國有企業財務決策管理機制

昝珂 西藏航空有限公司

對于實用主義的財務來說，用“工程學方法”去構建并不十分適宜。該種方法對于方法、技術都十分重視，而財務涉及多的卻不是這些，而是“工程學方法”所忽略的流程、制度以及機制等。因此，這種形式對于國企來說并不適宜。因為處于轉型期的國有企業，其制度、流程一直在改變。對財務決策管理制度、流程等避而不談，只說技術、方法，那么對于處于變革期的國企來講，無疑是重大缺陷。下文將對國企財務決策管理機制進行詳細的闡述。

一、財務決策主體的多元化

與非國有制企業不同，國有企業的內部進行決策管理的主體具有其個性鮮明的特殊性，主要包括下面幾點：

（一）主體多元

主體多元主要有三種看法，即“兩主體論”“三主體論”“四主體論”。出現三種看法的原因在于不同的企業，其在看待“集體”一詞的含義時，有著不同的解讀方式。這里所指的集體是國家“三重一大”即重大決策、重要人事任免、重大項目和大額度資金運作等集體決策制度中所說的“集體”。

在2010年，中辦、國辦聯合印發的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》主推“兩主體論”。文件不僅明確了“三重一大”具體內涵、涉及范圍等，也指出了相關主體應對職責權限內的‘三重一大’事項作出集體決策[1]。在規定中，所述的是設有董事會與未設置董事會的企業所做出的兩種集體決策形式，均為兩主體。除了中辦、國辦發布“三重一大”決策制度外，地方以及國有企業也對這些內容進行了深入的探究，在“兩主體論”之外，這些由地方和國企自行制定的文件、細則中，出現了“三主體論”和“四主體論”。

對于設置有董事會的企業，黨委、董事會、總經理辦公會三個機構為三主體，進行“三重一大”事項的決策。在三主體的基礎上，新增“職代會”，即為“四主體論”。四主體論強調，凡是涉及企業職工權益的重大事項必須上職代會，由職代會進行決策，通過方可實行。從《公司法》的角度來看，《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中主推“兩主體論”更符合其規定。在《公司法》中，總經理辦公會只是總經理按需召開的會議，并不屬于企業的常設機構。總經理辦公會的職權也非法定形式，將其作為法定決策的主體更不可取。但是在實際工作中，企業的實際決策、董事會會議這兩者之間常不能同步，為了快速進行決策，董事會也會根據事情的輕重緩急來挑選一些與生產經營息息相關的重要決策交給總經理辦公會，由這里進行集體決策。所以總經理辦公會屬于事實決策機構，也是作為一個主體而存在的。職代會上所通過的事宜還需董事會或黨委批準方可進行，所以職代會作為決策主體并不適宜。

綜上，國企的決策主體有董事會、黨委、總經理辦公會三類。

（二）結構多元

《公司法》對于國有獨資公司的董事會成員有著明確的規定，這個人數必須要大于等于五，而且這些人當中還要有職工董事存在。如果僅僅是象征性的納入一名職工董事也是不可以的，《公司法》對于職工董事的數量也有規定，需要大于等于三分之一，否則就是違法的。職工董事是借鑒了德國的“員工共決”思路。在企業中還有外派董事存在，這是借鑒了美國的“獨立董事”思路。且在國企中，還有股東代表、國資代表、經理層代表、黨代表等。這些代表在國企中共同組成了決策機構，是一個多元化的董事會。

（三）成員交叉

國資委對國企實行“雙向進入、交叉任職”制度后，企業中黨委會、董事會、總經理辦公會之間的成員高度重合。為改變這種情況，外部董事制度應運而生。如此一來，董事會的獨立性問題解決了，同時也保持了企業中決策主體之間的相互平衡性。

（四）流程互聯

企業總經理擬定需要經由董事會決策的事宜，擬定之后要召開總經理班子會或總經理辦公會進行研究，通過之后才可正式報由董事會進行決策。如果事項重大，且屬于黨委前置研究討論范疇內，那么第一步必須是黨委集體以召開集體會議的形式進行研討并且通過，第二步才是董事會進行決策。這些多元化的主體、結構的設置，對于企業中決策效率必然有所影響。在實際工作中，為提升工作效率，對多元的決策主體進行統一、整合，將一個協同的決策機構設置起來十分必要。決策主體之間的成員有重合，其決策流程又有互聯，這些對于主體的整合、協同決策的實施都有積極作用。

二、財務決策管理內容的寬泛性

蘇式財務對于國內的財務形式影響很大。國有企業借鑒蘇式財務，以資金運動全過程管理為核心，圍繞這個點設置財務體系。體系主要以資金運動為主線，包括有五大環節，即資金的來源、資金的耗費、資金的運用、資金的分配、資金的收回。資金運動有先后順序，不具有可調整性和逆轉性[2]。

在資金運動的五大環節中，其管理工作服從于企業的財務目標，是以實現企業財務目標而運轉的。在管理中，講究的是方法，使用的是工具。國企使用財務工具構成財務管理循環，這些財務管理工具有財務分析、財務戰略、財務預算、財務控制、財務監督等。實際工作中，除了理論影響、法律的規定外，國企董事會決策權的行使還受到企業中所實行的集體決策制度與企業自身情況的限制。絕大多數的國企都是以集團形式進行運營的。集團公司的內部財務管理模式決定了其財務決策事項涉及的范圍。子公司跟集團公司的財務決策權力并不相同，在實際工作中，大多數的子公司都無法進行獨立的財務決策，其將部分財務決策上報后由集團審批或進行決定。總之，在企業中如果集中進行財務管理，力度越大，集中度越高，集團公司財務決策所涉及的范圍越廣。

三、財務決策管理標準的復合性

進行決策要有標準可依，有目標可追。在西方的主流財務學中，股東財務最大化是財務決策的最高標準，主要表現為價值最大化、利潤最大化，究其根本，兩種表現形式其實都是同一種意思表示，即追求利潤的最大化[3]。西方的財務決策管理標準對于我國國有企業并不適合，國有企業的特殊性主要有以下幾點：

1.傳統理論中的企業被當作純經濟組織，在新興理論中企業被當作兼具經濟屬性、社會屬性的組織，但是我國國企并不適合這些理論。國企所具備的除了新興理論中提到的兩種屬性外，還具備政治屬性。國企的財務決策算的有經濟賬、社會賬、政治賬，而所有這些賬中，政治賬最重要。

2.國內的國有企業與國外的企業不同。國外的企業所具備的是微觀性，但是我們國內的國有企業其具備的是雙重特性，即同時兼具微觀特性和宏觀特性，所以國外那種將企業當作微觀組織來研究的理論放在國內是不適宜的。國企在運營過程中，不僅僅具有微觀基礎，在我國的宏觀經濟調控中，國企也發揮著重要作用。所以，國企在進行財務決策時，要看的標準不只是企業的微觀小賬，還要站在國家角度看宏觀的大賬。一旦企業利益與國家利益相違背，那么必然是要犧牲小我，成就大我，微觀要服從于宏觀。

3.我國的國有企業的經濟性與盈利性并不等同。國企雖然是經濟組織，但是終極目標并不都是追求利潤最大化。甚至有些國企在成立之初就是因為要建設成為公益類的企業而存在的。即使是商業類的國企，那么如果政治利益、社會利益與企業的盈利性有沖突，必須要舍棄一部分時，那么要舍棄的也必然是盈利性。

四、實施財務決策方式的特別性

（一）集體決策

在國有企業中，在“三重一大”范圍內的財務事項都要進行集體決策才能實行。但是“三重一大”范圍內的有關“一大”“大額度資金運作”概念有幾點模糊之處：

1.對于事項到底歸屬于“大額度資金使用”或“大額度資金運作”存疑。在實際工作中，歸于哪類的情況都有，但是究竟哪種表述更為精確？“三重一大”最早提出時表述為“大額度資金使用”。直到2010年的文件中將表述改為“大額度資金運作”，并對其進行了一系列的解釋。按解釋的說法，“資金使用”項目是包含于“資金運作”的，“資金使用”范圍較窄。

2.“大額度資金支付”事項是否需要進行集體決策存疑。大部分國有企業明文規定“三重一大”事項中包含“大額度資金支付”。政府審計、巡視巡查等工作的開展也以此為依據。但是文章的觀點是：對于正常的資金支付是不需要進行集體決策的。一是沒有相關的政策依據；二是在實際工作中，所有的涉及“大額度資金支付”事項都是按合同辦理的，合同都不在“三重一大”范圍，付款則更不需要進行集體決策；三是資金的運作是一個系列過程，并不是一個點，而是涉及許多的節點，不能全過程進行集體決策。文章的建議是：前期年度資金的預算等需要進行集體決策，但是正常的依據合同辦事的資金支付并不需要進行集體決策。

3.“資金調度”“資金調動”概念模糊。《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中概念為“資金調動”，但是在實際工作中，有的企業使用的是“資金調度”或者“資金調撥”。文章認為需要進行集體決策的應該是大額度的資金調動事項，“資金調動”一詞合理性更強。

（二）黨委前置研究討論

黨委前置研究討論是推進黨的領導與公司治理有機統一、建設中國特色現代國有企業制度的重要內容[4]。關于這部分，文章認為有幾點需要進行進一步的得思考：

1.所謂黨委前置是指的兩會前置還是一會前置？實際工作中，兩種情況皆有，以一會即董事會前置更為普遍。文章從財務決策角度看，主推一會前置。

2.關于黨委前置研討會所討論的內容是“上會”的那些財務決策事件？是全部還是僅包括一部分？雖然這些在《條例》出臺之初就有了明確的規定，但是隨著之后相繼出臺的文件，黨委前置研討所涉及的內容不斷被具化及擴大，且地區間的規定也不相同。文章看來，由于財務工作的專業性，某些財務事項可以不納入前置研究中去，以減輕企業負擔，加快工作效率。

3.關于黨委前置研究抑或是決定，某些企業并沒有分清楚。黨委重點從“四個是否”對上會的事項進行研討，然后以把關的方式對上會的事項進行建議，并不是要行使決策權，最終還是要經過董事會才能決策。

五、實施財務決策監督具有多重性

進行決策管理，就需要有監督、約束、制衡工作的介入。其中約束力度最強，監督力度最弱。國有企業的財務決策監督機制具有多重性的特點，文章針對企業財務決策的監督問題進行分析。按監督的客體進行分類可以分為：對決策結果進行監督、對實施過程進行監督、對決策過程進行監督。文章主要講述對決策的過程進行監督。實施過程性監督可以對過程中的質量、進度、效果等進行控制，以確保決策的有效執行。

對決策的過程進行監督就是讓監督的主體直接進行財務決策，參與全程。對決策現場實時進行監督，保障決策的合理合規。進行決策現場監督的主體主要有國資委所委派的外部董事、監事會、紀檢監察監督三種。

關于國資委所委派的外部董事，其身份既代表了出資者也代表了企業董事。與獨立董事不同，國企的外部董事有著明顯的國資特點，在人員來源、數量，人員與企業利益關系等方面都有著顯著的差異。監事會一般以參與董事會決議方式行使監督權力。當前紀檢監察監督的職能兼具監察、紀檢兩項，而非成立之初的僅有紀檢職能。一般通過參與國企董事會現場會議方式，對董事會決策實現過程監督。

六、結語

完善決策管理機制對于強化國企內部控制、優化治理結構有重要作用。國企財務決策管理機制特殊，與非國有企業有著天然的差別。隨著黨管國企、國資監管體制、國企外部監督、內部結構變革等一系列的改革變化，國企的財務決策管理機制也在不斷改變。文章通過決策主體、內容、標準、方式、監督等幾方面入手，對國企財務決策管理機制進行了探索與總結，希望有助于完善國企的決策機制。