行政事業單位內部控制建設

孫王妍 青田縣建設工程試驗室

由于《企業內部控制基本規范》及配套措施日趨完善，企業內部的管理制度呈現出一種逐漸完善的趨勢，并且企業的管理工作水平也得到了顯著的提高。我國政府在持續改革和創新經濟體制的過程中，公共服務也得到了妥善的規劃和發展，行政事業單位的體制改革也逐漸得以深化。作為我國社會公共服務提供的主體，行政事業單位的內部控制工作在制度建設、機制設計等方面都存在一定程度的滯后性，尤其是在我國公民參政、維權意識逐漸覺醒的時代背景下，納稅人對于財政預算披露承諾和內容的要求也逐漸得以提高，由此也不難看出，行政事業單位內部控制機制的持續完善不但是其順應時代發展的必然表現，此外，這一制度和機制的建立對于社會經濟也有著非常大的影響力，起著積極的作用。行政事業單位內部控制制度設計的初衷和最終目標都在于加大對于權力的監督，從而實現對于腐敗的預防和減少，同時也實現對于權力順利運行的促進和保障。但我國當前在這一領域中，仍然有著不少的問題和不足，這些問題對于提升內控的效果是極大的障礙和阻力。文章中，作者充分地運用內部控制的基礎理論和基本原理，對我國當前這一領域中存在的問題和不足給予深入的剖析，并提出解決方案，為我國這一領域的制度優化作出貢獻力量。

一、內部控制概述

（一）行政事業單位內部控制定義

內部控制是單位為了實現其經營和業務目標，并在維護各項信息資料可靠性的前提下，提高經營活動效果采取的各種自我調整、約束、規劃等一系列工作的統稱[1]。我國行政事業單位與企業之間存在著較為顯著的區別，企業內部控制是由企業董事會、監事會、經理層及全體員工所實施的用于實現控制目標的一個過程。行政事業單位內部控制則更加側重于經濟活動風險的防范和控制，由此誕生了一系列自我調整和規劃的工作，通常稱為行政事業單位內部控制。

（二）行政事業單位內部控制需達成的目標

行政事業單位內部控制工作的目標需要與行政事業單位的總體發展目標基本維持一致。但因為隨著事業單位的目標通常較為宏觀及遠大，不同的是，內部控制方面所要關注的對象更多的是集中在系統內部的具體的事務，如具體的經濟方面的活動等；這就要求在總目標的下面給予一定的細化和分層，來實現更加具體化的描述。具體而言，行政事業單位內部控制工作需要達成的目標具體包括如下幾點：第一，保障經濟活動的合法合規落實。行政事業單位內部控制想要達成的基本目標，便是維護經濟活動的合法合規性，這也是其他目標得以實現的重要前提條件。這一目標要求行政事業單位在推動各項經濟活動落地的過程中，始終在法律法規允許的范圍內進行[2]。第二，內部資產的安全有效使用。作為行政事業單位得以正常運轉的物質基礎，資金使用的安全性以及效率都將會直接對行政事業單位內部的日常工作產生重大影響。行政事業單位內部長期存在資金和資產安全方面的問題，不但影響到了行政事業單位內部工作的落實，同樣也對國家財政資金帶來了嚴重的浪費。內控的最終的目標是對內部資源的科學有效利用。并最大限度地降低資產浪費的現象。第三，財務信息維持真實完整性。行政事業單位內部生成的財務信息是一種客觀反映事業單位各種經濟活動的信息統稱。我國行政事業單位同樣也需要提供真實可靠的財務信息，確保領導層能夠在客觀財務數據的支持下制定出正確的發展決策，預防腐敗問題的出現。因為我國的行政事業單位掌握著數量相對較多的公共資源，通常會因為對權力的制約和監督不夠而導致貪污腐敗問題的發生，從而帶來社會資源的浪費和分配不均等問題[3]。行政事業單位內部控制建設提出的預防腐敗問題的目標是有效區別于企業內部和國外內部控制的一個顯著特色，具備較為明顯的政治生活現實針對性。

二、行政事業單位內部控制建設存在的問題

（一）內部控制體系有待完善

以目前我國行政事業單位的內部控制建設看來，其中出現的第一個問題便是內部控制體系不夠完善。絕大部分行政事業單位并未建立完善的管理機制以及制度，更加沒有立足于單位的實際發展狀況解決相關的問題，也正因為如此，制度建設的根本宗旨無法得以實現。除此之外，這一領域中，財務內部控制占據著十分重要的位置和相當大的內容，當然這是由于財政撥款是這類單位資金來源的主要方式決定的。這類較為特殊的資金籌集渠道使得行政事業單位內部的財務管理工作出現了表面化發展的問題，并沒有考慮到經營性行為使得財務管理工作缺乏長久落實的壓力和動力。行政事業單位管理人員對于財務管理的重要價值及其在內部控制各項工作中的核心地位未能形成正確的認知，直接導致行政事業單位內部的財務控制體系及制度建設不夠完善，未能從質量和效益出發提高工作的實際效果[4]。從具體的實踐狀況看來，絕大部分的行政事業單位內部的財務管理部門通常只是履行單一化的財務會計職能，依舊沿用傳統的管理模式進行操作，內部控制制度未能體現高效性和針對性，為貪污腐敗問題的發生提供了可能性。

（二）內部控制方式有待更新

我國財政部制定出臺的《企業內部控制基本規范》主要是針對企業對象這一群體的，當前，這一領域的內控制度的適用性上依然顯得十分的不完備。實際當中，這類單位通常會以普通的內部規定來直接適用，而不是一套完整的財務制度；同時，在資金使用安全上也存在一定的風險，他們的資金管理制度在規范的內容和范圍上都有著極大的局限性，難以起到全面防范資金風險的作用。對于部分辦理業務和變動性相對較大的流程控制，因為事業單位內部的使用較為簡單的方式，即便是制定了相對較為完善的內部控制制度但是未能嚴格地落實，出現了一種規章制度落實不到位的情況，內部控制體系的作用未能得到全方位地發揮。除此之外，在我國行政事業單位內部控制建設的過程中，未能始終遵循不相容職位、不相容崗位分離的基本原則，出現了一人身兼多職的局面。在這種情況的影響下，部分人員可能會出于個人私利的考慮而出現貪污腐敗的現象，對資金使用安全造成極大的危害。

（三）內部控制缺乏有效監督

完善的監管體系是建設和落實內控制度的基礎和支撐。但現階段我國行政事業單位的內外監控都存在一定的問題，對于行政事業單位內部的監管體系而言，因為內部監督機構設計不夠合理，仍舊使用控制主體內部的監督機制，即便這種監督機制在同一體系的不同部門之間得以建立。但實際上依舊是一種自己對于自己實施監督的工作模式，再加之行政事業單位的管理層普遍認為內部審計不需要在行政事業單位內部進行安排，導致內部的審計機構設置依舊未能達到預期的效果。同時，即便部分行政事業單位已經設計內部審計機構負責內部審計工作，但卻缺乏應有的獨立性，出現了一種監督檢查工作形式化發展的現象[5]。我國行政事業單位實施的雙重領導審計體制通常會使得內部審計機構在財務主管等其他部門的領導下進行，嚴重損害了內部審計機構的獨立性。同時在內部審計工作落實的過程中，還需要進一步考慮所屬部門領導的利益，導致內部審計各項業務落實的工作結果依舊無法達到預期。從外部監管這一層面看來，部分行政事業單位因為在專職業務方面保有一定的特殊性，涉及國家機密信息，無法完全透明的將相關信息向外界進行披露，這在一定程度上會對社會力量的監督造成限制和影響。

三、行政事業單位內部控制建設優化對策

（一）構建完善的內部控制體系

這一領域的制度優化必須不斷完善內控體系。行政事業單位需要結合各種風險點，建立完善的內部管理制度體系，在此基礎上，進行再一次的全面的評估和改進，實現第二次的制度完善，達到在系統內部的全面控制。在實施的過程中，單位有必要對于內控制度本身給予科學性的分析和鑒定。做到在全方位梳理各種經濟活動業務流程的前提下，將其中的各項業務環節進行全方位的分析，掌握其中的經濟活動風險點，以此建立完善的應對策略，以此作為基礎按照我國發布的相關文件，建立有關預算收入、票據支出等方面的內部控制體系。當單位內部的內控體系建立健全以后，還應當在今后的發展中根據實際的情況不斷地改進。在這種要求下，行政事業單位必須要針對監督檢查和自我評價制度持續進行完善，結合日常監督和專項監督工作的落實，將內部控制實施過程中的各種突出問題和漏洞環節進行全方位的掌握，結合現階段企業發展的具體情況進行持續完善。對于內部控制的關鍵工作崗位而言，行政事業單位需要建立完善的關鍵崗位責任制，明確相關工作人員的職責和能力要求，并定期評價內部控制關鍵工作崗位人員的勝任能力和工作成果，對于那些不滿足部門的工作能力標準要求的人員及時進行調整。

（二）優化創新內部控制方式

這一領域的內控更多的時候要堅持對于方式是不斷的改進和優化，可以從不相容職位和崗位分離介入[6]。這兩種方式都是常見的內控方式，很好地體現了相互制衡的基本原則，核心就是內部控制，單位應當在對于內部機構在職能確定和職責分工等方面進行科學的劃定，這樣做的基礎是，首先應當對于組織內部的層級和業務工作中的各種不同職務崗位進行系統調研和研究。并設置關鍵的控制內部崗位，結合各個部門和工作崗位權限實施不相容崗位和職務分類措施，最終形成的一個相互監督和制衡的完善內部控制工作機制。同時，也需要關注內部授權審批制度的落實，這會直接影響到行政事業單位各種財政資金的使用效果以及效率。行政事業單位需要建立三重一大的事項決策審批機制和會簽制度，并且不得隨意越權進行審批。在這類單位的內控方式的發展中，更多的時候，內控僅僅是一種職能方式，單位通過這樣的一種職能方式實現多個業務屬性和實現的集中管理。同時行政事業單位也可以在集中授權審批和內部管理實施的前提下，推動單位業務的集中落實。行政事業單位預算控制的優化需要以單位各部門的職責和任務作為基礎編制的年度財務收支計劃的出發點，始終將資金管控作為核心，加強預算的編審、內部批復、執行決策等環節的管理，確保能夠有效控制各種經濟活動風險的前提下，防范事業單位及財政資金使用風險。

（三）加強內部控制的監督管理

強化內部監督的角度出發，不斷完善監督體系是十分重要和必須的。單位內部各種業務互相制約又緊密聯系，通常一項經濟活動有可能會涉及法律、財務、采購等多個部門，需要在其組織體系里面設置單獨的內部控制職能部門，由其負責各項內部控制工作的組織和協調。在建立獨立的內部控制協調組織機構之后，行政事業單位需要針對財務采購、資產管理等多個部門建立完善的協調工作機制，各部門也需要積極配合內部控制職能部門做好相應的內部控制工作。在單位內控過程中，審計和監察無疑是最為重要的部門，擔負著最為關鍵的環節和最為關鍵的作用，保證這內控工作的正常運轉。從外部監管力量層面的優化看來，財務部門作為行政事業單位財務安全和資金的主要監管人員，需要承擔起對公共資金使用狀況的全面監督義務，可以結合日常和專項監督兩種方式，全面結合行政事業單位內部提供的內部控制評價報告，推動事業單位內部控制的建設和發展。作為內部審計的有效補充，審計部能夠針對行政事業單位的公共資金使用合法性進行全方位的檢查，并審查相關人員責任的履行具體情況。因為我國政府審計資源相對較為有限，再加之社會審計在財務內部控制審計等方面已經積累了較為豐富的工作經驗，外部審計經濟力量的強化，可以在全面發揮政府和社會審計機構優勢的前提下，推動事業單位內部控制的建設。

四、結語

行政事業單位內部控制建設是一種順應我國時代發展的必然操作，能夠維護行政事業單位的資金的有效、安全使用。目前我國行政事業單位內部控制建設過程中卻出現了體系不夠完善、控制方式以及監管力量不足的問題，這就要求行政事業單位進行在建設內部控制的過程中，需要利用多種控制方式不斷優化。同時，要不斷地加大內控制度體系的建設和優化完善，推進行政事業單位管理的科學化和制度化。