淺論預算項目支出標準體系建設與實施
——以陜西省為例

陶方選 張喜樂 樊妮妮 黃向宇

（陜西省預算資金評審中心，陜西 西安 710002）

新《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》指出，要“加快推進項目支出定額標準體系建設”；黨的十九大提出“要加快建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理”；十九屆五中全會又進一步對推進財政預算支出標準化，強化預算約束和績效管理提出明確要求。因此，加強項目預算支出標準體系建設是全面貫徹落實黨的十九大和相關法規決定精神的重要內容和有力舉措，是編制財政預算工作的基礎，是規范財政預算工作的必要手段，是新時代財政預算支出工作改革的重要內容。對于進一步加強財政預算資金管理，合理安排財政預算支出，優化財政支出結構，提高財政資源配置效率，加強財政隊伍建設有著重要作用。

一、預算項目支出標準體系建設的必要性

（一）是做好財政預算管理工作的基礎

財政預算是由政府編制、經立法機關審批、反映政府一個財政年度內的收支狀況的計劃。作為一種管理工具，從預算編制、申報、審批，到最終的預算執行，完善的項目支出標準體系，對規范預算管理、強化預算約束起到助推作用，能進一步維護預算剛性，減少預算執行中資金規模的調整。在沒有建立預算項目支出標準以前，各單位在申報項目預算時缺乏依據和標準，財政部門在審核預算、安排資金時需要耗費大量精力，造成申請費用的部門和財政部門相互討價還價，影響預算資源分配效率。建立預算項目支出標準，就可以建立統一的資金預算申請模塊，統一的項目填報內容，也有了各種費用上限標準，提高資金申報使用透明度，各部門從嚴從緊編制項目預算，有利于把有限的資金用在“刀刃”上。

（二）是預算資源公平合理高效配置的客觀要求

預算是政府在不同領域對有限的財政資源進行分配的重要手段，確保其公平合理是對預算管理的內在要求。部門預算編制主體在編制本部門（單位）預算時，為確保正常運轉和充分職能發揮，本能地追求最大化的預算規模，這與有限的政府可支配資源相矛盾。只有解決好財政資源分配的標準問題，才能有效解決各預算部門（單位）間的“旱澇不均”問題，避免因此產生的心理失衡和尋租設租、謊報瞞報等廉政風險。通過建設科學合理的預算項目支出標準體系，可以構建公平公正的財政資源使用環境，保障預算資源公平合理高效配置。

（三）是提高財政資金使用效益的重要舉措

財政資金使用的無償性，往往導致資金使用單位在其管理以及使用績效方面不被重視，因此，在項目申請、使用資金時隨意性較大，主要表現在三個方面：一是資金使用項目可行性論證不足，預算標準偏高，缺乏科學性，財政審核難。這主要體現在財政生產性資金。二是一次性消耗資金的申請使用，能多則多，有浪費現象，主要是一些勞務服務類項目，因為這些項目中大部分內容沒有標準。如調查（普查）類項目中印刷費、大型活動節目排練費及活動保障費等。三是績效達不到項目申請立項目標，資金效用未充分發揮。其原因是支出標準未建立或不健全。所以，建立預算項目支出標準是加強財政資金管理、提高資金使用效益的重要舉措。

（四）是實現財政預算公開透明的有效途徑

隨著公民參政議政需求的提高，財政預算作為公共資源，公眾不僅關心其分配結果，而且越來越關注預算分配的依據和過程，預算安排過程有無尋租行為的發生，有無貪污腐敗的情況等等，成為公眾關注的重中之重。建設預算支出標準體系，根據統一標準審核安排預算，并適時將預算安排的依據和結果向社會公眾公開，有利于改變工作作風，建立政府和社會公眾之間的信任，提高政府信譽，維護政府形象，實現財政預算公開透明。

（五）是推進依法理財和建設法治財政的重要體現

預算項目支出標準建設的關鍵環節在于應用，各部門（單位）必須嚴格按照已頒布標準申請預算，同時將標準應用情況作為考核預算管理工作的重要內容。一套內容完整、結構優化、定額科學、程序規范、修訂及時的預算項目支出標準體系，不僅是預算編制主體編制預算的參考，同時也是財政、審計和評審等部門監督審核預算的依據。各部門（單位）要牢固樹立依法理財的意識，從源頭上杜絕腐敗，讓預算分配真正做到有法可依、有據可查，推進法治財政的建設。

二、預算項目支出標準體系建設現狀

（一）相關制度體系建設情況

根據《中央本級項目支出定額標準體系建設實施方案》規定，中央本級項目支出定額標準體系建設的目標是：到2020年基本建立起與公共財政相應的內容完整、結構優化、定額科學、程序規范、修訂及時的中央本級項目定額標準體系，形成項目定額標準的有效運行機制和監督評價機制。目前，中央本級的預算支出標準體系建設進度較快，加強預算支出標準體系建設的規范性文件也較為齊全，專門出臺了《中央本級項目支出定額標準體系建設實施方案》和《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》等指導性文件。

（二）部分省市建設實施情況

從項目支出標準數量和涉及的省份看，目前各省已出臺項目支出標準，主要集中在應用比較廣泛、支出方向相對單一的通用項目上。據統計，全國范圍內已出臺的18項通用標準，共涉及12個省份；出臺的29項專用項目，涉及省份較少，主要集中在浙江、云南兩?。?3項），其余部分河北2項，湖南、山西、河南、廈門各1項。

（三）陜西建設實施情況

從陜西省實施情況來看，在基本支出標準體系主體框架已基本健全的基礎上，2020年開始試點啟動預算項目支出標準建設工作，并且標準制定工作從數量和質量上都走在了全國前列，對加強預算管理、規范預算編審，起到了有效的推動作用。目前已制定物業管理服務費、陳列展覽項目支出、省級考試考務費、大宗印刷項目支出、辦公用房維修改造等通用項目標準20項；食品抽檢、省委黨校主體班次培訓、科技館運行維護、圖書館運行維護、地方畜禽品種資源保護、省控空氣質量自動監測網運維和質控等專用項目標準25項；梳理出70項人員經費支出標準，9類22項省級基本公共服務支出標準，制定出陜西縣區“三保”37項基本支出標準。其中物業管理費、辦公場所租賃費兩項通用項目支出標準已嵌入財政云預算管理一體化系統，應用于2021年省級部門預算編制工作。

三、預算項目支出標準體系建設的做法

2021年，陜西共安排預算項目支出標準體系建設64項，預算資金評審中心參與44項支出標準制定工作，其中通用標準24項，專用標準20項；組織完成制定支出標準20項，其中通用標準14項，專用標準6項。具體做法如下：

（一）調查研究，收集資料

一方面，組織業務骨干赴財政部和兄弟省份學習、到市縣和部門調研，學習借鑒外省先進經驗；另一方面，成立專題小組，組織行業專家咨詢，根據標準內容積極赴省自然資源廳、住建廳、教育廳、省糧食局、西安市公用事業局等相關部門單位座談，詳細了解預算部門（單位）項目支出的實際情況。了解相關政策制定文件，收集、整理相關項目基礎資料。

（二）內外結合，制定標準

在深入調查的基礎上，詳細分析調查資料，去粗取精，結合日常評審經驗，借鑒兄弟省先進做法，認真研究制定支出標準。一是財政（包括預算資金評審中心）制定。即評審中心對基礎資料比較齊全，在日常評審工作中已摸索出經驗的部分，結合兄弟省市經驗，由評審中心組織人員制定。二是內外協同制定。即對專業性較強的通用標準和專用標準，在日常評審的基礎上，聘請有關專家進行咨詢、指導，共同制定。三是委托制定。即對專業性較強且不經常發生的專用標準，因需要進行大量的調研和數據整理，為確保標準的專業化要求，委托第三方機構或專家制定。在標準制定過程中，緊緊依靠行業主管部門和有關協會，積極進行研究探討，通過搜集原始數據反復測算，以近三年的支出數據為基礎對比分析，結合行業發展和市場變化情況制定完成。

（三）調研論證，實踐檢驗

一是座談調研，開展論證。對標準制定的科學性、可行性、規范性進行研究論證，組織專家及有關單位聽取編制情況匯報，就制定方法、數據來源、測算過程以及制定的標準展開討論，提出修改完善意見。二是實踐檢驗，不斷完善。標準制定、論證完成后，對其科學性、可行性、規范性進行驗證完善。將制定的標準運用于日常項目評審工作中，通過對項目評審，與項目單位協商研究，檢驗標準制定的可行性、合理性。三是積極與相關預算部門（單位）對接，進一步廣泛征求意見，完善支出標準；就制定的標準與歷史數據進行比對，以驗證支出標準的合理性和科學性，進一步細化完善項目支出標準。

四、預算項目支出標準體系建設存在的問題

（一）缺乏頂層設計

制定一個預算項目支出標準需要經歷前期調研、資料收集、擬定框架、數據分析、數據驗證、征求意見、發布實施、跟蹤反饋等多個環節。目前，陜西預算項目支出標準體系建設工作方案明確了工作目標、工作現狀、工作思路以及各階段重點任務，但是還缺乏一個更加完善細致的頂層框架，包括指導思想、基本原則、建設目標、建設階段、部門職責、保障措施等內容。以及預算項目支出標準制定工作的指導意見，包含制定原則、依據、框架、分類、形式、流程、注意事項等內容，確保各個環節緊密銜接，扎實推進。

（二）部門協同不暢

預算項目支出標準體系是由各類標準組成的相互聯系、相互補充的有機整體，專有性強、種類繁多、內容復雜，預算項目支出標準體系建設工作量大、難度較高。因此，科學高效的標準制定工作需要財政部門和其他相關主管部門共同研究、相互配合、協同推進。陜西預算項目支出標準體系建設工作主要由財政部門牽頭推進，其他主管部門對于標準建設工作重要性的認識還不夠到位，工作主動性不足，參與度較低。部門之間溝通不夠、互動不足，在一定程度上影響項目支出標準的可操作性和可應用性。

（三）制定方法有待提升

影響項目支出的因素較為復雜，需要通過定性方法和定量方法結合起來共同確定影響因素，在標準制定時需要充分的市場調研和專家論證，確保綜合單價的確定有科學依據和豐富數據的支撐。陜西在預算項目支出標準制定中，堅持理論與實踐相結合，在理論層面開展課題研究基礎上，深入省級部門、市縣財政部門以及先進省份進行調研，反復論證最終確定項目支出標準。但由于工作時間緊、任務重，市場詢價工作做的還不夠，數據驗證還缺乏科學統一的標準，可能會造成與實際定額有脫節現象。并且預算項目支出標準是在現行政策背景和市場環境下制定，沒有考慮到新的時間周期內政策變動、市場波動和財力因素的影響，缺乏標準數據的動態調整指數。

（四）專業人才不足

預算項目支出標準專業性強、涉及面廣、工作形式多樣，對于制定人員的能力素質標準要求較高，不僅需要扎實的財政業務知識，還需要具備豐富的知識體系、開拓的工作視野，以及較強的歸納總結、邏輯分析等能力?，F階段陜西預算項目支出標準制定主要依靠財政部門內部工作人員和外聘相關行業專家學者共同推進，人才隊伍力量支撐不足，并且缺乏專業人才和專家學者對該領域進行深入的理論研究。所以，還需要成立一支專業人才隊伍，為不斷深化項目支出標準體系建設工作提供堅強的人才力量支撐。

五、推進預算項目支出標準體系建設的建議

（一）加強財政預算支出標準體系建設頂層設計

預算項目支出標準體系建設是一項復雜的系統工程，涉及財政支出的各個領域，合理的頂層設計能為預算項目支出標準體系建設提供正確的前進方向。因此，在推進標準建設過程中，財政部門有必要盡快搭建頂層框架，在現有標準建設工作方案基礎上，制定標準管理辦法（或操作規程），發布標準建設工作指導意見，做到“五個統一”，即統一項目建設分類標準，統一項目名稱，統一概念解釋，統一項目內容范圍和統一工作計劃和步驟。同時，部門預算支出包含基本支出和項目支出，財政部門在建設預算標準體系過程中，要統籌考慮其與基本支出標準的有效銜接，加快建立支出標準體系整體規劃，搭建支出標準體系整體框架。

（二）加強理論研究，提高科學化水平

目前，預算項目支出標準體系正處于建設的初期階段，需要大量的理論研究來指導實踐工作，可以通過“走出去，請進來”的方式，促進理論與實踐的深度融合。一方面，積極鼓勵財政干部“走出去”，前往財政部和其他相對成熟的省份調研學習，借鑒先進經驗，了解項目信息；另一方面，充分借助高等院校、科研院所、中介機構及行業專家等專業技術力量，“請進來”講授標準建設的專業知識，加深財政干部對預算項目支出標準的理解深度，或是參與標準制定和相關課題研究，共同開展工作，充實支出標準建設人才隊伍。

（三）加強部門協同，創新工作方式

預算項目支出標準涉及多行業、多領域、多學科，內容復雜，工作量大，對技術和專業性要求較高。為確保標準具有可行性和科學性，需要財政部門會同各行業主管部門相互配合，共同研究制定。對于具有特殊性和專業性的專用項目標準，如IT軟硬件系統搭建開發、山水林田湖草生態工程、硫鐵礦污染治理工程、撥云見日氣象工程等，應由涉及項目的相關部門牽頭，具體負責標準的研究和制定工作，財政部門負責最終的審核和出臺實施工作。

（四）依托預算評審，助力標準建設

做好預算項目支出標準與評審標準的有效銜接，充分發揮二者相輔相成，相互促進的良性互動關系。一方面，將預算項目支出標準全面應用到預算評審工作中，為評審工作提供規范統一的參考標準，提高預算評審工作的規范性和科學性。同時，針對無預算項目支出標準但評審工作有需要的，可做到評審先行，單獨制定預算評審標準，逐步建立全面的預算評審標準體系；另一方面，在預算評審過程中，可視情況對現行預算項目支出標準提出修改意見和建議，不斷優化完善預算項目支出標準體系。

（五）借助信息平臺，完善應用機制

新時代下，借助信息平臺是推動財政預算管理高質量、高效率發展的必然要求。隨著財政云預算管理一體化系統全面上線，預算項目支出標準體系建設不僅需要考慮其是否可行、是否有效，還需考慮其與財政云預算管理一體化系統是否適應。做好標準體系建設與財政云的銜接，對申報入庫的項目進行篩選，對申報預算按標準進行審核，將標準應用于預算編制、審核、執行、安排和調整等各環節，確保標準體系的有效性，切實發揮應有作用。

（六）提升核定方法，做好標準校驗工作

為確保預算項目支出標準的可行性和實用性，真正發揮其在整個預算管理過程中的作用，關鍵在于對標準進行嚴格的核定測算。一是開展征求意見工作，在完成標準制定后形成正式的征求意見稿，通過設置征求意見電話、組織召開座談會、發放征求意見表、設置意見箱、個別訪談等多種方式方法，多方面、多渠道、多層面、多角度在各部門廣泛征求意見，并對意見進行匯總、梳理、分類，嚴格執行征求和反饋意見規定，細化完善預算項目支出標準。二是進行標準試點工作，選取其中內容不太復雜、條件較為成熟、標準運行較規范的3到5個部門，作為第一批試點項目開展試點工作，試點結束后，通過交流溝通、實地調研、數據分析等多種方式，了解掌握預算項目支出標準應用情況，進一步修訂完善預算項目支出標準。

（七）追蹤實施效果，建立動態調整機制

預算項目支出標準隨著經濟社會發展、技術更新換代和市場價格、財力狀況隨時可能發生變化。因此，建立動態調整機制，根據政策范圍、物價變動、財力情況等因素，對預算項目支出標準進行定期測算調整，并根據工作需要適時制定新的預算項目支出標準。