淺析市對區轉移支付制度問題及完善建議
——以北京市為例

韓 立 汪 旭

北京市中醫管理局 北京

自1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了財政轉移支付制度。財政轉移支付有效縮小了地區差距，促進各地區均衡協調發展，對地方財力較弱的地區是一種有效的補充，成為解決“不平衡不充分”矛盾的重要手段之一。隨著財政改革不斷推進，財政轉移支付在推進全面預算管理過程中的作用日益突出，提高轉移支付管理水平，加大轉移支付資金監督考核力度，可有效促進財政均衡目標的實現。本文分析北京市的市對區轉移支付中醫藥項目資金管理現狀，總結管理過程中存在的問題，提出完善轉移支付制度的相關建議，以實現統籌協調發展，促進中醫藥事業傳承發展。

一、財政轉移支付制度概述

目前，中央對地方轉移支付體系包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類，主要區別在于地方政府是否可以自由支配資金，是否需要完成特定任務。從資金流向來區分，可分為縱向轉移支付和橫向轉移支付。橫向轉移支付一般會指定資金用途，比如以對口支援形式完成某些特定目標任務。財政轉移支付分配方法主要有兩種：因素法和項目法。

1.財政轉移支付制度發展歷程

我國財政轉移支付制度實施，隨財稅體制變化而變化。新中國成立初期，通過全額補助、體制上解、包干上繳等形式，實現中央與地方財政資金流動，但卻不是真正意義上的轉移支付制度；改革開放以后，中央與地方財政自成一體，也使得各地財政水平差距逐漸顯現，為解決相關問題，中央設立“轉移支付”制度，采取定額補助、收入分享、專項撥款等方式，加大了對不發達地區、民族地區的支持力度，但因中央財政能力不足，無法實現調節地方財力平衡的目的；而1994年分稅制改革實施，充實了中央財政，鞏固了中央財權地位，提高了國家對宏觀經濟的調控能力，不斷發揮財政資源的調配作用，逐步實現各地區的教育、交通等基本公共服務均等化的目標。

2.財政轉移支付制度存在的問題

隨著財政轉移支付制度實施，缺乏單獨法規、事權與財權劃分不清、支付政策存在不確定性、地方財政支出偏向等問題逐漸暴露，財政轉移支付制度的優勢未得到充分發揮，需要進行深入研究分析，不斷完善。

（1）頂層制度設計和約束不足。財政轉移支付的最終目標是實現居民均等地享有基本公共服務，也是各級政府統籌區域內平衡發展的重要措施。預算法相關條款確立了轉移支付制度的法律地位，對類型、資金分配下達時限等進行了明確規定，是目前關于轉移支付較高層級的法律規定。但是現階段，針對財政轉移支付的單獨法規尚未頒布，大多數還是以規范性文件的形式對相關制度執行細節進行規定。財政轉移支付是一種政策工具，頂層制度設計的欠缺影響了財政轉移支付制度的效用，需要更高層級的單獨法規來完善財政轉移支付制度。

（2）財政事權和支出責任劃分不清。2016年，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》頒布實施，對改革的必要性、原則、主要內容等提出了總體要求。但我國行政管理層級相對復雜，各級政府財政事權和支出責任難以厘清。有資金分配權的職能部門往往以本行業、領域的重點工作任務等作為轉移支付依據，利用資金完成相關工作任務。雖然相關部門出臺了財政事權和支出責任劃分的相關文件，但在具體任務中權責關系很難劃分清晰。尤其是共同承擔事權時，下達資金不足以完成任務，而地方政府難以補足資金缺口，導致落實任務積極性不高。

（3）分配方式有待完善。近些年，采取項目法分配資金的方式存在一些問題，出現資金向項目實施效果明顯、經濟實力較強的地區流動的現象，造成不平衡問題。部分專家學者建議采取因素法分配轉移支付資金，但在因素選取上觀點不一，因素主要包括人口、經濟、公平、績效、任務等，各自分配的比重多有不同。在分配資金的同時，根據事權劃分下達任務，要求地方完成相關工作。因素法在一定程度上緩解了項目法的一些問題，有助于調動地方政府部門的積極性。在完成任務的前提下，地方政府部門可以自主分配資金，結余資金還可以安排到其他項目。但是在因素選取上缺乏科學性，任務下達缺乏全面考慮，時間上也有遲滯問題，造成實施效果不佳。例如，單純以任務數量作為分配依據，而不考慮實際任務所需要的資金量，造成部分地區的資金缺口較大。而任務下達往往相對滯后，導致資金使用效益不佳。

二、北京市中醫藥項目轉移支付現狀

近幾年，隨著醫藥衛生體制改革進一步推進，中醫藥事業發展不容忽視。隨著中醫藥事業發展的投入逐年增加，利用好財政資金尤為重要。2016年《北京市人民政府關于改革和完善市對區轉移支付制度的實施意見》正式出臺，該市轉移支付中醫藥項目按照文件要求，依據本市中醫藥發展規劃來安排資金，不斷推進全市中醫藥事業協同發展。

1.預算資金安排

每年編制下年度預算時，市對區轉移支付中醫藥項目資金按不低于當年轉移支付額度總量的80%安排預算，并提前下達各區，保證年初預算批復后資金及時到位。剩余20%資金按照上年區域評價結果分配資金，各區可根據本區當年實際情況自行安排中醫藥項目。市級中醫藥主管部門依據國家及本市關于中醫藥發展規劃內容設立項目，主要在中醫各類人才培養、治未病、健康養老、中醫藥文化宣傳、基層名老中醫工作室建設等方面持續投入。

2.項目資金分配

該市轉移支付中醫藥項目全部為一般性轉移支付，資金主要采用項目法分配，具體金額主要根據項目方案內容，按標準測算而定。項目實施單位以遴選考核為主，或通過承擔特定工作任務等方式確定，補助方法和標準尚未統一。在預算資金下達的同時印發具體項目實施方案及要求，各區按照文件內容開展項目，接受相關督導考核。

3.項目督導考核

近幾年，由于區域績效評價體系尚未完善，剩余20%的資金在當年根據全市任務情況，按項目法下達各區，并印發相應配套文件。在項目實施過程中，采取委托第三方、召開協調會、實地參加項目實施等方式對項目進行督導，及時發現問題，并協調解決執行過程中的困難。項目完成后，一般采取抽查方式進行檢查及成果評價，或項目單位上報總結報告。各區在下一年度將上一年度項目資金使用情況向市級中醫藥主管部門備案。

三、北京市的市對區轉移支付制度問題

1.財政轉移支付制度不完善

在制度上，出臺了《北京市人民政府關于改革和完善市對區轉移支付制度的實施意見》等政策文件，但政府各職能部門大多未形成各行業具體的財政轉移支付管理辦法，造成財政轉移支付資金分配時具體實施目標不夠明確，分配隨意性較大，缺乏監督問責機制。從近兩年的市對區轉移支付中醫藥項目來看，每年財政轉移支付項目約20 個，項目數多、金額小，且執行效果較差，各區持續發展動力不足，這些問題與缺乏整體制度體系建設有關。

2.資金分配機制不健全

2016年中央轉移支付中醫藥項目分配開始從項目法轉向因素法，明確所有項目原則上不再指定具體的項目承擔單位和具體金額，主要分配因素依次是財力、人口、服務量、特殊事項和績效。近幾年為提高資金使用效率，逐步加大績效考核結果因素的比例。北京市的財政轉移支付中醫藥項目大多數使用項目法，資金分配方式單一，造成各區資金支配靈活性不足，積極性不高。且市區兩級事權不清晰，部分項目資金重疊，而部分項目資金不足，資金利用率不高。

3.資金執行率低

近兩年，由于財政轉移支付制度改革尚在推進中，部分資金在年中才能實際撥付到具體項目單位。由于資金到位時間較晚，配套文件出臺滯后，沒有與本地區財力安排有效銜接。部分項目啟動延后，造成資金支出進度與項目實施時間不匹配，當年結余資金較多。部分單位為了不影響項目實施，資金到位前已開展工作，資金下達后未能及時進行資金歸墊，同樣形成了資金結余。還有部分單位由于對財政轉移支付資金管理制度不夠了解，財務管理水平不高，出現項目任務完成卻未使用資金的現象。

4.執行過程中監督不到位

預算執行監督是預算管理中的薄弱環節，尤其是財政轉移支付資金。財政轉移支付資金量大、項目數多、資金分散，造成項目過程中的動態監控難以實現。轉移支付中醫藥項目在實施過程中，采取委托第三方機構、報送總結自查報告等督導方式，可反映項目存在的部分問題，但無法充分反映項目的整體成效，不能為項目整體規劃提供有力依據。另外，在項目實施過程中出現方案調整、人員變更后，各區報本級財政部門即可完成預算調整，但未向市級中醫藥主管部門履行調整預算相關程序。

5.績效激勵機制尚未建立

自2016年起，中央轉移支付中醫藥項目資金績效評價工作逐步常態化。全國各省市項目實施單位，通過統一的績效評價網絡平臺開展績效自評。自評結束后，國家中醫藥管理局采取以各省為主體，向專家考評組現場匯報項目情況的形式，實現項目績效評價全覆蓋。目前，北京市尚未建立具體的財政轉移支付項目績效評價工作機制，財政轉移支付中醫藥項目也未開展績效評價相關工作。

四、完善財政轉移支付的相關建議

1.建立完善的財政轉移支付法律體系

財政轉移支付制度無疑是財政分稅制改革的重要手段，也是財政管理制度的重要內容。根據社會經濟發展需求及財稅改革要求，借鑒國際先進經驗，盡快形成完善的與財政轉移支付制度相關的法律法規，明確各級政府部門的事權，賦予其相應的法律地位，地方可根據法律法規內容完善規章制度，有效指導財政轉移支付制度落地實施。以德國為例，對聯邦、州、地方三級政府基本事權劃分進行了明確界定，三級政府間事權劃分有一定交叉，但各自的事權范圍明確。在法律中明確事權劃分是建立財政轉移支付制度的基礎，北京市的市對區轉移支付中醫藥項目需要按照國家要求，盡快制定市區兩級財政事權和支出責任劃分方案，以及財政轉移支付資金管理辦法等制度，為財政轉移支付資金管理提供制度保障。

2.科學有效分配資金

隨著國家治理現代化建設推進，“放管服”政策進一步落實，需要逐漸采用因素法分配機制，以調動地方積極性。對于國家或市級重點項目，因屬于重點領域、目標明確、關注度高，可采取項目法安排。對于長期持續改進提升項目、發展戰略規劃項目等，可采用因素法進行資金分配。因素法可以有效降低分配標準及額度確定中的人為因素干擾，提高資金分配的科學性、公平性、合理性。因素法中對于因素的確定，需要考慮區域發展目標、實際人均財力、資源概況及績效等因素，科學、合理測算各因素比重。因此按照不同的項目屬性、類別、對象，采用項目法和因素法相結合的方式進行資金分配，既能保障各地按照整體發展目標完成重點任務，又能充分調動基層積極性。

3.利用信息化手段實現全過程監督

預算執行監督考核是實施全面預算績效管理的重要手段，加大監督考核力度可以有效促進項目實施，保證資金的有效利用。部分基層單位反映接受不同層級、不同類別的監督檢查較多，為減輕基層負擔，可充分利用網絡信息化手段，動態監控項目開展情況。基層單位可通過網絡定期填報項目開展情況，結合不定期現場實地抽查，及時發現項目實施過程中的問題，糾正預算執行過程中的偏差，督促基層單位開展工作。目前，中央轉移支付中醫藥項目績效評價已通過信息化手段實現，各地方可充分借助已有平臺，擴充平臺使用內容。

4.建立項目績效評價體系

隨著現代財政制度的建立及相關管理要求，項目績效評價越來越受到各級政府的重視。評價結果應用于預算安排及審計監督檢查工作中，有利于了解項目執行情況。為促進全市中醫藥事業長期發展，應加強中醫藥發展整體評價，從人才、特色服務、傳承、改革推進等方面進行評價，財政轉移支付項目績效評價作為整體評價的一部分要加快落實。每年根據相關指標評價中醫藥發展成效，避免多部門重復檢查督導。考核結果將作為財政轉移支付資金的分配因素，并逐步加大績效因素所占比例，激發各地發展中醫藥事業的積極性。