鞏義市多措并舉“喚醒”農村閑置資源

河南省農村社會事業發展服務中心 劉波

鞏義市農業農村工作委員會 康伯銘

2020 年9 月，鞏義市被確定為全國農村宅基地制度改革試點市之后，“推進鞏義市農村宅基地制度改革”被列入鄭州市、鞏義市深改委重點改革內容。為積極承接落實此改革事項，經調研，鞏義市發現農村宅基地存在多占、超占現象，部分偏遠村“空心化”現象嚴重，農村集體土地“沉睡”資產較多，農村產業發展土地制約問題突出，亟需解決。根據實際情況，鞏義市以“農村宅基地有償使用、流轉和退出，以及農村閑置宅基地盤活利用”作為主要改革方向，結合美麗鄉村建設和農房災后重建，逐步建立完善農村集體土地節約集約、高效利用機制，破解農村產業發展用地難題，為發展壯大農村集體經濟、促進鄉村振興提供保障。現將鞏義市基本情況、主要做法、工作開展情況、工作成效、工作打算等五方面總結如下：

一、基本情況

鞏義市地處中原腹地，南依嵩岳，北瀕黃河，東瞻河南省會鄭州，西望九朝古都洛陽，全市面積1043 km2，人口85 萬人。秦時置縣，因“山河四塞，鞏固不拔”得名鞏縣。1991 年撤縣建市，現轄15 個鎮、5 個街道，288 個行政村、30 個居委會。

鞏義市處在嵩山北麓，地勢自南向北呈階梯狀急劇降低，南部為中低山區，東部為侵蝕淺山丘陵區，中部為山前黃土陵區，西北為邙嶺黃土丘陵區，北部為洛河沖積河谷帶狀平原區（包括黃河灘）。中低山區共有土地451.5 km2，占全市總面積的43.3%；丘陵區面積為471.2 km2，占總面積的45.2%；平原面積98.8 km2，占全市總面積的9.5%。黃河、洛河等水域面積18.3 km2，占全市總面積的1.8%。

二、主要做法

（一）注重頂層設計

鞏義市成立農村宅基地制度改革工作領導小組，聘請河南省、鄭州市有關專家指導開展頂層設計、完善政策體系和跟蹤研究，厘清職能部門、鄉鎮政府、村級組織三級職責，制定《農村宅基地有償使用流轉和退出管理辦法》《農村閑置宅基地盤活利用管理辦法》等政策性文件，及時解決改革實踐中的突出問題。

（二）夯實工作基礎

鞏義市農委聘請第三方公司開展宅基地基礎信息調查，通過推進宅基地管理信息化建設，摸清閑置宅基地數量、分布、權屬、面積、農戶意愿等情況，做好登記工作，建立臺帳，摸清家底，夯實基礎。經調查，鞏義市現有閑置宅基地5859 宗，占全市規劃保留村宅基地總數的5.5%。

（三）堅持規劃引領

鞏義市將163 個規劃保留村劃分為集聚提升類（33個）、整治改善類（114 個）、特色保護類（16 個）三種類型，統籌劃定“三生空間”（生產區、生活區、生態區），科學編制村莊規劃，將鄉村產業發展規劃納入各類空間規劃統籌考慮，為盤活農村閑置宅基地、優化農村建設用地布局、促進鄉村一二三產業融合發展提供空間保障。

（四）強化經費保障

鞏義市財政在年初收入壓力較大的情況下，列出1000 多萬元預算，為宅基地基礎信息調查、宅基地信息化建設及村莊規劃編制提供資金保障。

三、工作開展情況

（一）強化工作推進機制

鞏義市調整優化市委書記、市長任雙組長的領導小組，配足配強工作專班，將農村宅基地制度改革工作納入全市綜合目標考核內容，建立定期例會、督查、考核、觀摩、講評機制，積極開展試點擴面，全域推進農村宅基地改革工作。堅持走出去、請進來，廣大基礎干部學習先進地區經驗，邀請知名專家授課，廣泛宣傳發動，做到學懂政策、用活政策、創出經驗。

（二）完善政策體系

2020 年3 月，經鞏義市委常委會會議和市政府常務會議研究同意，鞏義市印發了《鞏義市宅基地“三權分置”改革指導意見》《鞏義市農村集體經濟組織成員身份認定辦法（試行）》《鞏義市農村宅基地資格權認定與管理辦法（試行）》《鞏義市宅基地使用權（農房財產權）抵押貸款管理辦法（試行）》《鞏義市農村集體資產收益分配使用指導意見（試行）》《鞏義市農村宅基地有償使用流轉和退出管理辦法（試行）》《鞏義市農村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》等政策性文件。

（三）推進宅基地信息化建設

鞏義市全面推進宅基地基礎信息調查工作，已完成全市14 萬余戶宅基地紙質檔案整理、數據建庫工作，并聘請上海飛未信息科技有限公司開展宅基地基礎信息調查。截至2022 年6 月30 日，已完成15 個鎮178個村的內外業調查工作；積極與自然資源部門協調，打通部門信息壁壘，再造業務流程，掃清農房重建障礙，初步建成“農村宅基地綜合管理系統”，實現農村宅基地信息查詢、申請、審批、管理等一網辦理，形成宅基地基礎信息“一張圖”、業務管理“一條鏈”、監測監管“一張網”的管理格局。

（四）加快村莊規劃編制

全市各鎮均已成立農村宅基地制度改革工作領導小組和規劃委員會，并出臺了工作方案等相關文件。截至2022 年6 月30 日，鞏義市已完成61 個規劃保留村的規劃編制，市財政對剩余規劃保留村以每村5 萬元的標準進行補貼，村莊規劃編制工作已在6 月底前啟動，其中，13 個村已完成初稿。

四、工作成效

（一）引入社會資本，壯大集體經濟

鞏義市米河鎮明月村結合自身資源稟賦，引入河南民安集團，盤活閑置宅基地和農房120 宗，建設網紅民宿，打造3A 級“里山明月”旅游度假區，發展旅游經濟，帶動群眾就業。2021 年村集體經濟收入超過100 萬元，增加群眾收入80 萬元。

（二）強化成果轉化，建設美麗鄉村

大峪溝鎮海上橋村、涉村鎮大南溝村等10 個美麗鄉村示范村、精品村借助宅基地改革試點，盤活閑置宅基地200 余宗，發展農家樂34 家、精品民宿3 家，實現美麗鄉村向“美麗經濟”的轉變。

（三）發揮鄉賢引領，助力鄉村振興

鞏義市魯莊鎮虎山坡村結合當地優勢產業，盤活集中連片閑置宅基地66 宗，建設面積約3.8 hm2的電線電纜小微產業園，吸引鄉賢回村創業，投用后年均可增加50 萬元的集體收入。

（四）依托文件引領，流程公開透明

為強化宅基地審批管理，走通申請審批路徑，鞏義市依托省市相關文件，吸收外地成熟經驗，結合災后農房重建工作，在西村鎮對8 戶符合“一戶一宅”要求的同村遷建農房開展全流程申請審批試點工作。按照村級討論、鎮級審核、市級指導的原則，截至2022 年6 月30 日已完成了8 戶災后重建農房的審核批準工作。

（五）創新工作方法，助推災后重建

鞏義市針對受災群眾普遍關心的宅基地資格權問題，明確樓房安置的受災群眾，允許繼續保留宅基證，或自愿上交宅基證享受入股分紅，解決了6733 戶群眾的后顧之憂，加快了集中安置區建設。

五、工作打算

（一）繼續抓好輿論宣傳工作

鞏義市將會利用微信公眾號、宣傳畫冊、電視、農村小喇叭等新聞媒介，大規模宣傳《土地管理法》《民法典》以及《關于農村亂占耕地建房“八不準”》等相關法律法規政策，加強“一戶一宅”觀念普及。市農業農村部門定期組織開展深化宅基地改革工作業務培訓，并根據改革中遇到的疑點和難點，分類印發更具指導性的政策解讀手冊，確保政策一個口子出、操作一個程序走、工作一把尺子量。用群眾看得懂、聽得懂的方式，為村民講透政策，釋疑解惑，消除廣大農牧民群眾的思想顧慮，為順利推進宅基地改革奠定堅實思想基礎。

（二）全面推進宅基地申請審批工作

鞏義市將在先期試點經驗的基礎上，嚴格落實“一戶一宅”政策，在全市有序推進宅基地申請審批工作，優先解決1601 件災后重建農房申請，全面遏制農村違規建房現象，做到嚴格管理，審批有序，群眾滿意。

（三）妥善處置歷史遺留問題

宅基地問題是一個復雜問題，歷史遺留問題和現實矛盾交織疊加。鞏義市將認真梳理，找到切實解決歷史遺留問題的辦法。堅持依法依規、尊重歷史、維護公平的原則，對一戶多宅、宅基地空閑、超面積占用宅基地等問題，靈活運用政策手段，創新方式方法，予以穩妥解決。

（四）加大閑置資源盤活力度

鞏義市將會持續加大“雙招雙引”力度，鼓勵各類主體參與盤活農村閑置宅基地和閑置住宅，積極探索多種經營模式，推動形成多方參與、合作共贏的良好局面，帶動農村發展、農民增收，促進鄉村振興。

（五）做好經驗總結及試點推廣

鞏義市將持續強化體制機制創新，及時總結試點經驗，并在全市范圍內推廣，力爭探索可復制、能推廣、惠民生、利修法的制度創新成果，為國家相關法律法規的修訂完善提供可借鑒的實踐經驗。