中小學法治課程開齊開足開好：問題與路徑

文／徐光木 李 敏 魏晴晴

一、問題的提出

近年來，我國青少年違法犯罪率呈明顯上升趨勢，已成為嚴重社會問題，引起社會各界高度重視。青少年違法犯罪形勢嚴峻，雖然是多方面原因共同作用導致的結果，但法治教育的弱勢與缺失是造成這一局面的關鍵因素，也是不爭的事實。如何遏制青少年違法犯罪勢頭，進一步降低青少年違法犯罪率，讓青少年健康成長，已成為全社會尤其是職能部門的一項職責和重要任務。其中，教育部門責無旁貸，應加強法治教育，幫助廣大青少年學生養成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的思維習慣和行為方式，使其塑造思想品德、養成健康人格，進而提升整個社會的法治水平和公民的法治素養。

2013年6月13日，教育部等五部門印發《關于進一步加強青少年學生法制教育的若干意見》，指出：“從總體上看，青少年學生法制教育仍然存在定位不夠明確、思想認識不夠到位、教育內容不夠系統、保障條件不夠有力等問題，直接影響了青少年學生法制教育的效果?！?016年6月28日，教育部、司法部、全國普法辦聯合印發《青少年法治教育大綱》（以下簡稱《大綱》），對青少年法治教育的目標、內容、實施途徑、保障措施等作出了明確規定，涵蓋義務教育階段、高中教育階段和高等教育階段?！洞缶V》實施后，中小學通過將法治教育融入思想政治課程教學、開設道德與法治相關課程，配備法治副校長、法治輔導員等，在法治教育工作方面取得了一定的成效，法治課程教學定位不明確、學校和教師的思想認識不到位等問題也得到了較好的解決。但隨著形勢的發展，新的問題又開始顯現。

普法是全面依法治國的基礎性工作，2020年11月16日至17日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“普法工作要在針對性和實效性上下功夫，特別是要加強青少年法治教育，不斷提升全體公民法治意識和法治素養?！雹佟读暯皆谥醒肴嬉婪ㄖ螄ぷ鲿h上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日第一版。這句話包含兩層含義：一是加強青少年法治教育的重點是加強法治教育的針對性和實效性，二是開展法治教育的目的是不斷提升青少年的法治意識和法治素養。之后，教育部在2021年11月3日印發的《全國教育系統開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025年）》（以下簡稱教育系統“八五”普法規劃）中提出：“推進青少年法治教育規范化和常態化，提升法治課教師專業教學能力，推動大中小學法治課程開齊開足開好。”②教育部網站：《全國教育系統開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025年）》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5914/202111/t20211111_579070.html，最后訪問時間2022年9月30日。這為當前和今后一段時期內中小學開展法治教育指明了方向。

綜上，《大綱》和教育系統“八五”普法規劃中關于加強中小學法治教育、促進青少年法治素養提升的精神，其根本目的在于提升青少年法治素養，讓廣大青少年成為具有現代法治觀念、現代法律意識的社會主義建設者和接班人。而要實現這一目標，就需要建立健全青少年法治核心素養培育和評價體系，通過在各級各類學校開設法治課程加強青少年對法治知識的學習，擴大職能部門對青少年法治宣傳教育的影響，進一步增強中小學生法治意識，提高未成年人自我保護能力，有效預防青少年違法犯罪。

受篇幅所限，本文僅從開設中小學法治課程的角度，對青少年法治教育的現狀、問題加以分析，并提出解決路徑。

二、中小學法治課程面臨的新問題及原因分析

（一）面臨的新問題

目前，法治課程在我國中小學已經普及，主要為義務教育階段的道德與法治課和高中階段的思想政治課。雖然說道德與法治課不是純粹的法治課程，但從教材來看，法治相關的內容在該課中的占比還是比較大的。如《道德與法治》六年級上冊共有四個單元，分別是“我們的守護者”“我們是公民”“我們的國家機構”“法律保護我們健康成長”，其內容均與法治相關；《道德與法治》八年級下冊同樣所有單元均與法治相關，分別是“堅持憲法至上”“理解權利義務”“人民當家作主”“崇尚法治精神”，這一冊在六年級上冊的基礎上增加了法治的核心價值等內容。其他年級的《道德與法治》教材中，雖然不像上述兩冊那樣全部為法治內容，但也或多或少地涉及一些法治精神或法律知識。不過，雖然在教材中有著豐富的法治教育內容，但現實里，各學校在開展法治課程教學時卻存在著各種問題，亟待解決。

1.法治課程開設“不夠齊”

一是開設法治課程的學校“不夠齊”。在我國，部分中小學的法治課存在“有教材無教學”的現象。筆者于2021年7月至8月針對H市4754名中小學生進行了一次問卷調查，結果顯示，該市尚有37%的中小學校極少或根本沒有開設法治課。二是開設的法治課程“不夠齊”。除道德與法治課外，很多義務教育階段學校沒有在校本課程中設置專門的法治課作為道德與法治課的補充。三是法治課程的開設方式“不夠齊”。盡管有63%的中小學校開設了法治課程，但通過調查發現，其教學方式單一且十分枯燥，極少有用情境模擬、案例教學以及邀請校外專家做報告等靈活有趣的教學方式開展法治教育教學的情況。四是法治課程的參與主體“不夠齊”。教育系統“八五”普法規劃在主要目標中明確提出：“到2025年……政府、司法機關、學校、社會、家庭共同參與的法治教育體系基本形成……”然而，目前上述主體中只有學校深度參與到法治教育工作之中，其他主體還需進一步深化和加強參與的力度。

2.法治課時安排“不夠足”

在我國，法治課程課時“不夠足”具有普遍性。一是“陰陽課表”。有些學校在開學之初的確會根據課表安排給學生上道德與法治課程，但在臨近期中或期末考試的時候，課表上的道德與法治課程會被“主課”所取代。有些學校甚至干脆采用“陰陽課表”，即課表上雖然寫的是道德與法治課，但實際上的卻是語文、數學、英語等“主課”。二是“科任教師兼課”。不少學校沒有給道德與法治課配備專職教師，而是由主科教師輪流兼課，這種情況在初中比在小學普遍得多。據筆者所知，一些主科教師在道德與法治課堂上會先講一些與本課有關的知識，但僅限于課本知識，在“灌輸”完課本知識之后，就會將課程切換到“主課”上來。這種現象呈現出隨年級上升逐漸普遍的趨勢，在小學一二年級階段，任課教師還會按照教材要求花費較多時間講授法治知識，但到了三年級以后，隨著升學壓力的逐級傳導，道德與法治課就逐漸從中小學課堂“消失”了。

3.法治課程上得“不夠好”

一是師資“不夠好”。表現為法治課教師通常由其他科目教師兼任，且兼任教師鮮有法學專業背景或接受過系統的法學教育的經歷，因此他們普遍存在法治知識掌握的深度和廣度不夠、法治素養水平尚待提高①高秀杰：《初中道德與法治學科教師法治素養調查——以南京市為例》，《思想政治課教學》2021年第8期。等問題。二是課堂效果“不夠好”。由于任課教師通常不是法學專業出身且法學理論功底欠缺，加之自身法治意識比較淡薄，因此在課堂上照本宣科的現象極為普遍，這樣不僅難以激起學生的學習興趣，更難以從內心深處感染打動學生。由此導致的后果是，中小學生對法律的認知十分零散，上課的時候只是學到了比較枯燥的法律條文或在他們看來遙遠且碎片化的法治案例，因此獲得的法律知識極為有限，法治意識的培養更是無從談起。三是課后實踐“不夠好”。開展貼近青少年生活的法治實踐活動，既能加深學生們對所學知識的理解，又能讓他們直觀地體會所學法治知識在現實生活中的應用，激發他們對法治學習的熱情。然而，現實的情況是，鮮有學校開展真正的法治教育實踐活動。

（二）原因分析

當前，中小學法治課程開設“不夠齊”、課時“不夠足”、上得“不夠好”等問題有以下三個層面的原因。

1.表層原因

首先，我國還沒有專門用于中小學法治課程的教材，使法治課程教學陷入了“無米之炊”的境地；其次，我國法治課程專職教師常態化培養的機制尚未建立，其突出表現在法治教育專業沒有進入普通高校師范類專業目錄、思想政治教育專業沒有安排法治教育專門課程、研究生教育階段鮮有高校設置法治教育研究方向，這些在客觀上造成了我國中小學法治課專職教師供給的嚴重不足，從而對法治課程的教學效果產生了直接影響。

2.中層原因

在“高考指揮棒”的作用下，“高考考什么，中小學就教什么，學生就學什么”成為學校和學生的趨利性選擇。為了能夠在高考中取得好成績，不少學生在初中甚至小學階段就將高考考試科目作為學習的重點。因為學校、教師、學生都將主要精力花費在提高主科考試成績和升學上，所以沒有納入中高考科目范疇的法治學科不受重視。此外，在現有考核機制下，學生升學率、“主科”學業成績是考核學校和教師的主要指標，而學生法治課程的成績如何對學校、教師的考核結果并不產生什么重大影響。因此，在上述因素作用下，無論是學校還是學生都缺乏對法治課程的關注動力。

3.深層原因

相較于高考對學校和學生的影響，我國國民根深蒂固的“實用主義”觀念對法治課程教育教學的影響更為深遠。一些學生家長會認為：“上好法治課能夠為我的孩子的中高考加幾分？”“我的孩子肯定不會違法犯罪，所以沒必要學法治知識。”“法治知識上大學再學也不遲。”“只有學好數理化，走遍天下才不怕?！彼?，在現實生活中，持“法治課程無用論”觀點的家長不在少數，甚至一部分教師也持有類似觀點，進一步助長了讓法治課程邊緣化的風氣。經過長期努力，我國已經形成了中國特色社會主義法律體系，人民群眾的法治觀念和法治意識也已經有了長足的進步，但仍然存在全社會法治觀念、法治意識還不夠濃厚，尊法學法守法用法意識沒有成為社會普遍的價值追求等問題。這間接造成了中小學的法治課程出現開設“不夠齊”、課時“不夠足”、上得“不夠好”的情況。

三、中小學法治課程開齊開足開好的路徑

《大綱》所規定的目標、內容、實施途徑、保障措施等都離不開中小學法治課程建設這個基礎，中小學只有落實好法治課程開齊開足開好的有關要求，才能依據《大綱》，使法治理念真正走進青少年的內心，引導其自發學習、自覺參與，增強自身法治意識，提升法治素養，達到法治觀念育人塑人的效果。

1.加快構建中小學法治課程體系

構建中小學法治課程體系是開齊開足開好法治課程的基本前提。中小學法治教育肩負的光榮使命不能僅靠道德與法治課或思想政治課單獨承載，需要構建“一心二主三輔”的法治教育學科新格局。那么，什么是“一心二主三輔”呢？“一心”指的是把法治教育從思政課中分離出來，在中小學單設“法治”科目，作為與語文、數學、英語、音樂、美術、科學、道德等并列的正式科目；“二主”指的是維持義務教育階段道德與法治和高中教育階段思想政治科目格局不變，并將前者改名為“道德”（也可恢復為“思想品德”這一名稱），使其作為中小學法治教育的重要組成部分；“三輔”指的是在中小學語文、英語、歷史等科目中增加法治元素，作為法治教育教學的外圍補充。

2.著力培養中小學法治課程師資

優良的中小學法治課程師資是開齊開足開好法治課程的重要保障。在培養師資方面，首先，可選擇部分省市作為中小學法治課程改革試點地區，編寫法治課專門教材，對有意向轉任法治課專職教師的其他科任教師進行專門培訓與考核，使其達到開設法治課后對該科科任教師的各項要求；其次，在本科專業目錄教育學類中增加法治教育專業，專門培養法治科任教師，保障中小學開設法治課之后對科任教師的數量及質量需求；最后，在研究生專業目錄教育學類中增加法治教育專業或在法學、法律專業增加法治教育專業方向。除專門培養法治科任教師以外，還應輔以設立法治教育學術期刊、在各級教育學會下設法治教育分會等措施，培養法治教育研究后備力量，由此滿足高層次中小學法治教育者的需求。當然，也要防止將中小學法治教育等同于專業化的法律教育進行教學的傾向，前者是大眾化的、普及性的公民法治素養教育，而非高等教育階段的法學理論教育。①金釗：《義務教育階段道德與法治學科核心素養的整體建構》，《中學政治教學參考》2021年第39期。

3.逐步增加法治知識在中高考中的分數占比

中高考改革應適應教學改革的需要，與教學改革主動對接。短期內，可以增加法治知識在中高考政治類科目考試中的分數占比，在中高考語文、英語、歷史科目中也可以適當增加考查法治知識和法治意識的內容。如在語文、英語閱讀考試中選擇有法治元素的材料，在歷史考試中增加對法制史相關知識的考查，等等。待法治課在中小學全線開設后，便可探索在初中和普通高中學業水平考試中增設單獨的法治科目，比如在高考中將法治作為選考科目，考試成績納入高考錄取總成績，最終實現法治教育與高考改革的雙向推進。

4.積極培育學生“育德先懂法”觀念

我國歷來推崇“成才先成人，成人先育德”的觀念，但對于法治的認識相對欠缺，以致許多人在遇到糾紛或與他人發生沖突時，不是尋求法律途徑解決問題，而是選擇忍氣吞聲或者采用以牙還牙的極端手段去報復對方，不惜觸犯法律的紅線。這種現象在青少年涉法案件中十分普遍。有些青少年講義氣、容易沖動，這在一定程度上是因其心理發育不成熟導致的，但在另一方面也與其缺乏法治意識有關。因此，現階段，中小學校不僅應向學生弘揚“成才先成人，成人先育德”的觀念，還應將“育德先懂法”的道理講給他們聽，使其通過學習法律知識、理解法律本質，具備運用法治思維依法維護權利與履行義務的素質、修養和能力，做到知法、畏法、懂法，為今后的人生奠定良好基礎。

5.創新法治課程教學模式

《大綱》要求：“法治教育要遵循青少年身心發展規律，貼近青少年生活實際，科學安排教學內容，合理確定教學重點和方法，注重知行統一，堅持落細落小落實；要更多采取實踐式、體驗式、參與式等教學方式，與法治事件、現實案例、常見法律問題緊密結合，注重內容的鮮活，注重學生的參與、互動、思辨，創新形式，切實提高法治教育的質量和實效?！雹俳逃烤W站：《教育部 司法部 全國普法辦關于印發〈青少年法治教育大綱〉的通知》, http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201607/t20160718_272115.html,最后訪問時間2022年9月30日。然而，在實際的教學過程中，《大綱》所要求的教學模式并沒有得到很好地落實，一些學校的法治課程仍然采取傳統的單一講授教學模式。因此，為了激發青少年學習法治課程的興趣、培養青少年的法治意識和法治觀念，在未來的教育教學中，教育主管部門、學校和教師都應當積極創新法治教育課程教學模式，主動承擔青少年法治教育的服務者與參與者的重任，實現法治課程開齊開足開好的目標。

6.推動“互聯網+”法治教育

隨著“互聯網+”時代的到來，人們的生活變得更加快捷便利。在此背景下，法治教育作為深入推進全面依法治國的重要內容，也應緊跟時代的發展。其中，教育系統“八五”普法規劃在主要目標中明確提出“到2025年……法治課教師教學能力明顯提升，法治實踐教育成效顯著，‘互聯網+’法治教育深入推進……教育系統法治宣傳教育的質量和水平邁上新臺階”。其中，加快構建“互聯網+”法治教育體系尤為重要。在推進“互聯網+”法治教育的進程中，可以分為“課前”“課中”和“課后”三個階段，有序實施各項具體工作。首先，在課前的準備階段，教師應利用互聯網幫助學生做好課前的預習，激發他們對法治知識的興趣，而相關的政府部門和學校需要對法治課堂提供網絡設備等硬件、軟件支持，使法治課程現代化、信息化；其次，在課堂教學階段，教師要善于利用網絡進行授課，例如，利用互聯網展示資料、組織上課、向學生提問、及時了解學生的學習狀態等；最后，在課后復習階段，教師可以利用QQ、微信、釘釘等實時交流平臺監督學生的學習情況。

7.更加重視家庭法治教育

2016年12月12日，習近平總書記在會見第一屆全國文明家庭代表時強調，“家庭是人生的第一個課堂，父母是孩子的第一任老師。孩子們從牙牙學語起就開始接受家教，有什么樣的家教，就有什么樣的人。家庭教育涉及很多方面，但最重要的是品德教育，是如何做人的教育?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室：《習近平關于青少年和共青團工作論述摘編》，人民出版社2017年版。2021年10月23日，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過了《中華人民共和國家庭教育促進法》，第一次以立法的形式強調了家庭教育的重要性。這些都充分說明，加強青少年法治教育，必須發揮學生家長的主觀能動性。一方面，政府機關、社會組織可以舉辦學生和家長共同參與的法治共育親子實踐活動，營造良好的家庭和社會法治教育氛圍；另一方面，社會、學校也應積極鼓勵家長參與到學生的法治教育學習中來，在對學生進行法治教育的同時，加強對家長的法治教育。

8.積極推動法治教育課程實踐化

中小學法治教育課程教學不能單純采用傳統的課堂講授與知識點灌輸的模式，應在教學過程中引入實踐活動，構建法治教育實踐活動體系，使“課程內容活動化”和“活動內容課程化”，豐富國家課程中的法治教育內容和法治教育實施方式。②顧潤生：《法治教育實踐活動助力中小學生法治素養提升》，《江蘇教育研究》2021年第31期。首先，法治教育教材的編寫者要有意識地將教材內容活動化、實踐化，即更多地以“議題式”形式設計課程內容；其次，法治課教師在日常教學中應將自己的授課內容實踐化、形象化、可視化，例如，針對課程內容組織小組辯論賽、模擬法庭等；最后，教師、學校和教育主管部門等應集中力量合作創辦法律援助中心、法治研究中心等組織，定期舉辦一些法治活動，全方位、多角度、多渠道助推法治教育課程實踐化，激發青少年學習法治知識的熱情，增強他們的法治觀念和法治意識。