文化產業發展財政支持研究*

張愛軍

山東政法學院 山東 濟南

一、財政支持對文化產業發展的重要性

1.財政支持對文化產業發展的影響

（1）從文旅部對文化事業的投入力度來看，文化產業的財政投入在逐年增長，覆蓋的地區更加廣泛。根據文旅部發布的公報，文化產業投入從2011年的40.80億元增長到2019年的101 億元，雖然出現先增長后又有所降低的情況，但從整體上看一直保持穩步增長。

（2）從地域方面看，文化事業的財政支持開始向基層傾斜，不僅在總量上呈現出逐年增長的趨勢，同時強調地域發展的均衡性。具體表現在，政府開始對縣級以下的基層文化產業加大財政投入力度，并逐步向中西部地區傾斜，重視挖掘地域的人文資源，并積極推動向產業化、市場化的方向發展。1995年縣以上的財政投入占比73.2%，而地域面積更加廣闊的縣以下卻占比25.8%。到2019年，縣以下的文化產業財政占比已經接近甚至趕超縣以上。除此之外，文化產業財政支持地域發展平衡還表現在東西部方面。1995年，東部地區占比40.2%，中部地區占比28.6%，西部地區占比24.9%，自東向西逐步遞減。但是之后，對西部、中部文化產業的財政支持逐步提升，漸漸超過東部地區。

2.財政支持政策的影響原理

財政投入是文化產業快速發展的重要前提和保障，能夠充分反映一個國家的經濟水平，以及對文化遺產與文化資源的重視程度。通過對文化產業財稅政策的傳導系統及影響原理進行分析發現，政府推出的財政支持政策以調整財政收支為工具，改變文化產業所處的外部環境，并作用于影響文化產業發展的內部要素，最后平衡文化產品的供需，從而促進文化產業興盛。而財政支持政策的影響原理主要體現為以下三點。

（1）規避文化公司運營風險。文化產業發展需要投入大量資金，而且項目運營期長、投資風險高，難以預測收益率及準確把握投資與收益平衡。政府使用財稅支持政策為文化公司提供資金，可使文化產業面臨的部分風險轉移或化解，降低文化產業的風險。

（2）增加文化公司的預期利潤。文化公司嚴格遵守公司生產運營的基礎準則，即利潤最大化的市場規律，且推動文化公司持續創新的核心要素為收入持續增加。只有在市場認可文化公司推出的新型產品且公司經濟效益可觀時，公司才會增加投入以拓展生產范疇。財政支持政策對公司經濟效益的提升，主要表現為以下兩方面：一方面，可顯著減少企業的經營成本，無論是直接向文化創新項目投入財政資金，還是為文化公司提供各種稅收優惠政策，都有助于降低公司運營成本；另一方面，財政支持政策可有效提高企業的收入。政府可通過財稅政策調低文化產品的收入稅率，或直接實施針對文化企業的稅收減免政策，使市場主體的預期收益增加。

（3）增加社會對文化產品的需求。政府采購具有顯著的引導與示范效應，政府可通過財政監督下的采購制度促進社會需求增加，利用政府部門需求形成的文化市場，帶動社會其他群體對文化產品需求的增長。此外，對文化公司而言，與政府簽訂采購合同，可使公司進入低風險的平穩市場，將更多的精力集中于文化產品創新方面。

二、財政支持文化產業發展的不足之處

1.財政支持的力度不足，政策宣傳針對性差

盡管與往年相比，各地均通過財政支持政策加大了對文化產業的支持力度，但整體而言，在教育、醫療衛生、社會保障及就業等其他領域的財政投入，遠高于對文化產業的投入。通過對比各級政府對文化產業的財政投入情況發現，大型國有企業是財政資金支持的主要對象，導致中小微文化公司的發展資金需求大多被忽視。此外，市級財政普遍存在對文化產業的投入資金偏少、支持中心模糊等問題。國家對文化產業的財政支出主要圍繞國有企業，對民營文化企業的扶持較為欠缺，這對實現文化產業的多樣性有所制約，對文化產業的市場化進程也會產生相應的影響。

在財政支持政策宣傳方面還存在一些不足，只有與政府關系密切的文化企業能夠及時獲得財政支持，而中小微文化企業獲取支持政策信息的途徑偏少，無法及時了解各級財政支持的要求、對象及形式，進而難以及時跟上政府對文化產業的規劃，失去發展的黃金時機。盡管部分地區建立了有關財政支持的網絡平臺與微信公眾號，并在公共場合投放公益廣告，但針對性的重點宣傳仍較為匱乏。

2.財政支持缺乏信息互通及有效的考核機制

利用財政政策助力文化產業發展時，主要由文化部門負責挑選需要財政支持的文化項目。文化部門在制定與實施地方文化產業政策時，極易出現政策形式化、創新程度低、機械式模仿等問題，導致財政專項資金的支持項目重復建設情況嚴重。重復建設情況出現的根本原因，除受文化產業當前所處發展階段影響外，還受財政資金配置不當的影響，財政部門無法及時獲知文化公司或相關項目的完整資料。盡管目前文化公司依賴財政支持，但在財政資金申請的過程中嚴重缺乏對相關信息的溝通與確認。

此外，尚未建成完善的、針對獲得財政支持的文化項目的考核系統。一方面，當前的考核標準過于寬泛。考核者大多為資金扶持項目的負責人，導致考核指標與考核評價表具有極強的主觀性，各項指標的比重分數無法真實體現財政支持資金的運用效果。另一方面，部分地區雖將評測程序轉交至中介機構負責，但由于中介機構具備的評價權限及所能查閱的項目資料偏少，因而無法獲知項目整體狀況，降低了考核機制的嚴謹度與專業水準。

3.配套的稅收優惠政策缺失，稅收風險擴大

稅收風險普遍存在于各行各業中，但由于每個行業所處的發展階段不同、行業特點不一，其所面臨的稅收風險也不盡相同。文化產業的稅收風險主要表現為文化公司運營過程中違反稅收規定，不按時繳納稅款。具體包括因公司偷稅漏稅被發現后繳納稅金與罰款的虧損，以及由于公司納稅規劃錯誤或稅務人員能力過低致使公司收益虧損。

近年來，我國文化產業增長速度快，產業鏈逐漸完善。稅收作為宏觀調控的重要工具，對文化產業的發展具有重要影響。但我國尚未健全文化產業稅收制度，相關稅收政策及稅收環境需要完善。盡管部分省市已相繼推出文化產業方面的稅收減免政策，但在實際操作時出現了諸多問題。部分文化企業受稅收減免政策吸引在當地建立企業，但實際并未在該地運營，未參與該地經濟發展，導致較多的“空殼公司”形成。此類公司將文化產品的制作成本，在缺少稅收優惠政策的實際辦公地點核算，但在享有稅收優惠政策的地區進行收益核算，以逃避繳納個人所得稅與企業所得稅。

三、財政支持文化產業發展的改進建議

1.擴大財政支持規模，加強財政支持宣傳力度

由于文化產品市場無法完全依靠自身實現文化產品的供需平衡，極易產生市場失靈問題，因此應進行適當引導。在保證市場占據率的情況下，財政需要主動擔起支持文化產業發展的重任，加大財政支持文化產業的力度。政府不僅應保證現有的文化產業財政支持資金不變，同時需要持續拓展財政資金供給渠道。對此，我國財政可借鑒歐美國家相關案例，將彩票收入、特種稅收入等納入文化產業財政支持資金來源。還可以借鑒其他國家的“政府陪同資助”方式，為增加文化產業投資，政府應主動承擔投資引導責任，當公司確定投入資金后，政府應與公司一同投資相同產業的相同項目，以吸引更多的資金投入。從我國文化產業角度分析，除了應維持中央及省級財政支持外，還要依據實際情況提高市級財政支持文化產業的資金額度，完善政府引導下的文化產業投資與退出機制。

各級政府部門應針對文化產業實行生產性扶持政策，在推動文化產業進步的同時，需要注意為文化消費者提供適當的優惠補貼，從而推動文化產品消費市場的發展。隨著文化產業的不斷發展，相關消費將不斷增加，推動各類社會資源主動聚集到文化產業中，文化產業中新公司數量將顯著上升，產業內部各部門不斷向外擴張，促進文化產業范圍進一步拓寬。因此，應積極完善消費補貼政策體系，推進其與文化產業、財政支持間的良性互動，建設優秀的產業鏈循環體系。

以政府信息公開條例為依據，各級財政網站均及時公示了本區域內適用的財政支持政策、支持對象及支持標準等信息，但財政支持政策宣傳應增加更多的渠道。例如，市政府應發揮領導作用，收集并分析、解讀有關文化產業的財政支持政策。各級政府應借鑒傳統媒體、新興媒體與自媒體在傳播信息方面的經驗，與媒體建立良好的合作關系，宣傳方式應由單向模式轉向雙向互動模式。

首先，各類媒體應有計劃地前往文化產業園區與模范點進行重點宣傳，通過拍攝播放宣傳影片、開展座談會等方式向文化企業傳播相關財政政策措施。

其次，在對企業進行宣講時，媒體可對企業采訪調查，收集企業對財政支持的真實需求情況，以備后用。

最后，媒體應重視后續的宣傳跟蹤，保證宣傳活動的長期有效性。例如，進行宣傳活動時，媒體可分發宣傳聯絡卡片，在卡片上注明財政支持負責人及其聯絡方式，以便及時解決文化公司在財政支持方面的疑惑與需求。

2.探索多角度評價標準，開發績效信息管理系統

與其他行業相比，文化產業不僅擁有市場特性，還擁有部分精神特性，同時橫跨經濟與文化兩大領域。因此，政府在對文化產業進行財政支持時既要注意經濟效益考核，還要積極構建文化產業的社會效益評價系統，以達成經濟與社會效益最優的目標。構建社會效益評價系統時，應將文化產品經營者及消費者等與文化產業相關成員的滿意度納入評估系統。計算方式則應結合量化打分與定性評級兩種，確保評估成果的公平公正性，完善財政資金投入流程。

此外，應建立市級財政扶持文化產業活動信息管理網絡平臺，完成文化項目審核評估立項、財政支持資金績效考核、項目監察等全過程信息的數據化管理。在細節方面，平臺應將各級財政批復通過的項目實施計劃書與預算、項目相關財政支持資金與答復、資金發放的入賬憑證與支付憑證納入其中。政府應同時建立財政支持文化公司長期監察評估系統，著重分析大型文化公司納稅額度、中小微型文化公司就業考核標準上升幅度，并以評價結果為依據，隨時調整財政支持政策與措施。

3.結合產業發展情況，適當調整稅收優惠政策

政府可借助減免稅收等政策進行宏觀調控，積極引導文化公司規范投資與挑選業務領域，調整文化產業市場結構。政府可對以電視劇為主要業務的文化公司給予所得稅稅收優惠政策待遇；對電視劇收視率符合要求的公司進行稅收獎勵；適當降低廣播產業電視劇收入的增值稅率，推動企業更多地投資經營電視劇業務，帶動文化產業業務結構向合理化方向發展。

各級政府應通過借鑒其他地區的經驗，并結合本地現實需求，加快推出有關文化產業的各種制片補助、實行準則，并積極打造有利于文化產業發展的財稅政策環境。通過組合財政專項資金、國有與社會資金，幫助地方性文化產業投融資機構發展，借助項目補貼與投融資補助、政府資金與基金支持及政府采購等各類方式，幫助建設重要文化項目，構建文化產業大眾服務機構，培養新型文化產業業態。

同時，政府不應再使用單一的資金直接補助形式，而應將資金補助與項目效益、產值、稅收相融合，吸引更多的資本投入。

此外，政府應不斷研究有關文化產業的風險補助、柔性注冊、股權投資等多種財政政策扶持方案，增強文化產業的吸引力與凝聚力，幫助文化公司降低經營費用，增加資本投入。