社區治理共同體建設的現實困境及實現路徑

曲永軍 周十同

一、引言

社區是社會治理的微觀單位，建設和完善社區治理體系是國家治理體系現代化的重點。黨的十九大報告明確提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。可見，我國對社區治理非常重視。社區治理是完善社會治理體系的重要陣地，是國家治理的基本單元和關鍵環節，是城市治理的“最后一公里”,事關人民群眾切身利益。因此，如何完善社區治理共同體建設是中國治理體系現代化和治理能力現代化面臨的重要任務。

社區治理共同體建設是基于社會治理共同體建設提出的，社會治理共同體是指“政府、社會組織、公眾等基于互動協商、權責對等的原則，基于解決社會問題、回應治理需求的共同目標,自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體”。(1)郁建興：《社會治理共同體及其建設路徑》，《公共管理評論》2019年第3期。可以看出，社會治理共同體的研究內核是社會治理主體間的關系，并且將其看作為一個整體。當前社區治理共同體建設應充分吸收、運用社會治理共同體建設的經驗，因此，將社區治理共同體定義為：社區治理主體以平等協商為原則，以相互協作為方式，以各自發揮自身獨特優勢為手段，參與社區公共事務，以提高社區治理效能為共同目標而形成的社會關系統一體。

綜上，在綜合現有社區治理共同體相關研究成果的基礎上，本文試圖系統闡釋和分析當前階段社區治理共同體建設面臨的現實困境，以期為提升社區治理效能提供路徑指引。

二、社區治理共同體建設的現實困境

發揮社區治理共同體建設的效能離不開對當前階段社區治理現實困境的研究，基于文獻分析，發現當前社區共同體建設存在社區技術化治理效能較弱、社區居民共同體意識淡薄、社會組織治理成效較低、多元主體間價值取向分化、社區服務供給存在供需矛盾等現實困境。

(一)社區技術化治理效能較弱

1.技術應用門檻較高。

雖然數字技術創新了社區治理方式，為多元主體參與社區治理提供了外部條件，但是在技術應用過程中，造成了不同治理主體間信息交流的“馬太效應”。究其原因，在于數字技術自身的專業性，導致不同主體在應用數字技術時存在“應用門檻”。其主要體現在以下兩個方面：首先，數字技術的適用具有較強的群體差異性，相對于思維活躍、適應力強的年輕人和具有專業人才的政府和社會組織來說，弱勢群體對數字技術掌握的速度較慢，這就導致社區治理共同體中居民參與的缺位。其次，數字技術的使用成效具有較強的群體差異性，社區治理主體會按照自身已有認知做出決策并行動，而弱勢群體因自身搜集、加工與分析能力的限制，這種能力差異會造成居民間思維方式和認知水平不同，導致居民間價值觀念分異，降低了社區治理的效能。(2)周濟南：《數字技術賦能城市社區合作治理：邏輯、困境及紓解路徑》，《理論月刊》2021年第11期。

2.治理資源整合較難。

在數字技術賦能社區治理的過程中，治理信息零散化和治理平臺碎片化使得數字技術治理效能大打折扣。首先，治理信息零散化。進入互聯網時代，信息資源不再被政府所壟斷，(3)孟天廣：《政府數字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動》，《治理研究》2021年第1期。社區居民可以通過互聯網查閱、獲取類型多樣、內容豐富且分散的治理信息，其涉及社會生活的各個方面，這就從客觀上給治理信息整合造成了困難，并且信息的零散性會使得居民無法完整地接受所有信息，使得數字化治理效能因居民的片面性判斷而受到影響。其次，治理平臺碎片化，不同治理主體因年齡、學歷、職業不同，會選擇不同的網絡平臺獲取治理信息，不同的事件類型對應不同的議事平臺，使得社區治理信息整合困難。(4)曾凡軍、潘懿：《基層治理碎片化與整體性治理共同體》，《社會科學文摘》2021年第7期。

(二)社區居民共同體意識淡薄

1.居民間聯系度較低。

在經濟社會大轉型時代背景下，以地緣、血緣關系為紐帶所維系起來的傳統“熟人社會”已經逐漸被“陌生人社會”所取代，社區居民的共同體觀念被逐漸淡化。(5)陳友華、夏夢凡：《社區治理現代化:概念、問題與路徑選擇》，《學習與探索》2020年第6期。因此，在同一個社區內部，甚至居住距離很近的居民，由于在家庭成員構成、風俗習慣、受教育程度等方面存在差異，導致社區居民間聯系度較低，從而造成社區僅僅成為居民的居住地，而非真正意義上的生活共同體。究其原因，首先，在“陌生人社會”中，社區成員間相互不熟悉，缺少集體活動，因而無法形成共同記憶，導致社區成員間的情感聯系較弱。其次，高層化、單元化、獨立化、封閉化的住宅空間結構形式給鄰里關系朝著陌生化方向發展提供了空間上的條件。(6)張艷、曹海林：《社區治理共同體建設的內在機理及其實踐路徑》，《中州學刊》2021年第11期。

2.居民公共精神缺失。

中國目前處于后單位制時代，并且每個人在現實社會生活上具有較強的不確定性。因此，個人更傾向于多為自己考慮，而不是習慣于多為他人考慮，(7)張晨明、秦雨荷、張楠：《空間再造視角下基層社區治理共同體的建構探析》，《太原城市職業技術學院學報》2021年第4期。這就為社區居民間公共精神缺失提供了條件，造成社區居民間共同體意識淡薄。參與“利他”的社區公共事務和居民的自治意識是社區居民公共精神的重要體現，但是在現實情境中出現了汽車亂停、電梯里扔雜物等缺乏公共精神的行為。(8)陸和杰：《社區治理共同體構建的實踐探索——基于寧波北侖新碶街道的調研》，《寧波開放大學學報》2022年第1期。即使居民本人不遵守社區內部約定俗成的非正式制度，居民也不會受到任何懲罰或限制。同時，對待社區公共事務，事關整個社區居民的公共利益，居民往往表現出“事不關己高高掛起”的態度。由于居民未能對其所居住的社區產生足夠的歸屬感，因此，對于社區公共事務缺乏主動參與的責任感。(9)俞祖成、黃佳陳：《城市社區治理的困境：居民權利與義務的失衡——基于上海社區田野調查的思考》，《上海大學學報(社會科學版)》2021年第5期。

(三)社會組織治理成效較低

1.社會組織外部支持條件較少。

作為社區治理共同體的一個重要組成部分，社區社會組織在積極創新社會治理機制、提升社區服務質量、引導支援服務工作、做好人民群眾工作、塑造社區文化形象方面具有十分積極的作用。目前社會組織參與社區協同治理的準入門檻較高，并且社會組織的成長需要多種外部條件的支持，但是，部分基層政府在扶持社會組織發展方面缺少明確且詳細的規定，(10)朱麗榮：《社區社會組織的發展與完善》，《人民論壇》2019年第22期。導致社會組織無法得到政府的支持，造成社會組織自身發展速度較慢。與此同時，能夠提供專業性服務并且具有專業化人才隊伍的社會組織數量有限，并且社會組織的類型不全面。除此之外，社會組織的成立受到多種審核程序的限制，使得部分社會組織無法通過審核，導致其沒有合法資格參與社區協同治理活動。(11)李瓊：《論社區治理共同體建設中協商治理的優化路徑》，《延邊黨校學報》2020年第5期。

2.社會組織自身治理能力較弱。

社會組織自身的治理能力直接影響其在社區治理共同體中發揮的作用。社會組織自身治理能力的提升與自身人才隊伍建設和服務質量有著十分密切的聯系。但是，在現實情況下，社區組織自身人才隊伍建設面臨著人才來源單一、人才儲備不足的困境，并且大部分社會組織缺乏擁有專業社工知識的人才，因此無法提供居民滿意的社區服務。(12)熊曉宇：《從“機械嵌入”到“有機嵌入”：社會組織參與城市社區治理的困境及路徑探究》，《南方論刊》2022年第2期。同時，社會組織工作人員組成結構中，全職工作人員較少，兼職工作人員較多，(13)陳海玉、郭學靜、徐英翔：《社會組織參與城市社區治理困境與對策》，《國際公關》2022年第6期。這就導致社會組織自身人才隊伍具有不穩定性，其所能提供服務的持續性較低。因此，從人才隊伍建設和服務質量上來看，社會組織缺乏專業化的人才，并且未能提供專業化的服務，導致社會組織治理能力的下降，從而難以在社區治理共同體中發揮出其應有的治理成效。

(四)多元主體間價值取向分化

1.價值取向碎片化。

社區治理共同體價值取向碎片化是指社區治理主體之間存在“共在但不共生，分工但不合作”的現象。(14)徐建宇：《城市社區治理中社區組織化的連接、選擇與策略研究》，《中國行政管理》2019年第9期。雖然政府、社會組織、居民等治理主體為社區治理共同體建設采取了行動，但各個主體之間并不協作，缺乏共同的價值指引，從而造成多元主體之間價值取向的碎片化。微觀來看，社區作為社區居民的聚居地，有著人口密度大、人口流動性強的特點，這在一定程度上增強了社區居民的異質性，導致居民之間價值取向碎片化。同時，由于社區治理主體更為關心與自身利益相關的問題，從而造成社區治理主體之間的價值取向碎片化。(15)趙浩華：《利益分析視角下社區治理主體間的沖突及其化解》，《行政論壇》2021年第4期。

2.價值取向差異化。

社區治理共同體價值取向差異化是指社區治理主體行動邏輯不同，政府更加注重政治價值的實現，社會組織更加注重個人和社會價值的實現，市場更加注重經濟價值的實現。(16)陳進華、余棟：《城市社區治理共同體的系統審視與實踐路徑》，《東南大學學報(哲學社會科學版)》2022年第1期。因此，在社區治理共同體建設的過程中，每個組織都有自己的價值追求。(17)姜曉萍：《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》，《中國行政管理》2014年第2期。在特定的情境中，各個主體的價值追求很可能會得不到完全滿足，甚至可能出現為了滿足組織的價值取向，造成價值取向與社區治理共同體建設相悖的情況，并且，由于缺少共同的價值指引，各方主體合作的效率也會降低，甚至由于價值取向分化產生沖突，最終造成社區治理共同體協作失靈，社區治理效能下降。

(五)社區服務供給存在供需矛盾

1.社區服務供給主體單一。

社區服務供給主體單一化會導致社區服務質量不高、社區服務供給矛盾，無法有效回應居民訴求。(18)楊良初、沈東明、孫維：《公共服務視角下社區治理優化的問題與對策建議——基于長春、山東等地的調研分析》，《財政科學》2021年第5期。原因在于，由政府購買服務難以照顧居民的多方位需求，進而導致社區服務供給失靈。雖然政府在社區服務方面投入了大量的資金，但是由于社區服務供給的結構性矛盾，最終的結果可能收效甚微。同時，單一主體供給模式也在一定程度上了剝奪了社會組織參與社區治理的機會，還會導致社區只能做服務資源的分配者，造成社區居民失去話語權。最終，在社區服務供給中無法有效體現社區治理共同體的理念，其治理效能自然難以發揮。

2.社區居民需求具有異質性。

社區居民是社區服務的需求方，有著不同的背景和個人偏好，并且不同年齡群體對社區服務的需求也具有顯著的差異。因此，社區居民的服務需求兼具多樣性和差異性。不僅如此，不同社區之間也存在較強的異質性。因此，如果單由政府等正式組織提供社區服務，則難以讓社區居民滿意，并且，社區居民的流動性也較強，如果社區服務供給方案調整不及時，那么社區服務供給的效能也會遭受影響，從而加劇社區服務供需不匹配的現實困境，對社區治理共同體的建設產生消極影響。

三、社區治理共同體建設的實現路徑

社區治理共同體建設需要提升社區技術治理效能，重塑居民治理共同體意識，發揮社會組織治理成效，促進治理主體間協同合作，改進社區服務供給方式，進而使各治理主體能夠共同參與到社區治理活動中，從而相互協作，促進社區治理效能穩步提升。

(一)提升社區數字技術治理效能

1.提升數字技術應用效度。

技術賦能社區治理是未來社區治理方式變革的重要趨勢。(19)喻君瑤、寧超：《多元賦能：黨建引領社會治理共同體建構的內在邏輯——基于廣東省的多案例研究》，《中共天津市委黨校學報》2022年第3期。但是，在技術應用過程中，出現了數字技術應用門檻高的問題。首先，應該提升數字技術對各個年齡群體的適用程度，在技術賦能社區治理的過程中，應該充分考慮不同年齡群體的特點，不斷提升數字技術與社區治理之間的融合程度，逐步降低數字技術應用的門檻，讓弱勢群體能夠平等地應用數字技術。其次，重視社區治理主體數字技術應用能力的培訓工作，嘗試建立包括當地高校科研院所、數字技術企業、工信網管部門在內的多方合作培訓制度，通過講座、交流、參觀、調研等形式，多層次全方位地提升現有社區治理主體的數字治理思維與執行力。(20)陳桂生、徐銘辰：《數字技術與城市社區互嵌治理——以“兩津聯動”的天津實踐為例》，《上海行政學院學報》2022年第2期。

2.促進社區資源整合。

通過社區數字平臺高效整合并高效共享各類治理資源是加快破解治理資源難以深度整合應用的有效解決方案。因此，要進一步發揮數字技術的獨特優勢，促使其在社區各類資源整合中發揮重要作用。首先，數字技術通過數據的匯總集成、統一的數據分析、數據治理催生的跨部門合署辦公，對于打破信息壟斷和解決信息不對稱具有積極作用，能夠將社區居民表達權利訴求的信息、行政部門反應的執法治理相關信息、社區自治組織收集的地方性信息數據等大量治理資源加以整合，進而實現信息資源的整合與共享。其次，數字技術的應用也能將居民的差異化納入其中，避免因居民所使用平臺的不同帶來信息不對稱，從而讓社區居民較為完整地獲得各類信息資源，進而提升社區治理效能。

(二)重塑居民治理共同體意識

1.善用社區微治理。

“社區微治理”是以差異化治理和精細化治理為特征，以最大化滿足多元主體的利益為手段，調動多元主體參與積極性的治理策略。(21)寧華宗：《微治理:社區“開放空間”治理的實踐與反思》，《學習與實踐》2014年第12期。具體來說，社區微治理的差異化治理在于將不同群體、不同個體的差異化需求考慮在內。因此，以社區組織目標為內在指引，為不同群體和個體設置和開發符合其群體利益的共同議題，賦予每個社區居民參與到社區治理活動的內生動力，不僅有利于促進社區居民共同利益的實現，還能加強社區居民間的聯系，增強社區內的情感凝聚力，提升社區治理效能。社區微治理的精細化治理在于，通過縮小治理規模，重點關注與居民生活關系密切的日常瑣事，將復雜的社區任務逐層分解為小而細的事物，減少居民參與社區治理所要付出的成本，將居民需求與社區任務緊密結合，為居民的相互聯系提供了便利條件。

2.增強居民歸屬感。

由于“陌生人社會”表征帶來的居民歸屬感較弱，進而造成社區居民共同體意識淡薄，導致居民在社區公共事務上責任和義務的缺位。因此，要增強居民的歸屬感，從而塑造居民的公共精神。首先，社區組織可以開展社區慶祝活動，一方面，加強了社區內部居民間的人際交往和情感交流，另一方面，可以為社區居民提供互相合作、交流的機會，進而形成集體記憶，推動社區氛圍朝向“熟人社會”方向發展，增強居民的歸屬感，激發居民對社區公共事務的自治意識。其次，發揮非正式制度在基本道德規范方面的引導作用,增強居民歸屬感和賦予社區成員明辨是非的基礎能力，(22)吳子靖、顧愛華：《共同體視域下中國城市社區治理的功能整合》，《行政論壇》2018年第4期。進而在社區居民間形成公共精神，提升社區治理成效。

(三)發揮社會組織治理成效

1.改善社會組織外部支持環境。

社會組織外部支持條件不充分導致社會組織在社區治理共同體中未能發揮其應有的治理效能。首先，政府應該加大對社會組織的支持，包括入行引領、場地支持、資金保障等方面，激發社會組織參與社區治理的活力，進而有效緩解“政府單一主體的有限理性和能力不足難以解決現代城市日益復雜的社會問題”的現狀。(23)夏錦文：《共建共治共享的社會治理格局:理論構建與實踐探索》，《江蘇社會科學》2018年第3期。地方政府應制定詳細的社會組織培育規范和實施細則，將社會組織的培育工作落到實處。其次，適當地放寬審批和逐步簡化社會組織的申請成立審核程序，并且在這些社會組織逐步參與社區治理共同體建設的過程中，要建立社會組織績效評估體系，定期對社會組織的工作進行評價，對不合格的社會組織取締其社區治理準入資格。

2.增強社會組織自身治理能力。

社會組織自身治理能力強弱決定了其社區治理活動是否具有持續性，此項能力不僅影響自身治理效能，也會對社區治理共同體建設造成影響。首先，社會組織應積極通過為社會提供有償服務，增加組織自身營利性收入。同時，社會組織也可以與企業合作，企業可以通過社會組織提升其影響力，社會組織可以通過企業獲得足夠的資金維持自身運營。在此基礎上，社會組織有足夠的資金提高專業化人才的入職待遇，進而吸引高素質人才投身到社會組織的治理活動中，為社會組織提供專業化服務提供條件；同時也能大幅提升現有社會組織的工作與人員隊伍發展的總體穩定性。其次，社會組織還可以選擇與高校建立合作關系，為高校學生提供實習機會，在高校人才的參與下，提升服務的專業化程度，也為吸收高校人才創造了良好渠道。同時，進一步完善社會組織人才隊伍的培訓制度，完善考核制度，(24)陳子凝：《社會組織在社區治理共同體構建中的協同困境與破解思路》，《經濟研究導刊》2022年第19期。進而提升社會組織的服務質量，更好地發揮社會組織的社區治理效能。

(四)促進治理主體間協同合作

1.實行社區組織整合。

社區組織的整合是指在基層政府的主導下，通過搭建合作平臺，將多元主體納入統一的治理網絡，充分發揮各主體的獨特優勢，形成協同效應。(25)張邦輝：《治理視域下社區共同體建構邏輯與完善策略——基于黨的十九屆五中全會社區治理案例解讀》，《北京航空航天大學學報(社會科學版)》2021年第2期。該社區治理網絡的核心是提高社區治理效能。因此，應以社區治理的困境為錨點，在黨組織的領導下，發揮黨建價值引領作用，凝聚政府、社會與市場等多方主體價值共識，通過政府提供必要的支持，將價值取向碎片化的社區治理主體融合到一個統一的社區聯動網絡，形成“共在且共生，分工且合作”的治理網絡，協同合作解決社區治理問題。

2.強化政策協同效應。

社區治理相關政策對多方主體的利益實現具有深刻影響。因此，政府在制定相關政策時，應該以民主協商為原則，從而保證社區治理政策兼具彈性和多樣性雙重特征。以此將更多的社區治理主體納入政策制定體系中，激發各主體積極獻言獻策的積極性。并且，各主體在獻言獻策的過程中可以彼此交流，在互相博弈的基礎上，各主體可以在達成自身利益、體現自身價值取向的基礎上，兼顧其他主體的相關利益和價值取向，從而實現各社區治理主體利益最大化。在這一過程中，既吸引了多元主體的參與，又使得各方利益得到保證，進而促進多元主體有序協作。

(五)改進社區服務供給方式

1.完善社區服務供給機制。

市場化主體作為社區服務供給的有力補充，(26)胡潔人、鄭揚、李詠梅：《社會如何擁抱市場？——商業機構介入城市社區治理的實證研究》，《社會科學》2020年第3期。要重視市場化主體在社區服務供給中的作用。因此，要進一步轉變政府職能,改進社區公共服務提供方式，向市場化主體購買服務。首先，市場機制的引入可以更好地貼合社區居民多樣化和差異化的需求，這一效果的實現需要社區居民與市場化主體之間進行協商，進而有利于社區治理共同體的建設，提升社區服務供給效能。其次，政府向市場化主體購買社區服務的同時，無形之中與政府和社區構成了多元協同網絡，有利于豐富社區治理共同體多元協同的層次。但由于市場化主體的行動邏輯是獲取利潤，其在提供社區服務的同時可能會忽視自身的社會責任。因此，要積極推動市場化主體的行動邏輯朝著兼具利潤獲取和社會責任的方向轉型。

2.動態調整社區服務供給內容。

在完善供給機制的基礎上，接下來要解決的是如何使得通過調整供給機制使得社區服務貼合社區居民的實際需要，為此，要在智慧社區平臺建設的基礎上，開設社區服務需求反饋功能。首先，互聯網具有傳播速度快的特征，通過智慧社區平臺，社區居民可以較快地反映自身需求，社區居民的需求也可以較快地傳遞到政府和社區組織，為政府和社區組織動態調整社區服務供給結構提供依據。其次，智慧社區平臺在社區服務的供給方面提供了多方協同的溝通機會。居民需要什么，政府想提供什么，市場化主體能否做到，這三個問題都可以通過智慧社區平臺進行討論，從而達成三方共識，有效回應社區居民對美好生活向往的訴求，使得社區服務供給效能最大化，達到居民滿意、政府支持、市場愿意合作的供給局面。

四、結語

構建社區治理共同體，提升社區治理效能，是推進我國實現國家治理體系和治理能力現代化的重要一步。因此，本文基于社區治理整體視角，對社區治理共同體建設的現實困境進行闡述與分析，并據此提出社區治理共同體建設的實現路徑。雖然在當前階段，社區治理共同體建設過程中存在諸多障礙因素，但是社區治理共同體建設符合時代發展趨勢，即多元主體共同參與社區治理，共同提升社區治理效能。當然，社區治理共同體建設這一問題十分復雜，除了社區技術化治理效能較弱、社區居民共同體意識淡薄、社會組織治理成效較低、多元主體間價值取向分化、社區服務供給存在供需矛盾等問題，還有許多問題有待進一步討論。