浙江省未來村建設對上海市鄉(xiāng)村振興示范村高質量發(fā)展的啟示與政策建議

■ 朱哲毅 寧 可

浙江與上海地理位置相鄰、經濟發(fā)展程度相近。浙江在推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中率先開展未來村建設，上海對鄉(xiāng)村振興示范村建設進行了資源探索，兩地都取得階段性成效。課題組在梳理浙江未來村建設成效與典型模式基礎上，總結上海鄉(xiāng)村振興示范村建設與浙江未來村建設的異同點，歸納上海面臨的約束條件，提出促進上海鄉(xiāng)村振興示范村高質量建設的基本思路和實現路徑。

一、浙江未來村建設概況

未來鄉(xiāng)村是浙江省提出的以人本化、生態(tài)化、數字化為建設方向，以原鄉(xiāng)人、歸鄉(xiāng)人、新鄉(xiāng)人為建設主體，以鄉(xiāng)土味、鄉(xiāng)親味、鄉(xiāng)愁味為建設特色，打造未來產業(yè)、風貌、文化、鄰里、健康、低碳、交通、智慧、治理等九場景，集成“美麗鄉(xiāng)村+數字鄉(xiāng)村+共富鄉(xiāng)村+人文鄉(xiāng)村+善治鄉(xiāng)村”建設，著力構建引領數字生活體驗、呈現未來元素、彰顯江南韻味的鄉(xiāng)村新社區(qū)的建設規(guī)劃。截至目前，浙江省已公布378個未來鄉(xiāng)村試點創(chuàng)建村名單，覆蓋11個市，涉及4944個規(guī)劃項目，計劃總投資295億元，首批已驗收通過36個，涌現了不少典型模式與經典案例。

（一）挖掘資源稟賦推動鄉(xiāng)村運營的“指南”模式

杭州市臨安區(qū)指南村走出了一條依靠生態(tài)資源建設村莊、實現農村農民共同富裕的鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路。一是以村莊整治為重點。開展公共空間梳理、景觀節(jié)點打造、房屋立面整治等風貌管控，實施中心區(qū)域強弱電“上改下”、污水全部納管等改造，加強村莊日常巡護。二是以村莊建設為基礎。配置必要的公共服務設施，構建完整的旅游全產業(yè)服務體系，建設獨具特色的景區(qū)標識系統(tǒng)，豐富旅游產品，保留村莊文化古韻。三是以市場運營為手段。聘請運營公司，建立以運營商、村兩委會、農家樂協(xié)會等為主體的聯合運營制度，以解決景區(qū)“業(yè)態(tài)布局窄、景區(qū)互動少”“資源價值高、村民創(chuàng)收低”“各自為營，單打獨斗”等問題。四是以村莊治理為保障。堅持黨建統(tǒng)領，堅持自治、法治、德治和智治相結合的“四治”融合。

指南村的發(fā)展之路，有兩方面經驗值得借鑒。一是高度重視鄉(xiāng)村運營隊伍建設。鄉(xiāng)村運營亟需高素質、復合型人才隊伍，但大多數村莊均存在優(yōu)秀運營人才短缺問題，制約了運營績效。二是提高政府投入在鄉(xiāng)村建設上的精準性。建立以運營為導向的建設投資機制，以市場經營的視角和理念引領鄉(xiāng)村基礎配套設施和公共服務優(yōu)化完善，促進村莊建設與市場化運營相適應。

（二）集體經濟助推鄉(xiāng)村建設與發(fā)展的“光明”模式

杭州市臨安區(qū)光明村走出了一條依靠集體經濟、實現落后傳統(tǒng)村向強發(fā)展動力村轉變的發(fā)展之路。一是創(chuàng)辦村集體農場，激活生態(tài)資源。成立了光明農場，村民以土地入股的方式參與分紅，經營范圍以水稻為主，同時種植了荸薺、小香薯等特色農產品。二是創(chuàng)辦村集體公司，發(fā)展集體經濟。村集體拓展發(fā)展思路，成立村集體公司。一方面，擴大農場經營面積，形成規(guī)模經濟，鞏固基礎產業(yè)；另一方面，引進運營商，盤活閑置房屋，發(fā)展住宿餐飲，引入體育競技等項目，從傳統(tǒng)的農業(yè)生產經營轉向農文旅體融合發(fā)展，提升經濟收益。三是實行“村集體公司+合作社+農戶”的合作模式，激發(fā)村民積極性。對全村所有村民，每年每人發(fā)放10斤光明牌大米，增強集體認同感；對全村所有勞動力，優(yōu)先安排用工；同時重點關注特殊群體。

光明村的實踐探索，有三條經驗值得推廣。一是深化體制機制改革。深化土地制度改革，明確土地要素的權屬關系；實行公司化改革，從政策層面突破村集體參與市場經營活動的限制。二是合作經營。村集體聯合農戶，將產品賣出去、讓游客走進來，促進了科技、資金、人才等要素向農村匯聚，帶動了經濟發(fā)展。三是推動人才建設。聘請職業(yè)經理人、引進專業(yè)運營公司經營村莊資源，盤活閑置資源，實現了共建共贏共享。

（三）整體規(guī)劃構建未來鄉(xiāng)村片區(qū)建設與發(fā)展的平湖模式

浙江平湖走出了一條“以點帶面，整體構建未來片區(qū)”的鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路。首先，以沈家弄村作為試點，著力推進未來鄉(xiāng)村建設。一是打造未來產業(yè)場景。結合美麗鄉(xiāng)村精品線，建造地方特色場景的同時，以鄉(xiāng)村運營的方式打造新業(yè)態(tài)。二是打造未來智慧場景。開發(fā)數字化應用，同時納入預警、整改、審核、訂餐、訂住宿等功能，提升了農村環(huán)境管理效率，簡化了出游流程。三是打造未來健康場景。建設智慧養(yǎng)老服務平臺，打造涵蓋醫(yī)療、助餐、理發(fā)等在內的15分鐘生活圈。四是打造未來鄰里場景。提升民情茶室環(huán)境水平，延續(xù)該村18年喝早茶聊民情的習慣，增進了村民間的交流與互動。其次，第二批試點齊頭并進。在第一批未來村試點基礎上，聯合馬廄村、龍萌村、徐家埭村等第二批未來鄉(xiāng)村，在立足各自稟賦條件的基礎上，規(guī)劃村莊發(fā)展。馬廄村結合美麗鄉(xiāng)村精品線，突出低碳、產業(yè)、鄰里、健康等場景。徐家埭村結合黨建示范點建設，重點圍繞棒球元素開展基礎設施建設。龍萌村突出農業(yè)硅谷、農創(chuàng)高地特色，重點建設數字化綜合服務中心、全民健身中心等。

平湖經驗對于經濟基礎發(fā)展較好區(qū)域連片推動鄉(xiāng)村建設有很好的借鑒意義。一是立足村莊實際，制定發(fā)展規(guī)劃。在綜合考慮風貌、產業(yè)、文化等元素基礎上，制定建設方案。二是以點帶面，整體構建未來片區(qū)。跨村整合并升級美麗鄉(xiāng)村精品線，打造產業(yè)互促互享、資源互通互聯、機制共建共享的片區(qū)化、組團式發(fā)展模式。

二、上海、浙江村莊建設相似性與差異性分析

（一）建設的相似性

一是經濟發(fā)展基礎相似。上海與浙江的人均生產總值均領先全國平均水平。兩地在2015年之前人均GDP發(fā)展均呈平穩(wěn)上升趨勢，2015年之后呈陡峭上升趨勢。二是農業(yè)現代化發(fā)展程度相似。上海與浙江均采取了包括支持種質資源等關鍵技術研發(fā)，重視綠色食品開發(fā)，打造特色農產品，鼓勵新型農業(yè)經營主體等在內的措施促進農業(yè)發(fā)展，農業(yè)現代化程度居全國領先地位。三是農業(yè)功能拓展延伸相似。在保障地產農產品供給的同時，整合土地和資本要素發(fā)展農旅融合、農創(chuàng)融合等新業(yè)態(tài)。僅2021年，上海69個鄉(xiāng)村振興示范村休閑觀光和旅游接待人數達376.59萬人次，同比上漲23%；浙江省休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待3.9億人次，直接從業(yè)人員31.5萬人，帶動就業(yè)超過100萬人。四是鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍相似。2020年、2021年，上海鄉(xiāng)村振興示范村新增創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人數分別達444人次、886人次。2021年，杭州市實施了萬名農創(chuàng)客培育計劃，累計培育農創(chuàng)客2578人，培育市級鄉(xiāng)村產業(yè)技能大師203名，建設市級鄉(xiāng)村產業(yè)技能大師工作室60個。五是鄉(xiāng)村治理成效相似。上海、浙江都秉持民主治理的理念和原則開展鄉(xiāng)村治理工作。2020年，上海鄉(xiāng)村振興示范村開展的民事民議、民事民辦事項數高達1579件。截至2021年，浙江省政協(xié)共開設29次民主協(xié)商論壇，引導居民全程參與“城鄉(xiāng)教育”“醫(yī)療”等民生熱點問題的討論。

（二）建設的差異性

一是農業(yè)產業(yè)發(fā)展存在差異。盡管上海、浙江兩地在經濟發(fā)展整體水平上優(yōu)勢凸顯，但人均農業(yè)產值均低于全國平均水平。2013年后，上海人均農業(yè)產值呈下降趨勢，低于浙江人均農業(yè)產值。二是集體經濟發(fā)展存在差異。浙江農業(yè)產業(yè)基礎優(yōu)于上海，但村莊集體經濟發(fā)展水平不及上海。2020年，上海鄉(xiāng)村振興示范村村莊收入總額達8.04億元，較上年增長約11.84%。三是鄉(xiāng)村人口數量存在差異。浙江及與上海毗鄰的杭嘉湖地區(qū)鄉(xiāng)村人口數量相對穩(wěn)定。近兩年，浙江省鄉(xiāng)村人口占比基本穩(wěn)定在27%。上海鄉(xiāng)村振興示范村雖人口總量相對穩(wěn)定，但不同區(qū)變化程度各異。2020-2021年，嘉定區(qū)、奉賢區(qū)鄉(xiāng)村人口減少明顯（減少幅度約10%、4%），寶山區(qū)、金山區(qū)則是增長超過兩個百分點。四是財政支持方式存在差異。上海對鄉(xiāng)村振興示范村的財政支持主要采用預撥定額資金的方式，在此基礎上進行多維度綜合考評。而浙江未來村建設則是采用先考評后差額獎勵的形式，根據建設情況考評，考評結果和財政補貼金額掛鉤。

三、上海鄉(xiāng)村振興示范村建設面臨的瓶頸約束

（一）鄉(xiāng)村產業(yè)有待提質增效

一是鄉(xiāng)村全產業(yè)鏈亟待建立。第一、二、三產業(yè)布局不協(xié)調，價值鏈延伸不充分，科技含量、附加值、品牌價值還不夠突出。農產品精深加工和新型業(yè)態(tài)發(fā)展不足，鄉(xiāng)村產業(yè)存在規(guī)模偏小、產業(yè)集聚度偏低等問題。二是現代農業(yè)經營體系尚未健全。鄉(xiāng)村產業(yè)中小農經濟仍占主導，生產效率低下、生產成本高、投入產出較低，缺乏市場競爭力是其主要特征。三是新產業(yè)、新業(yè)態(tài)培育有待加快。當前農村電商、鄉(xiāng)村旅游等新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，但由于鄉(xiāng)村產業(yè)規(guī)劃較為滯后，缺少協(xié)同發(fā)展的合作平臺，地區(qū)之間存在形式單一、產品雷同等問題，鄉(xiāng)村共享經濟、創(chuàng)意農業(yè)等新興業(yè)態(tài)有待進一步挖掘。

（二）土地盤活有待深化改革

一是土地資源盤活政策瓶頸較多。政策“中梗阻”、不落地等問題，在部分地區(qū)仍然存在。一些村規(guī)劃建設用地空間偏少，停車場、衛(wèi)生間等旅游配套設施落地難，農宅盤活用于民宿審批程序復雜、難以取得證照。二是村莊規(guī)劃與項目規(guī)劃不匹配。郊野單元規(guī)劃實施在前，示范村創(chuàng)建在后，導致村莊總體規(guī)劃與示范村項目規(guī)劃不完全匹配，有的建設項目落地難，有的配套設施空間分布不合理，有的遇到永久基本農田調規(guī)難度大。

（三）人才振興目標任重道遠

一是青年和鄉(xiāng)賢的中堅作用弱。雖然有一些青年人才返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但總量仍然偏少。鄉(xiāng)賢的作用發(fā)揮還不足，約四分之一的村鄉(xiāng)賢還沒有為村里做貢獻。二是人才雙向有序流動不順暢。城鄉(xiāng)要素更多表現在向城市一極涌流，雙向流通受阻。大量農村勞動力向城市單向聚集，村莊空心化現象嚴重。農村集體土地產權不明晰，歷史遺留問題較多。資本下鄉(xiāng)積極性不大，一方面錢隨人走，另一方面缺乏資金支持的鄉(xiāng)村產業(yè)逐漸失去競爭力。農村專業(yè)人才匱乏，新興技術在農村“水土不服”，導致資源閑置浪費并且效率低下。

（四）“數字+”優(yōu)勢有待挖掘

一是數字化改革急需迭代發(fā)力。部分地方推進數字化改革過程中，迭代升級不夠，方便高層次應用平臺脫節(jié)，沒有達到通過綜合集成，實現整體功能升級的效果。二是數字化改革綜合集成度不夠。在推進數字化改革中“自成體系”，在“數據孤島”中再造“數據孤島”，打通“最后一公里”反而轉為了“滯后”等現象。同時，缺少全民暢享的數字生活和提升政務服務數字化機制，對鄉(xiāng)村數字新基建、鄉(xiāng)村產業(yè)數字化、鄉(xiāng)村服務數字化、鄉(xiāng)村治理數字化等領域的關注度較低。

（五）可持續(xù)推進機制有待完善

一是鄉(xiāng)村風貌不夠鮮明。一些示范村對鄉(xiāng)村自然肌理和傳統(tǒng)文脈的傳承不夠重視，集中居住區(qū)照搬城市建設思路，建筑風貌特色不明顯，缺少“文化名片”“文化地標”。二是鄉(xiāng)村運營缺乏特色。各區(qū)示范村建設過程中與當地鄉(xiāng)土氣息、人文風韻等特點結合度不高，普遍存在“亮點不亮、普通一般”等問題。三是鄉(xiāng)村管護缺乏長效機制。示范村建設是一項系統(tǒng)工程、長期工程，“重建設、輕管護”的現象較為普遍。示范村建設投入資金大部分來自政府補貼，社會資本較少，導致一期建設任務完成后，后期持續(xù)深化工作難以維持。

四、未來村建設對上海鄉(xiāng)村振興示范村高質量發(fā)展的啟示與建議

（一）主要思路

上海鄉(xiāng)村振興示范村建設的推進，總體上也需要秉持尋求差異化最優(yōu)路徑的原則，多渠道促進人才、技術、資金等要素的雙向流動，以實現區(qū)域間協(xié)同發(fā)展。

一方面，在立足村莊資源稟賦基礎上，支持不同區(qū)域培育差異化的比較競爭優(yōu)勢，避免千篇一律。一是需要立足村莊的稟賦性、自生性和特色性，充分挖掘村莊的鄉(xiāng)村價值功能，揚長補短，尋找符合自身發(fā)展需求和歷史傳承的建設切入點。二是需要立足深層次長遠目標，避免僅停留在基礎的村莊建設層面，應當創(chuàng)新性建立村莊運營機制，依托鄉(xiāng)村運營促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，堅持“跳出鄉(xiāng)村發(fā)展鄉(xiāng)村”的原則，充分挖掘多方資源優(yōu)勢，開放鄉(xiāng)村，走協(xié)同發(fā)展之路。一是要創(chuàng)新探索要素流動與融合機制，打破城鄉(xiāng)割裂、區(qū)域隔離的瓶頸障礙，推動資源、要素、服務的雙向流動，避免示范村建設發(fā)展成行政村范圍內的自我發(fā)展。示范村建設不能單村獨干，也不能埋頭單干，而應強調協(xié)同發(fā)展，鼓勵開放鄉(xiāng)村。二是要大力推進數字技術等新興技術與鄉(xiāng)村發(fā)展的融合，將數字賦能作為提升鄉(xiāng)村發(fā)展效率的重要途徑。在持續(xù)深化人居環(huán)境整治和集中居住基礎上，深度應用數字、低碳等技術，帶動要素跨村域流動，鼓勵鄉(xiāng)村集群組團式發(fā)展，共同打造公共空間、共同完善基礎設施、共同整合文旅資源，以共建共治共享提高鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展水平。

（二）對策建議

1.打好“頂層設計牌”，健全示范村建設工作體系

鄉(xiāng)村振興示范村建設需始終踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，不斷增強村莊發(fā)展的顯示度、示范性和帶動性。一是市級層面需要加強整體聯動、統(tǒng)籌協(xié)調，防止出現重眼前不重長遠、重數量不重質量的傾向。二是突出循序漸進，建立長效運行與管理機制，突出基層主體的輻射與帶動作用。市、區(qū)各部門密切配合，完善政策機制、優(yōu)化管理機制、落實扶持機制，同頻共振推進示范村建設。

2.打好“經濟牌”，夯實示范村建設的物質基礎

一是堅守國家糧食安全“剛”性底線，加大糧食作物種植激勵力度，建立種糧補貼標準動態(tài)調整機制，因地制宜引導種植結構調整。同時，樹立“大食物觀”，科學引導與市場需求相適應的農業(yè)種植結構。二是推動“全環(huán)節(jié)”綠色高效技術，集成整地、播種、管理、收獲等各環(huán)節(jié)綠色節(jié)本高效技術，探索建立植物生產、動物轉化、微生物還原的種養(yǎng)循環(huán)體系等。三是推進農業(yè)社會化服務擴面提質，探索發(fā)展農業(yè)全產業(yè)鏈服務，支持新型經營主體加強農產品關鍵環(huán)節(jié)建設和服務，推動農業(yè)機械化和農機裝備產業(yè)轉型升級。探索多種形式的農業(yè)適度規(guī)模經營，提升農業(yè)基礎和產業(yè)集群。四是堅持融合發(fā)展，深化“全鏈條”產業(yè)融合模式，打造農業(yè)全產業(yè)鏈推動規(guī)模化經營，拓展農業(yè)產業(yè)多種功能，提升產業(yè)價值鏈。堅持培育新型農業(yè)主體，催生新業(yè)態(tài)。

3.打好“融合牌”，提升示范村建設質量

示范村建設必須要打破城鄉(xiāng)獨立發(fā)展的割裂狀態(tài)，應當推動城鄉(xiāng)資源、要素、服務的雙向流動，下好一盤棋。一是提檔升級鄉(xiāng)村基礎設施，全面提升農村人居環(huán)境質量，完善示范村建設的行動機制，樹立綠色發(fā)展的價值取向和綠色財富觀。在充分尊重農民意愿的基礎上，引導農戶實現向規(guī)劃保留居住點集中。二是推進城鄉(xiāng)公共服務優(yōu)質均等，示范村持續(xù)深入進程中，需關注人本化，統(tǒng)籌全市和各涉農郊區(qū)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等資源，加快城市文明向農村輻射。三是聚焦生態(tài)宜居，打造示范村建設升級版，推動新時代鄉(xiāng)村精品村建設，推進示范村建設增點擴面，探索生態(tài)產品價值轉換機制，迭代建設具有人本化、生態(tài)化、數字化、融合化特色的精品示范村，持續(xù)推動“美麗鄉(xiāng)村建設”向“美麗經濟”發(fā)展轉變，拓寬農民增收致富渠道。

4.打好“改革牌”，創(chuàng)造示范村建設活力

示范村的建設，應當把解決“急難愁”問題作為出發(fā)點，通過改革加快釋放制度紅利，“地、錢、人”等各類要素不斷激活。一是深入挖掘盤活土地資源，探索宅基地“三權分置”有效實現形式，建立健全集體經營性建設用地入市辦法和增值收益分配機制，鼓勵通過盤活集體經營性建設用地、空閑農房等途徑籌措資金用于村莊建設。二是擴大社會資本參與，激發(fā)工商資本、金融資本等參與示范村建設、運營和管理，調動社會大眾參與村莊建設的積極性。三是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，完善自治法治德治智治“四治融合”治理體系，勾勒數字化系統(tǒng)構架，推動業(yè)務系統(tǒng)升級，提升鄉(xiāng)村治理效率。四是重視鄉(xiāng)村運營隊伍建設，瞄準退休企業(yè)家、農創(chuàng)客、大學生等，培育契合農村發(fā)展需要的鄉(xiāng)村運營人才隊伍，助推更多鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)、知識青年返鄉(xiāng)、科研院校等各類人才進鄉(xiāng)。五是加快農村數字化改革，推進農業(yè)農村業(yè)務數據采集和信息資源整合，著力構建教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等智能化生活場景，推動鄉(xiāng)村生產生活迭代升級。