市級氣象部門與新型農業經營主體共生的動力分析
——以邢臺市為例

孫東磊，趙玉兵，曹杰

（1.南京信息工程大學法政學院 江蘇，南京 210044；2.河北省邢臺市氣象局 河北，邢臺 054000；3.徐州工程學院 江蘇，徐州 221000）

1 引言

公共部門是指負責提供公共產品或進行公共管理，致力于增進公共利益的各種公共組織和機構。氣象部門是公共部門之一，承擔著為農業生產提供公共氣象服務產品職責。新型農業經營主體是新時代鄉村振興戰略實施的重要推動力量，是在完善家庭聯產承包經營制度的基礎上，有職業農民參與并形成的規模經營，具有較強市場競爭力和較高集約化程度農業經營組織，主要包括農民合作社、專業大戶、農業產業化龍頭企業和家庭農場等。農業是對天氣較為敏感的行業，眾多新型農業生產經營主體在生產經營過程中，受氣象災害影響較大，在氣象信息獲取、防災基礎設施建設以及政府服務職能轉移等方面，有較強的意愿和需求。可見，氣象部門與新型農業經營主體在發展過程中存在合作、互利、互補的關系。共生概念源起于西方學者對生物界共生現象的研究，“共生”一詞來源于希臘語，其概念由德國真菌學家德貝里(Anton de Bary)在1879年提出，用以指不同種屬生活在一起，并具有延伸的物質聯系[1]。共生學說的發展以生物學和生態學影響最大，20世紀中葉以來其思想拓展到哲學社會科學領域，并在社會學、經濟學、教育學等多學科中得到廣泛運用，其核心要義是清晰的，即不同物種或要素間共存、合作、互補、互利、和諧、共進的基本關系[2-4]。目前，國內外相關專家學者在共生視角下，對經濟、農業等領域開展了大量研究并取得了豐碩成果，而在共生理論在公共管理領域應用不多，特別在研究政府、企業、社會組織關系研究成果卻相對匱乏[5-9]。

市級氣象部門是中國氣象局實行“國家、省、地、縣四級管理”其中的一級，上一級屬于省級氣象局，下一級為縣級氣象局。按照業務布局劃分，市級氣象部門承擔著氣象為農服務的承上啟下和服務組織作用。孫東磊[10]采用卷調查、訪談方法，應用共生理論，從共生單元、共生條件、共生模式等方面分析了氣象公共部門與新型農業經營主體共生關系。共生關系在其發生發展的過程中，也必然呈現兩種力量即驅動力和抑制力相互作用的狀態，共生關系的發展狀況集中反映了兩種力量的消長變化，由此探究市級氣象部門與新型農業主體的共生動力因素，對于考察、評價乃至推動公共部門與企業共生關系研究具有重要的現實意義。

2 共生的動力解析

本文研究中運用訪談法、問卷調查法等，在2021年6～7月，面向邢臺市的118家新型農業經營主體發放問卷118份，共回收到105份有效問卷。面向邢臺市5個縣氣象局負責人和13名業務人員開展“一對一”式人物訪談。有效問卷的填寫者中，52%為新型農業經營主體的法人代表或主要負責人，48%為新型農業經營主體業務骨干；被調查人員中35歲以下占26%，60歲以上占15%，35～60歲之間占59%，保證了問卷的填寫質量，問卷的代表性良好。采用“一對一”式人物訪談，18名被訪談者積極配合，進行了定性調查。

2.1 氣象部門獲取更多資源配置的需求

近年來，國家治理圍繞服務型政府建設經歷著巨大轉型，正經歷著從“汲取型”向“給予型”的轉換，公共物品和公共服務供給方式的都發生著明顯轉變，自上而下大規模的財政轉移支付，給民眾塑造了國家“不取反予”的服務角色，政府的服務職能逐步顯現，其服務能力也得到明顯提高，公共服務的供給質量與水平有了明顯提升。在公共服務供給過程中，通常會呈現權力向上聚集、風險向下轉移的行政體制特征，決定了上一級政府作為公共政策制定者，一般具有決定政策實施的權力并掌握政策實施的資源，從這個層面而言，上級政府官員在政策實施過程中充當著分配資源的關鍵角色，下一級政府能爭取到的政策、資金等資源配置，與上一級政府或管理部門政策傾向、關注重點等有著緊密聯系。

“三農”問題是黨和政府工作的重中之重，氣象部門將“三農”服務作為重點工作內容，履職服務過程會附帶財政資源，實現預算規模的最大化，掌握部分資金流，擁有更大的政治影響力和話語權。同時，現有嚴格規范的編制管理，使編制成為稀缺的公共資源，一般情況下編制無法通過持續增加供給來滿足部門發展需求，根據編制管理使用的規范，部門編制數越多，相對應的領導職位數量越多，編制多可以為部門人員帶來更大的晉升空間，從而對編制數量的競爭成為部門競爭的特有現象。在職能轉變過程中，由于公共事務越來越具有綜合性，氣象部門強化公益服務職能，主動適應國家對氣象服務需求的變化，從而能保持編制資源總量的相對穩定，進而影響權力、財政和編制資源的配置。

2.2 氣象官員獲取政績的需求

在政治方向上，上級政府或部門要求加大為農服務供給，積極推進為新型農業經營主體服務時，下一級政府或部門必須要無條件地執行。在政府提供公共服務中，地方政府和官員的這種晉升動力也存在其中，當公共服務供給能力提高時，一般會受到民眾、輿論和上級政府或部門的高度關注，是職務晉升的有利因素之一。當氣象部門與新型農業經營主體的合作，能夠提升氣象部門公共服務供給的質量，對氣象事業發展產生正向的社會影響。

中國氣象局高度重視氣象為農服務工作，歷年都將“三農”氣象服務工作作為重點工作之一，要求各級氣象部門提高保障國家糧食安全和特色農業產業發展的氣象服務水平，多次發文開展面向新型農業經營主體的直通式氣象服務。從中國氣象局到省、市、縣氣象局的縱向關系看，市縣級氣象部門是為農服務的觸角也是氣象服務的“最后一公里”。長期以來氣象為農服務呈現“行政發包制”的特征，所謂“行政發包制”刻畫了多層級氣象部門之間的屬地化管理模式。具體而言，中國氣象局把絕大多數氣象為農服務事務“包”給省級氣象部門，省一級又進一步把絕大部分事務“發包”向市級氣象局，市級氣象局作為承包方，承擔市縣級為新型農業經營主體服務的組織與實施。同級氣象部門的橫向關系上，同級官員面臨晉升競爭的政治錦標賽，這體現了氣象部門人事權的高度集中和氣象官員之間的競爭關系。也就是說，同一行政級別的氣象服務屬地承包人之間還處于晉升競爭之中，因此與一個多層級的行政發包相對應的是一個多層級同時進行的官場競爭。對于一個具體的屬地承包人，要完成上級發包的任務同時，為了晉升還必須要比其競爭對手完成得更為精彩出色，晉升競爭的獲勝者極有可能成為上一級的發包人。氣象部門通過逐級分解政府事務賦予每一級地方氣象官員相當的決策空間，而集中的績效考核與人事任免所引發的政治錦標賽，又賦予了每一個屬地氣象官員強大的晉升激勵和爭勝沖動。縱向的行政發包與橫向的政治錦標賽相互結合、相互作用塑造了目前氣象部門治理體系特征。

2.3 新型農業經營主體發展的需求

國家將新型農業經營主體納入財政優先支持范疇，并鼓勵各級公共部門結合職能定位和業務范圍提供資金、服務支持。農業生產是典型的正外部性產業，離不開政府的扶持，政策、資金、技術等扶持中，政府公共政策扶持的資源效應越來越明顯，國家對新型農業經營主體的一系列政策，使各級公共部門為融入國家戰略而投入更多資源，使新型農業經營主體有更多資源去開展活動。隨著國家治理體系和治理能力現代化化的推進，未來“治理”社會的公共管理部門不僅僅指政府部門，可能會有承擔更多公共責任的第三部門，甚至包括承擔公共事務事項的私人部門，公共管理的內容也不僅指公共行政事務，也包括第三部門占主導地位的社會公益事業和公私部門合作進行的公共項目。

政府職能轉移和購買公共服務，同樣使農業企業和農業社會化組織看到更多發展機會，使新型農業經營主體得以利用政府資金開展工作，為其發展和生存有新的保障[11]。市級氣象部門獲有政府授權，代表政府部門委托或轉移氣象為農服務職能，使新型農業主體有獲取穩定的資金支持機會，也能更好地發揮靈活性和專業化優勢提升公共服務質量，一定程度能達到政府目的，也使新型農業經營主體更加具備發展的底氣。同時，新型農業經營主體對環境的需求越來越多元化，為獲得所需各種資源，也會強化與氣象公共部門的聯系，氣象部門之所以成為新型農業經營主體尋求的共生對象，因為擁有新型農業經營主體進行經濟活動所不可缺少的資源，并且這些資源有可能通過自身的努力轉化為租金，或為新型農業主體的各項工作開展提供便利。再者，新型農業經營主體與氣象部門合作，融入氣象部門的公共服務，發展農業生產性服務業，使公共氣象服務質量提高，可以提高氣象服務農業生效益，使農業基礎增強并更加具備抗自然災害風險能力，對農業龍頭企業帶來更加穩定的根基。

3 共生關系現狀及存在的問題

3.1 發展現狀

目前市級氣象公共部門和新型農業經營主體，雙方主要存在數據關聯、管理關聯、利益關聯，本質上是一定程度的共存、合作、互利關系。訪談中，80%的氣象官員認為“農業氣象服務以公共氣象部門為主體，氣象部門擁有長時間序列的氣象資料且未能全社會共享，具有先天的優勢，新型農業主體在生產中對氣象信息存在依賴性”。

從數據維度分析，氣象部門擁有氣象觀測、天氣預報信息數據資源；新型農業主體擁有田間生產、技術等信息資源。被調查人員中82%認為，氣象部門一定程度上只是數據，不能轉化成對農業生產有實用價值的信息，氣象部門農業氣象信息服務材料需有較強針對性的農業生產實用信息；78%認為新型農業經營主體具有農業技術專家力量，具備將氣象數據轉化成對生產有何影響、影響到何種程度等氣象信息再分析能力。從管理維度分析，氣象公共部門是人工影響天氣的行政主管部門，具備人工影響天氣作業資質的新型農業經營主體是被監督和管理的對象。被調查人員中56%認為，新型農業經營主體需提高氣象災害防御能力，愿意開展人工影響天氣工作，36%的新型農業經營主體負責人認為自身是氣象公共部門管理的對象；從利益維度分析，新型農業經營主體所需求的人工影響天氣納入政府批準的人工影響天氣計劃，其所需經費由市級財政承擔，如未列入，則全部費用都需自身承擔，氣象公共部門在人工影響天氣的資源配置方面具有決策權。同時，農業經營中氣候品牌可增加新型農業主體的農產品附加值，氣象部門在氣候品牌附加值及一些基礎設施方面，也具有一定的話語權。

3.2 共生結構分析

共生單元是指構成共生體或共生關系中基本能量生產和交換單位，是形成共生體的基本物質條件。構成農業氣象服務共生體的共生單元由氣象部門和新型農業經營主體組成。共生的條件是氣象部門與新型農業經營主體之間要形成共生關系，兩者自身內在性質間必須具有一定的聯系，雙方主要存在數據關聯、管理關聯、利益關聯。共生單元間至少能生成一個共生界面是共生關系形成的必要條件，氣象部門與新型農業經營主體之間接觸和交流方式及相應機制的總和稱為兩者的共生界面，共生關系形成和發展的關鍵在于共生單元間具有強烈的進行物質交換、信息交流或能量傳遞的交流需求，市級氣象部門與新型農業經營主體形成電話交流、基地試驗、座談會、專家指導等多種形式的共生面，能順利進行物質交換、信息交流或能量傳遞。共生的意義就在于通過彼此間進行物質交換、信息交流或能量傳遞，形成功能上的增強及生存能力上的提高，市級氣象部門與新型農業經營主體形成共生關系，氣象部門依靠新型農業經營主體實現服務有效性和針對性，新型農業經營主體依靠氣象部門資源，實現生產過程中趨利避害能力提升和獲得部分資源配置，這正是兩者形成共生關系后產生的新能量。

3.3 當前共生發展中存在的問題

氣象服務產品不具有排他性，非政府部門的不愿意生產這種產品，農業氣象服務主體較少，服務結構容易導致行業規模失衡，農業氣象服務遠沒有形成一個健康的、有機的生態鏈，雖然有部分企業出現，但公私之間的競爭環境仍不公平。

目前，雙方共生發展具有一些柔性的公共政策環境，但仍存共生單元缺位、共生模式不完善、共生環境不優化等問題。共生單元缺位主要表現在，農業氣象服務以市級氣象部門為主體，非政府部門從事農業氣象服務的主體較少，缺少競爭，使得氣象部門提升服務的動力不強。現存不同規模、不同層次的新型農業經營主體規模較小，自身競爭力低，能夠在合作中提升市級氣象部門服務能力、服務效益的共生單元缺位，共生效應難以最大程度發揮。共生模式不完善主要表現在模式單一，共生強度弱，信息溝通不及時，對服務產品、服務方式、服務效益、服務評估等重視不夠等，共生中并未形成附加值較高的服產產品，產生無效供給的服務產品比重較大，高質量服務產品比重偏小，服務數量多而服務質量參差不齊。共生環境不優化主要表現在，現有政策聚集效應難以形成，氣象部門無論是價值形態的資源還是實物形態的資源都比較少，新型農業經營主體不能從氣象部門獲取更多的資源，氣象部門雖持續提出加強對新型農業經營主體的專業化服務，但對新型農業經營主體資金、資源等方面投入不大，營造趨利政策環境的優勢不明顯，導致新型農業經營主體對氣象部門認同感低。

4 結論及建議

市級氣象部門與新型農業經營主體在“三個需求”（氣象部門獲取資源配置的需求、氣象官員獲取政績的需求、新型農業經營主體發展的需求）驅動作用下，形成了共生關系，但當前共生關系中存在共生單元缺位、共生模式不完善、共生環境不優化等問題。建議政府持續為雙方共生發展營造正向激勵的共生環境，包括涉農政策、經濟環境、資源環境和空間環境等；氣象部門建立激勵機制，引進專業人才，提高業務人員積極性，通過技術創新、新產品研發等與需求有效對接，堅持趨利避害為新型農業經營主體提供更加優質的氣象服務產品；隨著政府職能轉移，治理體系逐步完善，新型農業經營主體不斷增強自身實力并聯合有關組織，積極承擔政府部門轉移的公共服務職能。