國庫集中支付預算執行問題解析及對策探究

石升飛

（靖邊縣非稅收入事務中心，陜西 靖邊 718500）

預算執行是國庫集中支付制度改革至關重要的環節，它是以國庫單一賬戶體系為基礎，國庫集中支付、實撥支付為主要方式的現代化財政資金管理模式。2013年以來，地方各級財政部門根據改革要求，依托信息化網絡技術手段廣泛實施國庫集中支付電子化管理，積極探索全面“無紙化”，財政核心業務一體化建設邁上了新臺階，預算執行電子支付數據安全、便捷、高效、全天候順暢運行。

一、預算執行問題解析

（一）預算執行不力，權責發生制結轉虛列當年財政支出

部分地方政府財政收入雄厚，年初制定的預算執行目標經常難以實現，年末實際預算執行數與人大批復的年初預算數相差懸殊。為彌補預算執行完成不足問題，部分地方政府人為操縱虛列當年地方財政支出，財政總預算會計賬務上以權責發生制結轉列支，將預算指標結轉至下年，借記相關支出，貸記“應付國庫集中支付結余”或“其他應付款”，預算單位財務會計賬務上以財政撥款收入入賬，同時增加應收總預算會計的“財政應返還額度”。需要強調的是，并非所有的權責發生制結轉都屬于違規操作，應將據實結轉國庫集中支付年終結余的情形除外，上述虛列財政支出的做法，主要是將本屬于指標結轉的經濟業務事項以權責發生制結轉。指標結轉并不等同于權責發生制結轉，指標結轉即項目未完工，將剩余指標結轉至次年，權責發生制結轉即項目已完工但款項未全額支付，將剩余指標（未支付金額）結轉至次年，二者的本質區別在于是否在當年確認為支出。

（二）舉借債務發展地方經濟，加大債務風險與財務風險

近年來，受減稅降費、新冠肺炎疫情等因素影響，全國各地經濟由快速發展向健康穩步發展推進，地方財政收入緊縮并保持低增長或負增長水平。地方財政收支矛盾尖銳，本級財力捉襟見肘，為大力發展地方經濟，著力保障“三保”“三大攻堅戰”、政府主導的重大項目等剛性支出，地方政府不得不通過債務轉貸等多種渠道舉借債務，政府債務逐年“滾雪球”，長期“趴賬”，加大了債務風險和財務風險。一些地區缺乏長遠發展的戰略謀劃和短期規劃，為凸顯其政績工程，不惜大興建設、大肆修繕，沒有行之有效的考核、問責、懲處機制予以制約，制度管控與責任追究體制形同虛設。

（三）“先支付，后清算”，代理銀行存在墊款風險

預算執行遵循“先支付、后清算”原則，代理銀行支付后若庫款余額不足將無法清算，會造成代理銀行墊款問題。庫款余額不足的原因主要有以下幾個方面：一是人民銀行國庫部門在代理銀行完成支付并提交劃款申請后方可知曉庫款不足，事中無法干預以致于事后獲知信息滯后。二是財政部門可能存在將代理銀行資金視為短期融資工具，為保障支出有意批復用款計劃。三是人民銀行國庫系統自動將共享稅費分成分級劃轉，庫款有時會大額流出，甚至出現負值的情況。四是系統技術問題造成人民銀行無法收到財政部門發送的匯總清算額度單時，需逐一排查各個業務環節。個別疑難問題查找困難，處理不及時會出現代理銀行墊款，導致部分代理銀行為防范此類墊款發生，出現“未支付、先清算”等違規操作問題。

（四）稅費入庫不均衡，預算執行前畸低后畸高

部分地方政府財政收入來源單一，尤其是能源型縣（區）級財政收入取決于個別重點納稅企業的生產經營狀況、進項稅額認證、增值稅留抵退稅等情況，稅源互補性差，而企業營業收入往往受制于季節性、經濟周期及其他不特定因素的影響，稅費繳庫各月（或各季）波動較大。財政收入有時充裕豐盈，庫款保障水平質量很高；有時卻青黃不接，甚至難以保障人員經費和運轉經費，財政收入不均衡造成預算支出均衡分配難度大。此外，每年一季度資金需求量小，項目支出占比小，二、三季度隨著工程量加大項目支出與日俱增，特別是年末需完成年初財政支出目標任務，預算執行出現前畸低后畸高的情況。

（五）預算編制缺乏績效理念且脫離實際，預算執行嚴重偏離預算編制

部分預算單位缺乏大局意識，為爭取最大財政資金，年初預算時極盡做大、做多項目預算，預算編制沒有績效管理理念，無規劃、無目標，忽視績效目標的導向作用，投入與產出不求效益，預算編制嚴重脫離實際需要。年末預算執行與預算編制偏離較大時，預算單位想方設法“突擊”結算，提高支付標準、擴大支出范圍清零指標，造成財政資金的鋪張浪費，更有甚者將預算指標原封不動以盤活存量資金上繳國庫，績效問責體系欠缺。

（六）預算執行監督體制不健全，違規行為屢禁不止

財政部門只能對預算單位申報的用款計劃予以審核把關，對授權支付全程缺乏有效監管，無法參與單位具體經濟業務事項的支付結算，財政資金使用存在監督管理盲區。部分預算單位誤認為預算指標可自主支配，法制觀念淡薄，用款計劃批復后額度間混用、擠占等現象屢禁不止，如基本支出與項目支出額度混用、項目支出各不同項目額度之間互相擠占，部分項目已完工仍有結余指標的結轉至以后年度變相使用。鑒于稅費各月入庫不均衡且庫款時常低位運行，部分預算單位為預防到賬不及時，將財政資金轉入代管資金專戶、報賬專戶或單位實有資金賬戶并長期滯留，降低了財政資金的周轉使用效益。

（七）提取現金，財政資金存在安全風險

按照規定，預算單位零余額賬戶具有提現功能，財務人員套取、轉移財政資金等行為屢見不鮮，有的將財政資金直接轉入單位零余額賬戶（付款人、收款人為同一賬戶）后提現，或將單位零余額賬戶視為“備用金”賬戶，結算時直接通過轉賬支票或網銀轉賬支付，有的公款私存轉入個人賬戶，再從個人賬戶大額提現，具有營私舞弊隱患，財政資金存在安全風險。盡管國庫集中支付制度改革已20余年，部分單位負責人、財務人員仍墨守成規、因循守舊，按照以往陳舊的模式、經驗管理使用財政資金，部分日常公用經費支出慣用現金支付，支出隨意性大。

（八）預算執行分析不夠全面深入，不能為決策提供合理可行的依據

一些政府部門預算執行分析僅停留在淺顯的報表數據匯總層面，缺乏多維度、多層次、高質量、全面深入的分析報告，對財政支出的總體狀況、支出結構、變化趨勢、中長期可持續發展策略等，不進行系統性綜合評判，不能為決策提供合理可行的參考依據。一方面，財政支出業務繁多、數據龐大、統計復雜又實時更新，多角度分析耗時耗力且時效性較差，事后參考價值較低；另一方面，各部門獲取的信息單一，全面、綜合分析中長期發展形勢有時需聯合其他重要職能部門協同配合、充分交流、反復論證后加以職業預判，加之市場經濟變幻莫測且各部門財務人員及相關業務人員的重視程度、評判標準、業務素養等參差不齊，所得出的主觀結論不排除有誤導決策的情況。

二、預算執行改進策略

（一）合理編制部門預算，預算執行做到合法合規

各級預算單位應全面、完整、精準編制部門預算，力求預算執行能切實落地見效，部門預算一經批復，原則上不予調整，不得年中變更或轉變用途繼續使用；財政部門應根據本級財政收入測算規模，以收定支，統籌安排下達預算控制數，從源頭上控制預算執行，預算執行應做到合法合規、有理有據，不得人為操縱虛列實際支出；人大應利析秋毫、精準批準預算草案，做好預、決算審查批準與預算執行監督工作。

（二）增收減支，確保地方財政收支平衡

各級政府應強力摸排增收來源，加大稅費征收管理力度，做到依法征收，確保應收盡收，本著量入為出的原則，優化調整支出結構，大力壓減非重點、非必要、非剛性及其他非常規性一般支出，優先保障基本支出，按照重要程度“三六九等”分類項目支出，厘清緩急，精簡節支，力求效益，確保地方財政收支平衡；決策者應著眼全局，統籌兼顧局部和整體、當前和長遠，提高決策的戰略性、前瞻性、科學性和突破性，防范政府債務風險和財務風險；頂層設計應按照權、責、利相匹配原則，進一步細化地方決策者的事權和責任，定期或不定期對其管理水平、管理質量實施量化考核、動態評價和盡職調查，制定行之有效的問責約束體制，以責任追究倒逼規范管理。

（三）合理批復用款計劃，防止代理銀行墊款

財政部門應做好庫款運行監測，適時掌握庫款余額規模，在綜合考慮在途未清算業務的基礎上合理管控批復用款計劃，防止因計劃下達總量超出庫款規模導致代理銀行墊款掛賬現象。因系統技術性問題導致清算額度不足的，財政部門應主動牽頭協調各方運維技術人員及時解決，必要時逐級上報上級部門，臨時組建運維團隊合力處理，防止代理銀行墊付資金。代理銀行不得以任何理由、任何原因違規“未支付、先清算”，人民銀行也不得礙于情面違規“超額清算”。

（四）掌控稅費來源，為預算均衡執行提供財力保障

各級政府應重視稅費均衡入庫的重要性，適時了解掌握重點納稅企業各月的產銷情況、價格行情走勢、稅額抵減情況、不特定因素的影響程度等，結合歷史數據準確預估當月財政收入，預算執行資金缺口較大時充分協調重點納稅企業暫緩認證大筆進項稅額，同時加強稅費征收管理，大力開展納稅人偷稅、漏稅專項檢查，依法采取強制措施清繳欠稅、欠費，并極力爭取上級轉移支付，為預算均衡執行提供財力保障。

（五）預算編制講求績效，保證預算執行提質增效

各預算單位應遵循“勤儉節約、講求績效”的原則，在充分調研、論證的基礎上設定項目支出績效目標，重視績效目標的導向性作用，合理測算編制部門預算，實現預算管理效益最大化；財政部門應嚴格審核預算單位設定的績效目標，符合要求的方可辦理項目入庫并安排預算資金，預算執行過程中應對財政資金運行情況和績效目標完成程度實時進行監控，預算執行結束后應開展績效評價與考核工作，建立“花錢必問政，無效必問責”體制機制，保證預算執行提質增效。

（六）建立健全監督體制，維護預算執行的嚴肅性

財政部門應建立健全監督體制，對財政資金全過程的使用管理實施有效監管，完善授權支付動態監控機制，利用信息技術手段智能預警并攔截違規操作的業務，如建設工程項目資金轉入非中標企業或個人賬戶、頻繁向某一個人賬戶轉賬匯款等，可聯合紀檢、審計部門不定期開展監督檢查、跟蹤回訪；預算單位應強化法制觀念，維護預算執行的嚴肅性，既定的預算項目資金應專款專用，不得混用或者挪作他用，不得長期滯留財政資金，項目支出結余指標一般應由財政部門收回，單位不得自行調配、安排使用。

（七）規范支付行為，保障財政資金安全

財政部門應加強財政領域防腐體系建設，規范財政資金支付行為，嚴格限額審批提現業務，確保財政資金安全；預算單位應加強單位內部控制，不相容崗位相互分離、相互牽制，防范營私舞弊行為；財務人員應努力提升職業道德修養和專業勝任能力，廉潔自律、拒腐防腐，嚴格按照財經法規要求辦理業務，減少現金支付結算；單位負責人應與時俱進更新知識儲備，創新求變、力挺財政改革，自覺接受內外部監督。

（八）財務與業務融合，為決策提供科學依據

各級政府部門財務及業務人員應密切關注市場經濟發展態勢，齊心協力、精誠合作，促進財務與業務融合，進一步提升財務管理能力和管理水平，打破“重業務輕分析”的傳統局限性思維模式，創新思路、拓寬視野，從專業化視角全方位深刻剖析預算執行信息，在全面統御的基礎上嚴把重點內容，重要數據可采用圖表結合等數據可視化方式予以分析，直觀、清晰呈現并傳達數據的重要性，努力提高信息質量，分析內容要豐富充實，意見建議要切實可行，分析結論要客觀權威，立足實際展望未來，為決策提供科學依據。