新時期行政事業單位內部控制管理研究

章 娉

溫州市招商中心 浙江 溫州

近年來，行政事業單位的工作效率與服務質量受到社會各界廣泛關注，各單位需要制定切實可行的精細化管控方案，實現行政事業單位持續穩定、高質量發展。同時，傳統內部控制管理模式與新形勢下的發展需求不能同頻共振，所以行政事業單位需要根據社會發展與自身需要，不斷加強內部控制建設，完善內部控制管理體系，從根本上推動單位高效率運行。

一、新時期行政事業單位加強內部控制管理的意義

內部控制對于行政事業單位健康運營而言，具有多種積極意義。若想內部控制運行科學嚴謹，必須依賴單位不斷創新，在制度建設上不斷查漏補缺，加強廉政監督，完善管理體系，才能實現內部控制的全面覆蓋，及時發現和管控風險問題。同時，行政事業單位是履行公共服務職能的部門，擔負重要的社會職責，所以加強內部控制管理也是促進單位提升服務效率，向社會提供優質公共服務的保障，最終實現國有資產的優化配置。此外，2019年全面推行的新政府會計制度，以雙報告形式全面提升政府管理透明度，而加強內部控制也可以促進財務信息質量提升。

內部控制的全面落實，能有效規范單位各項工作的開展和職責的落實。但是在實際運行中，內部控制管理難免存有漏洞，如預算執行不到位、缺乏財政資金管控、內審缺乏獨立性等。通過加強內部控制建設，可完善單位管理流程，最終為各項業務和管理工作的落實提供保障。各級行政事業單位應厘清狀況，加大管控力度，篩查和預防風險隱患，切實改善戰略發展目標與短期目標不協調等問題，從而有效促進行政事業單位的發展運行。

二、新時期行政事業單位內部控制管理問題

根據內部控制的含義，內部控制主要職能是確保單位組織資產的安全完整和業財資料的真實準確，預防、識別并糾正違法違規行為。結合現代內部控制理論，其理論框架主要包含控制環境、風險評估、控制活動、信息系統與溝通、內部監督等五項要素，但是從實踐情況來看，行政事業單位內部控制管理還存在一些問題。

1.內部控制環境薄弱

目前，部分行政事業單位的內部控制管理仍處于探索階段，內控管理的全面性明顯不足。一些單位注重業務工作，雖然建立了內部控制制度，但在實際應用中片面地將內部控制等同于財務管控，認為經濟活動的合法合規性由財政部門、審計部門、上級主管部門把控，所以不會出現大的問題。這種錯誤的認識造成行政事業單位內部控制管理較為片面，沒有將它作為一項長期工作來抓，所以內部控制執行不到位。部分單位管理者、部門負責人認為查風險、定措施是財務部門、審計部門的職責，與業務處室無關，因此，很多部門參與風險查找與流程整合的積極性并不高。

另外，部分行政事業單位財務部門的職能相對單一，主要停留在核算層面，財務人員沒有綜合性的知識儲備，也沒有進行系統性的培訓學習。財務部門、審計部門較少參與經營管理，很少參與業務環節，缺乏對業務開展的全過程把控，部門間溝通交流不足。部分行政事業單位的制度制定與實際工作的結合不夠緊密，即使制度有所更新，細則上也常常照抄照搬其他單位，沒有充分與本單位實際情況結合，所以內部控制環境相對薄弱。

2.風險評估不夠全面

現階段，政府職能積極轉型升級，由管理型向服務型轉變，要求各級單位注重高質量發展。行政事業單位需要加強內部控制管理，滿足國家相關要求。但是各級行政事業單位在發展過程中，往往忽視對業務風險的全面考慮，極易造成財產損失。

同時，風險評估也是內部控制管理的重要組成部分，更是實施內部控制的重要目標。一個完整而全面的風險評估體系包含事前識別與預警，事中分析、衡量，以及應對舉措制定等方方面面。但從實際情況來看，目前很多行政事業單位的風險評估體系不健全，尚未建立起完整的風險評估流程，風險評估大部分也停留在定性分析層面，導致行政事業單位的風險防控不到位。

3.內部控制落實不到位

當前，很多行政事業單位內部控制系統建設的投入力度普遍存在不足。一些單位對內部控制管理缺乏全面理解，如風險評估流程不清，業務約束機制不全，內部控制制度缺乏健全管理機制等。同時，一些單位的權責劃分不夠明確，不相容崗位沒有實現互相分離，崗位職責交叉，監督機制缺位，直接影響了行政事業單位內部控制的落實。

以預算管控為例，很多行政事業單位在編制預算時，受到傳統財政預算管理方式的影響，規劃缺少科學性、準確性，導致在實際支出時，資金無法落實或超標、串項列支等。除此之外，很多行政事業單位沒有綜合運用零基預算、滾動預算等預算編制方法，過于依賴歷史數據，缺乏對預算項目的充分了解，缺少與業務部門的溝通交流，欠缺對資金支出的精確估計，導致單位的預算管理工作質量不高。

4.信息溝通不夠順暢

行政事業單位的內部控制管理信息化建設相對落后，無法匹配業務需求。比如，財務核算方面仍側重于單一的會計電算化，未能將固定資產、預算管控、財務核算、報表編制、績效管理、業務前端等納入信息管理系統，致使業財信息共享不足，更不用說內部控制管理、風險管理等環節精準嵌入。

特別是大數據時代，國家已全面推進信息化體系建設，而在各級行政事業單位層面，由于信息化建設思路尚未完全轉變，信息化建設成本較高，信息化管理涉及的內容繁雜，使得相關工作遲滯不前，加之財政預算限額，使得原有的硬件設施存在不適配情形。尤其是行政事業單位的信息處理量越來越大，時效性要求越來越高，這些都對原有信息系統提出挑戰，最終影響內部控制管理工作成效提升。

5.內審監督管理不力

從行政事業單位的內審機構建設來說，部分單位尚未建成內審機構；或者財務部門與審計部門的職能不分，由財務人員兼職內審工作；還有部分內審職能不清晰，很多人員將內審等同于紀檢監察，這些都弱化了行政事業單位內審的獨立性與監督力度。

對于尚未設立審計的行政事業單位，財務部門身兼數職，既當“運動員”，又當“裁判員”；既抓內部控制工作，又承擔內部控制評價工作。這樣的工作職責分配，不僅違背審計準則要求的獨立性原則，也不能發揮內審的真正作用，無法實現有效審計的目標。尤其是內審部門崗位由財務人員兼任，會大大加重財務人員的工作負擔。而由非財務人員擔任的內審組織，存在財務專業水平不足，財政政策掌握不夠，業務工作與內審工作沖突等現象，監督力度稍顯薄弱。內部控制與內審工作乏力，不但導致該項職能的獨立性與權威性受損，還無法及時發現單位經營運作中的違規行為，致使內部控制與內審形同虛設，無法有效落實。

三、新時期行政事業單位內部控制管理的優化措施

執行力是各級行政事業單位必須重視的工作內容，也是內部控制有效性的根本保障。增強內部控制執行力，不僅要求內部控制管理機制兼具創新性，還要解決現存問題，實現行政事業單位內部控制管理機制的優化升級。

1.增強意識，完善管控機制

行政事業單位的內部控制管理機制創新，要以戰略發展規劃為依據，積極發揮管理層的帶頭作用，增強內部控制意識，深入調研，結合現實需求，帶動所有部門和全體員工積極參與內控工作。更為重要的是，行政事業單位一定要切實保障內部控制管理機制的有效落實，通過一系列舉措落實各項內部控制措施。通過長期管理，創造良好的內部控制條件，落實內部控制管理。

除此之外，行政事業單位要加強宣傳和培訓工作，宣傳和培訓內容要全面涵蓋內部控制含義、制度背景、成功經驗等內容，讓全體工作人員認識到內部控制管理的積極意義，同時深刻認識到內部控制體系建設不能單純依靠財務部門，需要全體人員參與，內部控制管理要精細化，落實到到每個部門和崗位，增強大家的大局意識和使命感，推動行政事業單位內部控制管理的創新。

2.構建預警機制，強化風險評估

內部控制體系中的風險控制環節至關重要，各行政事業單位應該強化內部控制中的風險管控職能。具體而言，可以從以下方面入手。

首先，加強風險評估機制建設，滿足業務規劃和管理需求。各行政事業單位每年至少進行一次全面的風險評估，并在風險評估工作完成后對評估結果進行綜合分析，最終形成風險評估報告，為制定風險管控措施提供依據。

其次，行政事業單位面臨的內外部環境越來越復雜，風險評估工作要注意加強定量分析，從而精準管控風險問題。行政事業單位要加強對預算管控、資金使用、財務核算等關鍵節點的風險分析，將預算執行率等重要指標作為監控對象，嚴格實施項目全過程監控，全面提升行政事業單位風險防控的科學性與有效性。

3.加強全面預算管理，提升內部控制有效性

內部控制貫穿行政事業單位運營管理的全生命周期，而內部控制執行需要以預算管理為基礎，從而加強對單位各項業務的管控。由于近年來行政事業單位不斷轉型升級，預算管理部門應積極調整預算編制方法，運用合理的預算編制方法，以提高部門預算的精確性、科學性、全面性，保證所有資金納入年度預算管理。

除此之外，為了保證預算管理兼具合理性與可操作性，需要加強審查。首次審查應著重檢查本次申報的可行性，避免項目無法落實的情況；第二次審查過程中，需要財務部門與其他部門對預算編制相互印證，保證項目收支與其他業務部門工作方案吻合；在兩次審查基礎上，適度調整并提交審批，待方案批復后，定期追蹤全面預算管理的落實情況，保障整個預算管理流程順暢，切實解決根本問題，為內部控制管理提供堅實基礎。

4.搭建信息化平臺，加強信息化管理

隨著互聯網等信息技術的快速發展和廣泛應用，各級行政事業單位已逐步意識到內部控制信息化建設的重要性，信息化建設也是內部控制管理的必然需求。所以，行政事業單位要充分應用信息技術，加強信息化平臺建設，為內部控制管理提供重要支持。

同時，各級行政事業單位還應積極組織各部門的骨干人員，會同信息系統開發人員，全面梳理各崗位的權責關系，并對業務環節、管理模塊、審批權限、風險點等進行專項研討，按風險程度、支出性質、人員崗位、權限標準等，設置管理權限、管控規則與業務提醒，同時將內部控制措施全面嵌入單位各項業務環節和管理流程，實現行政事業單位內部控制管理機制的創新升級。

5.加強內審監督，積極防控風險

行政事業單位需要結合單位職能、業務模式、發展規劃等具體情況，完善內審機構建設，強化內審工作的獨立性，切實做到內審、財務、紀檢等職責劃分清晰、人員適度分離、工作協調有力。加強對內審人員的培訓，使相關工作人員及時掌握最新的政策規范，積極學習其他單位的優秀經驗和成功案例，不斷推動本單位的內審工作。而對于單位規模小、沒有足夠條件建立內審機構的，可以通過加強上級或同級審計機構檢查，或者外聘審計等形式，強化單位的內審監督。

同時，在審計目標上，發現問題與協同治理并重；在審核評價上，查找缺陷與優化改進并行；在審計形式上，專項審計與財務審計并舉；在具體方式上，過程關注和結果強化同步。只有這樣，才能切實降低運營風險，發揮行政事業單位內部控制管理的積極作用。

四、結語

綜上所述，提高內部控制成效與運行效率，可進一步完善行政事業單位的管理機制，促進各單位為公眾提供更優質的公共服務。內部控制管理工作既是一項系統工程，又具有變化性和復雜性，因此，行政事業單位在內部控制管理過程中，需要加強協調、持續優化，增強全體工作人員的意識，提升積極性，密切關注內外部環境的變化，結合自身業務開展情況，不斷完善內部控制管理，實現行政事業單位內部控制管理的高質量發展。