對貫徹落實《保障中小企業款項支付條例》的幾點思考

鞏寧 宋春

（云南省審計廳，云南昆明 650021）

0. 引言

近年來，我國高度重視保障中小企業賬款支付問題，習近平總書記在2018年民營企業座談會上要求糾正一些政府部門、大型企業利用優勢地位以大欺小、拖欠中小企業賬款的行為，并多次就建立防范拖欠長效機制做出重要指示批示。李克強總理多次召開國務院常務會議，部署抓好清理拖欠民營企業中小企業賬款工作，要求建立長效機制。從2018年開始，從中央到地方，成立專門機構全面清理拖欠民營企業中小企業賬款，在借鑒國外經驗結合我國國情的基礎上，2020年國務院出臺了《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱“條例”）。

1. 《條例》出臺的背景

國內外復雜多變的經濟形勢及經濟下行壓力等原因，中小企業賬款回收期延長，嚴重侵害了中小企業合法權益，再加上新冠疫情影響，讓本來經營困難的企業雪上加霜。這其中拖欠賬款的主體單位有部分機關、事業單位和大型企業。黨中央、國務院高度重視保障中小企業支付賬款的問題。

2018年11月，習近平總書記在民營企業座談會上發表重要講話，幫助民營企業解決發展中的困難，支持民營企業改革發展。2018年11月9日，國務院常務會議李克強總理要求抓緊清欠專項行動，切實解決政府部門和國有大企業拖欠民營企業賬款問題。2018年11月29日，國務院辦公廳轉發國務院減輕企業負擔部際聯席會議清欠工作方案的通知，對清欠工作做出了總體安排。隨著黨中央國務院的安排部署，各省市都緊跟著出臺符合各地實際情況的實施方案，目的就是加緊清理拖欠賬款，使中小企業恢復生機活力，促進中小企業健康發展。在各地區清理拖欠賬款的專項行動中，2020年9月，國務院出臺了《條例》，中小企業賬款的支付得到了法律保障。

2. 《條例》出臺的重要意義

《條例》的出臺為根除拖欠中小企業賬款打開癥結，對合同訂立、支付行為進行了規范，加強了信用監督和服務保障，維護了中小企業合法權益，為營造良好的營商環境、提高中小企業經營活力、穩就業、保民生，具有重要意義。

2.1 鞏固清理拖欠賬款成果，建立長效機制

《條例》從源頭上建立了一套規章制度，防止機關、事業單位和大型企業拖欠民營企業中小企業賬款，是在清理拖欠賬款的實踐中總結經驗并予以制度化，是鞏固當前清理拖欠賬款成果的根本措施，同時也為防止形成新的拖欠賬款建立長效、有效機制。特別是該《條例》與《保障農民工工資支付條例》無縫銜接，對拖欠進行高壓態勢，從根本上遏制拖欠行為的發生?！稐l例》的出臺，充分體現了黨中央、國務院對保障支付中小企業款項工作的高度重視。

2.2 維護市場公平、優化營商環境

我國市場經濟轉型期，已經由賣方市場發展為買方市場，擁有絕對優勢的政府部門、事業單位和大型國有企業對中小企業、民營企業的資金支付具有極大的話語權，而中小企業為了在激烈的市場競爭中得到一席之地，往往會接受大型企業、政府部門等提出的不合理條件及一些拖欠賬款的行為?！稐l例》的出臺，有助于促使主體遵守法律規定合同約定，避免用行政手段干預經濟活動，有助于依法經營、誠實守信，規范市場行為，優化營商環境，為中小企業的健康發展提供不竭動力。

2.3 有利于暢通國內大循環，加快培育完整的內需體系

受到新冠疫情和中美貿易摩擦的影響，全球貿易遭受重挫，許多企業陷入困境，許多中小企業經營步履維艱，資金周轉困難。習近平總書記多次強調要依托國內強大市場，形成國民經濟的良性循環，暢通國內大循環，促進國內國際雙循環?！稐l例》的出臺，為形成良好的國內市場，激發了中小企業發展活力，主動提升服務能力，進一步增強中小企業的獲得感，為暢通國內大循環具有重要的現實意義。

3. 《條例》實施中存在的主要問題

近年來，審計機關加大了對拖欠中小企業賬款的審計力度，采取不同的組織形式，從專項審計調查形成專題報告到穿插到常規審計項目比如預算執行審計中執行，審計促進了該項工作的推進，為維護中小企業合法權益，優化營商環境，增強中小企業獲得感，推動中小企業良性發展作出了積極貢獻。但筆者在近年審計實踐中發現，在貫徹落實《條例》時仍然存在一些突出問題，需要引起各級政府、領導的高度重視。

3.1 無預算、超預算支出較為普遍

審計中發現部分單位仍然沒有樹立無預算不支出和有預算不超支的意識。建設項目或者采購服務等沒有納入年初預算，也沒有在追加的預算當中，導致沒有資金來源，形成了拖欠款。還有部分項目雖然有預算，但是超預算支出，超出部分也無法支付，最終形成拖欠賬款[1]。總之，一是預算管理能力還不足，有些項目沒有充分考慮到實施過程中的實際情況，沒有經過充分論證就匆忙實施，預算沒有細化到具體項目或者細節；二是預算執行的約束欠缺。有些項目沒有預算或者實施中超過預算，都沒有得到很好的控制，預算的硬約束欠缺。

3.2 拖欠部門契約精神欠缺

部分單位雖然有資金保障，也通過簽訂合同方式約束彼此的責任和義務，但是缺乏契約精神，雖然有合同約束，但是不嚴格遵守合同規定，在約定的時間內找各種理由推諉，不按時支付賬款，或者以各種理由不返還保證金，導致形成了拖欠賬款。從審計實際情況看，有些單位人為性不履行合同規定，以項目還不夠完善，后續還需要改進等理由，不履行合同付款約定，推遲付款。

3.3 專項資金被擠占或者挪用問題突出

專項資金是財政部門或者上級單位撥給行政事業單位，用于完成專項工作或者工程的資金，部分單位把財政撥款的專款專用的項目資金，擅自改變用途，挪作它用，或者擠占部分資金用于其它方面，導致原來專項工作或者工程的資金得不到保障，最終形成拖欠賬款。有些單位是把專項資金挪用到其他無預算或者提高項目標準、增加項目內容等超預算支付的項目當中，有些就直接挪用到公用經費當中，導致原有項目資金不足，形成拖欠。

3.4 監管力度不夠懲戒措施不強

監管部門或者主管部門的監管不嚴，部分地方政府本就是拖欠主體，在貫徹落實《條例》中，主動性和積極性不強；本級監督檢查部門在執法時，對政府拖欠權威性不強執行力不夠；上級部門對地方政府拖欠行為缺乏強有力的懲戒措施，對違反《條例》的行為處理力度不夠，導致拖欠行為時有發生。審計中發現監管部門要么沒有指定監管計劃，對下屬單位疏于監管；要么有監管計劃但是監管工作不到位，或者監管工作流于形式，沒有起到真正的作用。要么沒有檢查出問題，要么檢查出問題也沒有嚴格處理問題，整改措施只是數字整改或者紙上整改，沒有形成長效機制，導致真正的拖欠賬款沒有實際償還。

4. 貫徹落實《條例》的幾點建議

4.1 加強組織領導，扎實做到《條例》宣傳教育

《條例》的實施，是貫徹落實黨中央、國務院關于建立長效機制、依法預防和化解拖欠中小企業賬款問題的重要法律保障，也是我國首次針對拖欠中小企業賬款問題制定的專門法規，為維護中小企業合法權益、優化中小企業發展環境、促進中小企業健康發展具有重要的現實及長遠意義。為了進一步優化營商環境，維護中小企業合法權益，各級政府、有關主管部門要結合政策宣傳活動，利用多種形式，比如報刊雜志、互聯網專題學習等形式，廣泛的開展《條例》宣講解讀工作，并普及《條例》所述的法律知識，使得各機關事業單位和大型國企知法守法。各級政府及主管部門還要切實履行《條例》工作的組織領導作用，加強源頭治理工作，并根據分工制定責任清單，研究制定《條例》實施的工作細則，切實履行好《條例》[2]。

4.2 強化預算管理和約束，主動防范拖欠賬款

實踐中許多拖欠賬款是由于機關、事業單位缺乏財政預算資金保障的情況下實施采購或者工程項目導致的，所以既要做好預算管理，又要強化預算約束。在項目實施前，要充分的考慮到項目實施中遇到各種情況，按照細化預算的要求，明確項目的實施內容、支出經濟分類科目、數量、標準、資金規模、測算依據等，爭取預算做的周到、細化；要嚴格按照批準的預算執行項目建設和采購等活動，強化政府投資項目和預算審核，從源頭預防和化解拖欠款問題。樹立正確的政績觀，強化政府投資項目審核，充分論證資金籌集的可行性，確保項目建設資金按時到位。嚴格執行本級人民代表大會或常務委員會審查批準的預算及預算調整方案，不得無預算、超預算安排支出。主動防范造成拖欠賬款。

4.3 增強契約精神、建立懲戒約束機制

“契約”是遵守信用的行為方式，也體現了自由、平等和守信的精神，也有利于建立和維護政府的公信力。各級部門在簽訂合同的時候，就要樹立這種“契約”精神，締約合同雙方平等地享受權利、履行義務，互為自覺履行約定，誰也沒有超出契約的特權。對于違背契約者要受到制裁，政府對于清理拖欠工作進展緩慢的單位要建立黑名單，使得拖欠事項曝光于公眾，加強公眾監督。對于政府部門和事業單位，通過降低“三公”經費預算、嚴控津貼補貼等方面采取限制措施，使得各政府部門和企事也單位樹立不能拖欠、不敢拖欠，不想拖欠的思想。把清理拖欠中小企業賬款作為一項考核內容，納入領導干部、部門考核內容，以此來督促建立長效機制。

4.4 擴寬維權渠道，做好投訴處理工作

中小企業在簽訂合同時，要對對方的財力做出調查和評估，規范合同簽訂的條款，并明確付款方式和付款時限，對違反合同規定的情況，要明確違約懲罰。各級各部門要嚴格按照《保障中小企業款項支付投訴處理暫行辦法》的有關規定及要求，制定保障中小企業款項支付投訴處理辦法，優化違約拖欠中小企業款項投訴平臺，發揮互聯網+督查等投訴渠道作用。在中小企業受到利益損害時，能及時找到相關部門投訴并維權。各地區要建立專門部門做好投訴處理工作，對投訴事件要高度重視，對投訴的案件要掛賬，逐項核實并處理，有效保障投訴問題有人督、有人盯、有結果、有回應，針對各個問題制定整改方案，要求限期整改；對已經明確解決方案的案件，要不定期開展回訪，落實檢查解決情況，對于完全整改完畢的事項予以銷號，沒有整改的事項要一直掛賬并追究責任，確保問題投訴事件事事有回音、件件有著落，讓中小企業有切切實實的獲得感[3]。

4.5 強化監督問責，營造良好營商環境

各級各部門要切實提高政治站位、強化責任擔當，切實增強地方政府和主管部門的主體責任，切實做到“加強統籌協調、推動拖欠化解、實行臺賬管理、加強信息共享”的具體要求，強化紀檢、審計、巡視、巡察等監督力度，對機關事業單位、大型國企拖欠中小企業的情況采取定期和不定期監督相結合的方式，對于拖欠賬款總額較少的單位，采取督查、整改的方式，對于拖欠賬款總額較大、情況較為復雜，沒有還款資金來源的單位，要強化督查的深度和廣度，在查出問題的基礎上，還要對問題進行深入的剖析，并對查處的問題嚴肅執紀問責，給出具體的整改建議，真正督促問題整改。將失信企業納入全國信用信息共享平臺，依法懲戒失信行為，營造良好的政商環境，更加有效地保護中小企業合法權益，增強中小企業從業獲得感和滿意度。

4.6 杜絕邊清邊欠，確保鞏固清欠成果

各級政府部門和主管單位要嚴格禁止新的欠款出現的情況，要把沒有資金支持的項目暫時擱置，絕對不能出現新的欠款出現。各級政府還要盤活存量資金、處置資產，不斷培育新的財源籌措資金，并減壓一般性支出，確保應還盡還，應清盡清，確保財政收支平衡。嚴格按照政府投資類項目審理程序，落實資金來源，不得由施工單位墊資建設，把握好投資概算，不得超概算超批復投資建設，規范投資建設行為，把好政府投資關，并規范支付工程進度款，從源頭上防止拖欠賬款行為的發生，更不允許還舊賬欠新賬，邊清邊欠。鞏固好清欠成果。

5. 結語

保障中小企業款項支付工作涉及面廣，任務量大，也是一個復雜的系統工程?！稐l例》出臺為中小企業賬款的支付提供了法律依據，為我國“六穩”“六?！闭叩呢瀼芈鋵?、激發中小企業的創新能力、維護市場公平正義，有效暢通國內大循環，促進中小企業健康發展，提供了堅強的法律保證，要按照“屬地管理、分級負責、誰主管誰負責”的原則，壓實各級政府、各主管部門和拖欠單位的主體責任，按照市場化、法制化的辦法并運用一定的行政手段，有效推進并主動防范化解拖欠中小企業賬款的現象，切實保護中小企業的合法權益并促進中小企業健康發展。