政策工具視角下中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯
——基于310篇政策文本的內(nèi)容分析(2012—2022)

王 俊

中國(guó)人民大學(xué)衛(wèi)生政策研究與評(píng)價(jià)中心 北京 100872

中國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，65歲及以上老年人口數(shù)量高達(dá)19 064萬(wàn)，占總?cè)丝诘?3.5%，老齡化情況十分嚴(yán)峻?！?018—2019中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理調(diào)研報(bào)告》表明，我國(guó)老齡人口中約有11.8%處于中度以上的失能狀態(tài)，且其中高達(dá)25.4%需要較高程度護(hù)理。[1]《中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)藍(lán)皮書(shū)(2012—2021)》也顯示，到2025年我國(guó)失能總?cè)丝陬A(yù)計(jì)將增加到7 279.22萬(wàn)，2030年將達(dá)到1億。老年人、殘疾人等失能或即將面臨失能風(fēng)險(xiǎn)的群體對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理的需求巨大，與此同時(shí)，家庭小型化、核心化一定程度上減弱了家庭在長(zhǎng)期護(hù)理中的作用。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)(Long Term Care Insurance，LTCI)的實(shí)施有助于促進(jìn)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，不斷健全社會(huì)保障體系。如何為此類(lèi)人群提供覆蓋率高、可及性強(qiáng)的長(zhǎng)期護(hù)理以及如何對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)提供保障成為目前中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中需要關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

現(xiàn)有文獻(xiàn)多針對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的參保模式、保障機(jī)制、覆蓋人群等進(jìn)行研究[2-5]，缺乏對(duì)政策文本的整體性分析。而通過(guò)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程的回溯把握該制度的發(fā)展脈絡(luò)，探究各級(jí)政府在出臺(tái)長(zhǎng)期護(hù)理政策的內(nèi)在邏輯不僅能夠?qū)﹂L(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)行縱向上的邏輯演進(jìn)分析，而且能夠?qū)ξ磥?lái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)參考和發(fā)展建議。本文以2012—2022年間310份長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)不同時(shí)期、不同層級(jí)的政策文件進(jìn)行分析，對(duì)政策發(fā)展的脈絡(luò)進(jìn)行梳理，探究在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度變遷過(guò)程中的演進(jìn)邏輯，提出未來(lái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)如何發(fā)展的相關(guān)路徑。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 研究?jī)?nèi)容

學(xué)者們通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政策工具的概念界定，將政策工具的內(nèi)涵概括為政府為實(shí)現(xiàn)某種既定政策目標(biāo)而設(shè)立的一系列不同途徑、不同手段的機(jī)制、體制與體系，通過(guò)此種方式實(shí)現(xiàn)不同形式的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，從而引導(dǎo)與改變社會(huì)主體行為，滿足政策目標(biāo)需要的政策機(jī)制。[6]該理論被廣泛應(yīng)用于公共物品供給、社會(huì)福利、社會(huì)保障等領(lǐng)域。

目前，學(xué)界關(guān)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的研究主要集中在籌資政策和待遇政策兩方面。學(xué)者們認(rèn)為，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的模式主要分為多方籌資的社會(huì)保險(xiǎn)型模式、市場(chǎng)主導(dǎo)的商業(yè)保險(xiǎn)型模式、財(cái)政支撐的福利國(guó)家型模式和混合型模式等，其籌資來(lái)源包括政府財(cái)政支持、社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)和商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)等，其待遇給付包括現(xiàn)金給付、實(shí)物給付和混合型給付等。[7]國(guó)際長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的籌資來(lái)源主要采用社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)兩種方式，前者主要包括以色列、德國(guó)、日本和韓國(guó)等；后者主要包括法國(guó)、美國(guó)等；[8]在待遇給付方面，美國(guó)以現(xiàn)金給付為主，但實(shí)物給付日益增加，日本、韓國(guó)以實(shí)物給付為主，英國(guó)、德國(guó)、加拿大和以色列等國(guó)家則采用混合型的給付方式。[9]

1.2 研究方法

對(duì)于政策制定者等群體而言，傳統(tǒng)形式系統(tǒng)評(píng)價(jià)的局限性越來(lái)越明顯，迫切需要綜合定性和定量證據(jù)的有效策略。例如，敘述總結(jié)、主題分析、扎根理論、案例調(diào)查、Meta分析和內(nèi)容分析等，在一定程度上彌補(bǔ)純定量或純定性研究的不足之處。[10]其中，內(nèi)容分析法是一種可用于定性或定量數(shù)據(jù)并以歸納或演繹方式使用的方法，其目的是建立一個(gè)以概念形式來(lái)描述現(xiàn)象的模型。[11]在進(jìn)一步向衛(wèi)生健康領(lǐng)域中采用內(nèi)容分析法的研究進(jìn)行聚焦時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)：國(guó)際國(guó)內(nèi)多數(shù)文獻(xiàn)主要采用內(nèi)容分析法的形式對(duì)政策文本進(jìn)行分析[12-13]，但也存在著運(yùn)用定性研究方法[14]、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法等進(jìn)行的研究[15]。例如，國(guó)內(nèi)多數(shù)研究以國(guó)務(wù)院等官方網(wǎng)站或北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)為政策來(lái)源，對(duì)15個(gè)首批、13個(gè)新增試點(diǎn)城市的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策進(jìn)行檢索，進(jìn)一步將政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，利用上述政策文本分析框架進(jìn)行比較分析并提出建議。[16-18]

在采用內(nèi)容分析法的基礎(chǔ)上，學(xué)界采用不同的分析框架對(duì)政策文本進(jìn)行研究。具體而言，在國(guó)際國(guó)內(nèi)有關(guān)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本分析的框架方面，學(xué)界主要采用二維分析框架[17]、三維分析框架[18]、補(bǔ)充的吉爾伯特社會(huì)福利政策分析框架[19]和自創(chuàng)的政策分析框架等進(jìn)行研究。二維分析框架是指構(gòu)建一個(gè)以政策工具和利益相關(guān)者為雙維度的框架，并得出了應(yīng)均衡各方利益、引導(dǎo)多方參與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的結(jié)論；[17]三維分析框架則以政策工具、系統(tǒng)論、政策主體為分析框架，發(fā)現(xiàn)除了引導(dǎo)多方參與之外，政府應(yīng)加強(qiáng)供給型政策工具的應(yīng)用，并完善內(nèi)部系統(tǒng)的相關(guān)政策。[18]但總體觀之，學(xué)界目前有關(guān)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本的分析框架，較多地采用政策工具視角下的內(nèi)容分析法進(jìn)行研究[16]，缺乏將政策過(guò)程、政策主體與之進(jìn)行結(jié)合，從而探索不同階段的政策演進(jìn)歷程、政府職能部門(mén)等政策主體與之相關(guān)的重要因素。

本文在以政策工具維度為X軸對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地將政策過(guò)程、政策主體分別作為Y軸維度和Z軸維度納入分析框架，X-Y軸將有利于對(duì)政策演進(jìn)過(guò)程中不同階段采用的政策工具進(jìn)行深入分析，X-Z軸將有利于分析不同政策主體利用政策工具的具體情況，Y-Z軸將有利于分析政策演進(jìn)過(guò)程中不同政策主體所發(fā)揮的作用。由此可見(jiàn)，X-Y-Z軸的三維分析框架在不同階段的政策演進(jìn)過(guò)程中，對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的政策工具和政策主體進(jìn)行深度、多維的內(nèi)容分析，具有重要意義。

2 資料與方法

本文的政策文本分析采用基于扎根理論的內(nèi)容分析法進(jìn)行研究。首先，非編程軟件采用NVivo11.0 Plus，運(yùn)用軟件的參考點(diǎn)、詞頻分析等功能對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的政策文本進(jìn)行編碼和分析；其次，編碼采取基于扎根理論的自下而上形式，按照開(kāi)放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼的順序進(jìn)行；最后，為保證編碼的可信度，本文由兩個(gè)編碼員分別對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的政策文本進(jìn)行編碼，在編碼結(jié)束后進(jìn)行匹配，通過(guò)Kappa系數(shù)確定編碼是否客觀。

2.1 分析框架

本研究基于Rothwell等人的政策工具分類(lèi)方法[20]、戴伊政策過(guò)程劃分理論以及Frooman利益相關(guān)主體理論[21-22]，從政策工具、政策過(guò)程和政策主體三個(gè)維度構(gòu)建出LTCI政策三維分析框架(圖1)。

圖1 長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策三維分析框架

2.2 政策文本來(lái)源

本文運(yùn)用中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)政策數(shù)據(jù)庫(kù)(China pilot long-term care insurance policy database, CLIP 2019)。該數(shù)據(jù)庫(kù)的資料來(lái)源包括北大法寶檢索工具、各級(jí)政府相關(guān)網(wǎng)站(包括政府政策庫(kù)、醫(yī)保局、財(cái)政部門(mén)等)等。該數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)定，如果相同政策在不同來(lái)源中同時(shí)出現(xiàn)，信息采集優(yōu)先性由高至低為：北大法寶、政府網(wǎng)站原文；人民日?qǐng)?bào)、新華網(wǎng)等官方媒體報(bào)道；其他。

2.3 政策文本編碼

在確定出“政策工具—政策過(guò)程—政策主體”的三維分析框架后，本文利用內(nèi)容分析法中的政策文本分析對(duì)310份LTCI相關(guān)政策進(jìn)行研究，采用NVivo軟件的12.0 Plus版本對(duì)其進(jìn)行節(jié)點(diǎn)建立和文本編碼工作(表1)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，本研究對(duì)政策文件的編碼覆蓋率超過(guò)90%，兩位編碼員獨(dú)立編碼后的Kappa系數(shù)較高，信度較好。

表1 編碼示例

3 研究結(jié)果

3.1 總括性三維分析

總體來(lái)看，納入的310份LTCI政策共形成了11 356個(gè)參考點(diǎn)，其中，政策工具維度占62.39%、政策過(guò)程維度占9.65%、政策主體維度占27.96%。政策過(guò)程維度占比較少的原因在于每份政策僅有一個(gè)頒布時(shí)間，進(jìn)而僅對(duì)應(yīng)一個(gè)參考點(diǎn)，但一份政策可有多個(gè)政策工具和政策主體，因而其余兩個(gè)維度的參考點(diǎn)較多、占比較高。同時(shí)，運(yùn)用軟件NVivo 12.0 Plus版本中的“探索示意圖”和“詞云”功能進(jìn)行可視化分析，發(fā)現(xiàn)“護(hù)理”“服務(wù)”“保險(xiǎn)”和“機(jī)構(gòu)”等詞語(yǔ)出現(xiàn)頻次較高，既表明納入文件與研究主題高度相關(guān)，又反映出當(dāng)前政策重點(diǎn)關(guān)注的核心內(nèi)容。310份LTCI文件中分別有89.35%、91.94%和97.74%的文件涵蓋了政策工具、政策過(guò)程和政策主體。

3.2 政策工具維度分析

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，310份LTCI政策中總計(jì)7 085條政策工具，其中供給型為3 776條(53.30%)、環(huán)境型為3 201條(45.18%)、需求型為108條(1.52%)。綜合而言，服務(wù)、行業(yè)管理和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)型的政策工具運(yùn)用最多，宣傳引導(dǎo)、法律法規(guī)和政府購(gòu)買(mǎi)類(lèi)型的政策工具最少(表2)。

表2 LTCI政策的政策工具維度分布情況

進(jìn)一步從內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，在供給型政策工具中，服務(wù)類(lèi)型的政策工具最多，共計(jì)3 185條(84.35%)；信息、人才和資金類(lèi)型的供給型政策工具依次遞減；設(shè)施類(lèi)型的政策工具最少，共計(jì)51條(1.35%)。在環(huán)境型政策工具中，行業(yè)管理類(lèi)型的政策工具最多，共計(jì)1 762條(55.05%)；規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)型的政策工具次之，共計(jì)1 374條(42.92%)；目標(biāo)規(guī)劃、宣傳引導(dǎo)和法律法規(guī)類(lèi)型的環(huán)境型政策工具則依次遞減。在需求型政策工具中，機(jī)構(gòu)合作的政策工具最多，共計(jì)54條(50.00%)；財(cái)政支持類(lèi)型的政策工具次之，共計(jì)51條(47.22%)；政府購(gòu)買(mǎi)類(lèi)型的政策工具最少，僅3條(2.78%)。

可見(jiàn)，政府制定LTCI政策時(shí)多采用供給型和環(huán)境型政策工具，需求型政策工具的運(yùn)用相對(duì)較少，并且，政府尤其注重運(yùn)用服務(wù)、行業(yè)管理和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)三種類(lèi)型的政策工具，但有待加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、完善法律法規(guī)和適度政府購(gòu)買(mǎi)。

3.3 政策過(guò)程維度分析

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，310份LTCI政策中總計(jì)1 096條內(nèi)容與政策過(guò)程相關(guān)，其中政策啟動(dòng)階段為7條(0.64%)、政策探索階段為483條(44.07%)、政策推進(jìn)階段為606條(55.29%)。綜合而言，已納入的LTCI政策頒布數(shù)量呈現(xiàn)出波動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)，并于2019年后持續(xù)性地逐年增長(zhǎng)(圖2)。

圖2 2012年至今納入的LTCI政策數(shù)量變化及趨勢(shì)

進(jìn)一步分析后發(fā)現(xiàn)，在政策啟動(dòng)階段，2012年正式提出長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)后，由于各層級(jí)的政府均處于觀望階段使得其頒布政策的積極性較低，2012—2015年這四年期間納入的LTCI政策僅為7條；之后，隨著國(guó)家政策完善和試點(diǎn)逐步鋪開(kāi)，各級(jí)政府在發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)取得的重要成效后，紛紛積極進(jìn)行LTCI政策制定和實(shí)施，并于2016年國(guó)家規(guī)劃了“健康中國(guó)戰(zhàn)略”后呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，達(dá)到了49條政策、147條參考點(diǎn)的“小高峰”，在政策探索階段頒布的LTCI政策中占比分別為37.12%和30.43%，盡管之后2018年、2019年納入的LTCI政策頒布數(shù)量有所下降，但仍維持在較高的頒布數(shù)量上，分別為45條和30條；在政策推進(jìn)階段，LTCI政策的頒布數(shù)量進(jìn)一步增加，2020年為66條，2021年更是達(dá)到了82條的最高狀態(tài)，參考點(diǎn)高達(dá)331條、占比為54.62%(表3)?？梢?jiàn)，政策推進(jìn)階段兩年時(shí)間內(nèi)頒布的LTCI政策數(shù)量，超過(guò)了政策啟動(dòng)階段和政策探索階段八年頒布的LTCI政策數(shù)量，進(jìn)一步說(shuō)明了近年來(lái)各級(jí)政府對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)重視程度的增加。

表3 LTCI政策的政策過(guò)程維度分布情況

盡管在前期政策啟動(dòng)和試點(diǎn)時(shí)，政府頒布的LTCI政策數(shù)量相對(duì)較少，但隨著我國(guó)對(duì)人民健康的重視程度不斷提高，國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)層面出發(fā)，在大健康領(lǐng)域進(jìn)行了“健康中國(guó)戰(zhàn)略”、“十四五”規(guī)劃等重要戰(zhàn)略布局，政界和學(xué)界愈發(fā)關(guān)注和重視長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。同時(shí)，基于我國(guó)老齡化程度進(jìn)一步加深的現(xiàn)實(shí)情況，以及我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在制度理論和推廣實(shí)踐中不斷深化，相關(guān)LTCI政策也隨之增加。并且，其必將成為未來(lái)醫(yī)療衛(wèi)生健康領(lǐng)域的重要話題之一。

3.4 政策主體維度分析

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，310份LTCI政策中總計(jì)3 175條與政策主體相關(guān)，其中政府機(jī)構(gòu)為1 637條(51.56%)、非政府機(jī)構(gòu)為1 006條(31.69%)、社會(huì)大眾為532條(16.76%)。綜合而言，定點(diǎn)協(xié)議服務(wù)機(jī)構(gòu)、參保人員和醫(yī)保部門(mén)類(lèi)型的政策主體最多，政府機(jī)構(gòu)中的公安機(jī)關(guān)、公共資源交易監(jiān)督管理部門(mén)和管委會(huì)等政策主體最少。

進(jìn)一步從政策主體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，如圖3所示，在政府機(jī)構(gòu)的政策主體中，有關(guān)民政部門(mén)、醫(yī)保部門(mén)、人社部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)(衛(wèi)健委或衛(wèi)計(jì)委)和保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的參考點(diǎn)數(shù)量位列前五，其中的保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)包括社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等不同類(lèi)型，其參考點(diǎn)數(shù)量和占比情況分別為370個(gè)(22.60%)、359個(gè)(21.93%)、205個(gè)(12.52%)、197個(gè)(12.03%)和171個(gè)(10.45%)。在非政府機(jī)構(gòu)這一政策主體中，有關(guān)定點(diǎn)協(xié)議服務(wù)機(jī)構(gòu)的參考點(diǎn)數(shù)量最多，共計(jì)552個(gè)(54.87%)，定點(diǎn)協(xié)議服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是指提供長(zhǎng)期護(hù)理的服務(wù)機(jī)構(gòu)，如定點(diǎn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、協(xié)議照護(hù)機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)護(hù)理機(jī)構(gòu)等；有關(guān)定點(diǎn)協(xié)議評(píng)估機(jī)構(gòu)的參考點(diǎn)數(shù)量次之，共計(jì)297個(gè)(29.52%)，定點(diǎn)協(xié)議評(píng)估機(jī)構(gòu)主要是指進(jìn)行失能評(píng)估、需求評(píng)估的機(jī)構(gòu)；商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)緊隨其后，其主要是指進(jìn)行經(jīng)辦服務(wù)的委托經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，參考點(diǎn)數(shù)量共計(jì)88個(gè)，占比8.75%，其余非政府機(jī)構(gòu)在其中的占比相對(duì)較少。在社會(huì)大眾這一政策主體中，有關(guān)失能人員、參保人員、居家老年人和失業(yè)人員的參考點(diǎn)數(shù)量和占比情況分別為249個(gè)(46.80%)、180個(gè)(33.83%)、84個(gè)(15.79%)和19個(gè)(3.57%)；有關(guān)參保人員的LTCI政策數(shù)量最多，共計(jì)135份，有關(guān)失能人員的LTCI政策數(shù)量次之，為72份，有關(guān)居家老年人、失業(yè)人員等的LTCI政策則相對(duì)較少。

圖3 政策主體維度文件數(shù)量分布

可見(jiàn)，政府制定LTCI政策時(shí)多針對(duì)政府機(jī)構(gòu)自身和相關(guān)非政府機(jī)構(gòu)，但有關(guān)社會(huì)大眾的LTCI政策相對(duì)較少，有待進(jìn)一步通過(guò)宣傳引導(dǎo)等方式，增強(qiáng)社會(huì)大眾對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、提高其參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的意愿。

4 長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的演進(jìn)邏輯

在梳理我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策主體、政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，本研究將長(zhǎng)期護(hù)理制度政策演變劃分為三個(gè)階段，分別是政策探索(2012—2015年)、政策啟動(dòng)(2016—2019年)和政策推進(jìn)(2020至今)階段。表4顯示，隨著政策階段的不斷推進(jìn)，國(guó)家及地方出臺(tái)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策在數(shù)量上不斷增長(zhǎng)。

4.1 政策探索階段(2012—2015年)

2012—2015年間，國(guó)家層面的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策尚未出臺(tái)，各地?zé)o統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)予以執(zhí)行，此階段長(zhǎng)期護(hù)理的保障內(nèi)容僅在部分地區(qū)政策文件中有所體現(xiàn)。如2013年青島市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)任務(wù)分工的通知》(青政辦字〔2013〕125號(hào))要求建立老年護(hù)理補(bǔ)貼、長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)老年人對(duì)護(hù)理照料的支付能力。

此類(lèi)政策文件沒(méi)有從整體上對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，各地政府的政策文件中也缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的相關(guān)文件，從數(shù)量上和內(nèi)容上來(lái)說(shuō)均尚未成熟。然而，這些政策文件也從護(hù)理補(bǔ)貼、長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)等方面為需要長(zhǎng)期護(hù)理的人群提供政策支持，是地方政府在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)層面的創(chuàng)新探索，這也為未來(lái)國(guó)家層面出臺(tái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)相關(guān)政策提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

4.2 政策啟動(dòng)階段(2016—2019年)

人力資源社會(huì)保障部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(人社廳發(fā)〔2016〕80號(hào))標(biāo)志著國(guó)家層面長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度正式啟動(dòng)。該《意見(jiàn)》提出在“十三五”期間基本形成適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策框架的政策目標(biāo)，并明確在此階段需要重點(diǎn)探索長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的保障范圍、參保繳費(fèi)、待遇支付、護(hù)理需求認(rèn)定和等級(jí)評(píng)定等標(biāo)準(zhǔn)體系和管理辦法以及各類(lèi)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)和護(hù)理人員服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、協(xié)議管理和費(fèi)用結(jié)算等具體措施，建立健全長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)管理服務(wù)規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制。

國(guó)家層面關(guān)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的專(zhuān)項(xiàng)政策出臺(tái)后，各地根據(jù)國(guó)家政策并結(jié)合地方實(shí)際情況陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，此階段政策數(shù)量達(dá)到十年來(lái)的頂峰，政策內(nèi)容也不斷豐富完善。特別是國(guó)家層面政策出臺(tái)后的兩年內(nèi)(2017年與2018年)，政策數(shù)量達(dá)到最高。這也表明地方層面能夠通過(guò)自主探索為國(guó)家政策部門(mén)提供經(jīng)驗(yàn)支撐，而同時(shí)國(guó)家政策也能夠促進(jìn)各地不斷進(jìn)行新一輪的經(jīng)驗(yàn)探索。

4.3 政策繼續(xù)推進(jìn)階段(2020年至今)

2020年10月29日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確應(yīng)健全多層次社會(huì)保障體系，其中要求在“十四五”期間穩(wěn)步建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。此后，2021年《長(zhǎng)期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》正式發(fā)布，該《標(biāo)準(zhǔn)》從日常生活活動(dòng)能力、認(rèn)知能力、感知覺(jué)與溝通能力三大方面進(jìn)一步規(guī)范了長(zhǎng)期護(hù)理補(bǔ)貼的認(rèn)定資格。2021年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2021〕10號(hào))強(qiáng)調(diào)在開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的地區(qū)，按規(guī)定將符合條件的殘疾人納入保障范圍。

在政策啟動(dòng)階段，國(guó)家及地方層面已具備基本成熟的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策。2020年開(kāi)始的政策繼續(xù)推進(jìn)階段標(biāo)志著長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策不斷完善，國(guó)家及地方層面對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理失能登記評(píng)定、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)評(píng)定、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)護(hù)理員職業(yè)技能等級(jí)評(píng)定、長(zhǎng)期護(hù)理機(jī)構(gòu)管理制度等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。除了長(zhǎng)期護(hù)理保障外，相關(guān)的配套制度也相應(yīng)出臺(tái)，該項(xiàng)制度不斷走向成熟和完善。

5 討論與建議

雖然長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)政策探索、政策啟動(dòng)和政策推進(jìn)階段不斷成熟與完善，但仍然應(yīng)該繼續(xù)優(yōu)化，不斷借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。為此我們提出如下政策建議：

5.1 政策工具：加強(qiáng)對(duì)需求性政策工具的關(guān)注

本文研究顯示，目前針對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的工具以供給型和環(huán)境型為主，在供給型工具中，服務(wù)工具占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，信息工具作用次之，在環(huán)境型工具中，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)管理工具兩項(xiàng)工具占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。未來(lái)政策制定部門(mén)應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注需求型工具維度，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方面模式的探索，并測(cè)算財(cái)政投入的合理規(guī)模。

5.2 政策主體：加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)需求人群的關(guān)注

在政策所針對(duì)的主體方面，機(jī)構(gòu)是政策發(fā)布關(guān)注的重點(diǎn)，包括政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)，占比超過(guò)70%，其中政府機(jī)構(gòu)中的保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、民政部門(mén)、醫(yī)保部門(mén)、財(cái)政部門(mén)以及非政府機(jī)構(gòu)中的定點(diǎn)協(xié)議服務(wù)機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是關(guān)注的重點(diǎn)，對(duì)于社會(huì)大眾(包括參保人員、居家老年人、失能人員等群體)的關(guān)注較機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)略少。在政策制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)在關(guān)注提供服務(wù)、保障的機(jī)構(gòu)的同時(shí)也更多的加強(qiáng)對(duì)需求人群的關(guān)注，為需要該服務(wù)的居家老年人、失能人員等參保群體提供更多政策上的支持，重視對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)需求方真實(shí)需要的滿足，不斷加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理需求人群的保障。

5.3 政策過(guò)程：注重政策變遷過(guò)程，加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)

在時(shí)間維度上，也應(yīng)該注意政策的變遷發(fā)展過(guò)程。不同于政策探索和政策啟動(dòng)階段，目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的全面推進(jìn)實(shí)施階段。在此階段，各地需要不斷總結(jié)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在發(fā)展中的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，同時(shí)不斷通過(guò)政策學(xué)習(xí)的方式對(duì)如美國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大、德國(guó)等國(guó)家關(guān)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。各地應(yīng)當(dāng)在國(guó)家政策指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政、醫(yī)保、衛(wèi)生等相關(guān)政策，不斷推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展。

綜上所述，本文從政策工具視角出發(fā)，對(duì)2012—2022年間的長(zhǎng)期護(hù)理政策文本進(jìn)行了具體分析。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策從制度層面有效推進(jìn)了對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理需求人員的保障，不斷對(duì)長(zhǎng)期保險(xiǎn)服務(wù)內(nèi)容、待遇保障、機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)前，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)仍然存在政策需求工具不足、對(duì)政策主體關(guān)注不足等問(wèn)題，限制了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的發(fā)展。因此，在未來(lái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策發(fā)展過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)需求型政策工具的關(guān)注，更重視相關(guān)人群的切實(shí)需要，充分發(fā)揮政策工具在促進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展中的作用。