服務支撐；嚴格按照國家統計制度規定，扎實做好農村統計工作，準確全面反映全區農村經濟發展情況，提升統計分析水平；繼續強化駐村工作，大力組織開展教學、結對幫學、文化補習班等活動，廣泛宣傳勤勞致富先進典型，使廣大農牧民更好地掌握惠民政策、轉變傳統觀念。