去粗取“精”還是精“益”求精：“雙碳”背景下城市環境治理的轉型之道

楊旭，湯資嵐

(1.同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092；2.華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

一、問題的提出

誠如伊恩·道格拉斯所言：“沒有城市能夠逃得出自然界極端狀況的影響，不管它們是迪拜的沙塵，紐約的雪災，還是巴黎的水患。”[1]整潔的城市環境不僅是居民生態宜居的必要條件，亦是城市發展軟實力的集中體現。自黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局以來，伴隨著強勢政治話語的介入，各地政府均為改善各自城市環境狀況傾注了更多注意力，投入了豐厚的治理資源。可以肯定的是，緣于城市環境作為實現城市可持續發展的軟肋，城市環境治理正逐步成為城市治理的重要研究議題。

隨著中國城鎮化進程加速推進，新老環境問題開始交織疊加，公眾對環境質量也提出了更高的要求。在中國經濟社會全面綠色轉型的特殊背景下，傳統粗放式、經驗式、績效導向式的環境治理模式日益呈現出過度碎片化、模糊化以及監管虛無化的樣態，終究無法擺脫生態危機久治不愈的病況。作為環境治理體系和治理能力現代化的邏輯延伸，“環境精細化治理”主張以環境精細革命整合城市發展諸要素而被學界廣泛認同為是引領我國城市環境治理現代轉型的重要戰略導向。所謂環境精細化治理，顧名思義，即是將精細化思想運用于環境治理之中，通過有序的細化、有規則的系統化的規程，利用更優化的職能設計和流程再造、更專業的治理技術，實現更優質和更關注細節的治理效果[2]。既有研究主要圍繞環境精細化治理的內涵特征[3]、運作邏輯[4]、阻滯因素[5]以及實現路徑[6]等方面展開。

毋庸諱言，環境治理的精細化轉變順應了環境治理內涵在中國的本土化運用，是傳統治理體系適應現代生態環境復雜性的自然轉型升級[7]。然而，需要明確的是，盡管環境精細化治理是城市可持續發展的內生性需求，但“精細化”治理模式本質上更接近理想狀態，從粗放式管理到精細化治理不可能輕而易舉，一旦高密度的組織架構和人財物的投入缺失，試圖通過設計精細化制度以實現精細化方案的舉動反將“事倍功半”[8]。此外，作為一種全新的環境治理范式，環境精細化治理是對過往傳統粗放式治理模式的超越，但這種精細化卻被全面而深度地嵌入官僚科層體系之中，衍生為政府行政強化的具體表現，存在被行政力量消解、吸納的風險和隱患，因此在環境精細化治理實踐中可能會導致過度治理和治理真空的同時出現[9]。

2020年9月22日，習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”[10]2021年10月，中共中央、國務院又印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》。確切地說，“碳達峰”和“碳中和”(以下簡稱“雙碳”目標)在我國業已成為一項政治任務，既是彰顯我國在國際上負責任大國形象的有效方式，又對我國綠色低碳循環發展提出了新的更高要求[11]。城市既是人類生產、生活的主要聚集地，又是承諾實現“碳達峰”和“碳中和”的主戰場。從“控碳”初衷來看，我國超大或特大城市群必將是推動“雙碳”目標實現的重中之重。然而，在抑制和抵消城市碳排放的巨大挑戰面前，我國城鎮化發展總體格局尚未真正定型，仍處于城鎮化發展的中后期。雖說我國城市減排潛力巨大，但服務主導型城市占比過少，加之各城市產業結構、發展水平、碳排放管控存在明顯差距，將“雙碳”目標融入城市規劃、建設和運維仍是漫長的過程。“雙碳”目標并非簡單的“降碳”“零碳”，而是意味著我國社會經濟發展方式的一種全新改變。在深度降碳減碳的壓力背景下，囿于治理資源的極度有限或稀缺，環境治理的簡約化與精細化之間的矛盾張力不斷凸顯。因此，為確保我國如期實現“雙碳”目標，本文提出環境精益化治理概念。精益化治理理念的發端同精細化頗為相似，但卻格外強調對既有資源的高效配置與有效使用，主張在控制治理成本增加的同時提升治理效率，特別是在精細之處尋求效益，從而減少冗余，以迎合“顧客”需求。將精益化理念引伸至城市生態環境治理領域，不難發現，環境精益化治理意味著在最大限度謀求環境效益的同時極力避免形式上的浪費，反對片面強調專業技術和工程手段，其核心乃是準確定位社會需求，充分發揮有限資源的最大化價值，從而保證環境治理方式的可持續性。推進城市環境的精益化治理，有利于提升城市品質，實現城市環境的跨越式發展。

更進一步講，環境精益化治理與精細化治理不是內在割裂，而是處于融會貫通、承繼促進的接續關系之中。因此，在“雙碳”背景下如何重新審視城市環境治理的轉型邏輯，以及如何有效掌握城市環境治理本質邏輯的演進趨向，成為當下城市環境治理轉型研究的重要理論命題，也是本文對城市環境治理研究的關鍵貢獻所在。

二、精細化治理：城市環境治理的先行探索

作為對新時期我國城市環境治理投入結構和綜合效率的重要調整，環境精細化治理就是要秉持精細且清晰化的思路理念，通過科學的權責配置、系統的治理結構、規范的流程設計、精巧的制度安排、細致的推進過程以及精微的治理技術，實現環境治理從傳統的末端治理向源頭預防轉變，由被動回應向主動適應轉變。相較于傳統環境治理模式，環境精細化治理極具智慧性、針對性、協同性等特性，能夠有效整合分散的環境治理資源，增強抵御環境風險的預見性和適應性。然而，鑒于我國微觀環境治理尚處于起步階段的應然狀態，更囿于實然狀況，作為城市環境治理先行探索模式的精細化治理仍面臨多維挑戰和多重憂思。

(一)環境精細化治理的運作機理

環境精細化治理的運行機理是環境精細化治理在體系建構與功能輸出中的基本遵循，是環境治理精準靶向環境治理目標的基本準則。在環境治理的精細化轉型實踐中，其運作機理側重于治理理念清晰化、治理權責科學化、治理結構整體化以及治理流程規范化。

1.“底線共識”：治理理念清晰化。理念是行動的先導。環境治理要做到精準,須以治理理念轉變為切入點，遵循以環境底線共識為基準的清晰化的治理思維，并將其貫穿于環境精細化治理實踐的全過程。習近平多次指出，“寧要綠水青山也不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山”，“要劃定并嚴守生態紅線，牢固樹立生態紅線觀念”。作為一系列標準化、技術化、細節化環境治理的前提，堅持生態底線思維是當下有效引導城市轉型發展的一種可持續性方式。環境精細化治理旨在讓社會各界對環境治理的目標、路徑以及手段形成基本的底線共識，借助自上而下對屬地責任的層層壓實，糾偏部分官員“錯位”的執政理念、摒棄部分企業片面追求經濟效益的自利觀念、提升部分公眾“貧瘠”的環境素養、剔除部分專家學者過強的體制依附性，并由此緩和政府、企業、學界以及公眾在環境治理問題認知上的分歧與爭議[12]。其背后的政策選擇與價值判斷可以折射出我國環境污染治理的理念與路徑從粗放式模式向精細化模式的轉換要求。這種環境治理理念倡導在現行法治框架下不斷調整行為方式，在肯定政府主導作用的同時充分調動公眾有序、廣泛參與，特別是在環境精細化治理過程中要避免片面地使用大量行政控制手段，充分給予社會組織足夠的發揮空間。

2.“賦權確責”：治理權責科學化。政府行政實踐的核心問題是權力與責任的關系問題。在城市發展增效提質的過程中，政府權力逐步向基層延伸，但由于行政慣性的延續以及受家國同構傳統治理思想的影響，權責失衡始終是困擾基層環境治理的主要障礙和現實常態，并成為影響環境治理績效的內隱之源。環境治理精細化下的權責配置科學化具有彌合權責配置差距的正向意義，主要表現為縱向下沉賦權和橫向整合確責兩個維度。在環境治理精細化的導向下，細致的政策制定架構了精細的環境治理組織體系，一方面能夠通過制定權力清單，上移監督職能和下放部分職權，借助新技術的整合與運用，對管理空間和對象進行“具化”，比如在地理空間上縮小管理單元的網格化管理；另一方面基于環境治理的多主體整合，清晰厘定政府各部門、社會組織、企業、民眾等多元化主體的責任，進一步明確治理主體的權責匹配，有效激活基層環境治理效能與創新活力，由此形成自上而下決策傳導與自下而上責任到位相結合的精細化環境治理路徑，實現環境治理權責配置的清晰化。

3.“破繭重生”：治理結構整體化。伴隨城市規模的不斷擴張和城市管理復雜性的不斷躍升，城市環境污染的嚴峻性與跨界性已使城市環境治理成為考驗地方政府整合部門組織結構能力的“達摩克利斯之劍”。佩里·希克斯和帕卻克·登力維著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，在對新公共管理批判發展的基礎上提出了整體性治理模式。受科層發包式協作影響，整體化同樣是城市環境精細化治理的重要實現形式，旨在站位于整體治理的角度通盤考慮，利用扁平化、透明化的現代信息技術，破解環境監管責任和政府內部功能的碎片化，為公民提供無縫隙且非分離的政府環境治理服務。城市環境精細化治理的整體化主要體現為三方面：宏觀上要求城市環境治理資源統籌化，中觀上要求城市環境治理格局一體化，微觀上要求城市環境治理執法融合化。

4.“標準取向”：治理流程規范化。黨的十八大以來，我國加快了標準化建設的工作進程，黨的十八屆三中全會指出“標準化成為了國家治理能力現代化的重要手段”[13]。標準化改革既是公共治理模式的重要組成部分，也是環境精細化治理制度規范的關鍵抓手。其要求在城市環境治理場域中廣泛運用標準化理念、技術和方法，將環境治理的創新成果轉化為相應標準，抑或把標準化治理充分納入環境精細化服務體系，來全面有效支撐、引領和推進環境精細化治理，從而填補環境治理的缺失短板，促使精細化操作過程有清晰的規范可以遵循。環境精細化治理模式能夠通過標準化的制度建設從根本上預防環境治理陷入“粗放式”“經驗式”和“隨意式”的治理狀況，實現對環境容量與污染排放的精準分析，保障城市環境的高質量發展，推進環境治理體系和治理能力的現代化建設。

(二)以智能化為導向的環境精細化治理的實踐限度

在環境治理實踐中，以智能化為導向的精細化治理顯現出“橫向到邊、縱向到底”的無縫隙治理優勢、“動態感知、即時響應”的敏捷治理優勢和“靈活性調適、前瞻性修復”的韌性治理優勢。但伴隨我國經濟社會的加速轉型，加之環境風險不確定性和環境損害不可逆性的擴大化，精細化治理的實踐限度也愈發顯露。

1.資源稟賦的相對稀缺性。在經濟社會轉型期，城市空間的高速生產在實現城市擴容的同時，也使城市及其周邊環境因子發生不可逆轉變化。顯然，低碳/脫碳行動不僅引發了戰略性行業產業鏈的重構，亦會沖擊現存的經濟體系。在碳達峰、碳中和被納入生態文明建設整體布局的緊迫形勢下，治理資源的有限性與治理任務的繁雜性又構成了城市環境精細化治理的核心張力。城市環境精細化治理的價值追求在于實現環境治理從粗放到精細的邏輯轉換，但基于現階段城市環境精細化治理實踐不難發現，在缺乏現有制度提供法律支撐的背景下，環境治理資源或能力存在著明顯的地區性和領域性不均衡[14]。一方面，不同地區的地方政府由于財政基礎、人口結構、官員素質、能源供需等因素，存在資源(或能力)差距(“馬太效應”)；另一方面，在不同環境治理領域，政府的治理能力又有著明顯的不同。此外，實行分稅制改革以來，中央與地方關系發生實質性變化，地方財政對中央財政的制度性依賴消除了上下級討價還價的局面，實現了中央對地方的行為約制，但也影響到地方政府的財政自主性，間接誘發了鄉鎮財政的“空殼化”和基層政權的“懸浮”狀態[15]。因此，面對不斷涌現的各類環境問題，盡管環境精細化治理代表著環境治理現代化的基本方向，但精細化治理價值理念指導下的環境治理秩序深受條塊分割體制影響，環境治理資源有待進一步整合，地方政府又是否都具備將這一理念貫徹落實的能力或資源尚欠考慮。

2.技術治理的邏輯悖論。伴隨大數據技術的蓬勃發展，各地開始探索以技術治理為特征的智能化改革，積極探尋技術空間與環境精細化治理的適配性，并意圖通過技術創新增強環境精細化治理的效度、深度與廣度，從而避免城市環境治理過程中的隨意行為。但我們必須承認，在社會形態從“總體支配型”向“功能分化型”切換的背景下，囿于化約主義邏輯基礎之上的事本主義傾向和基于任務或問題程式化的線性技術理性[16]，技術嵌入視域下的環境精細化治理雖推動了城市生態的理性化和科學化，卻也孕育出技術治理的邏輯悖論。

一是技術治理賦能“單一性”與環境治理場景“多元化”之悖論(技術有限論)。在高度技術化的城市治理框架下，受技術治理邏輯的支配，環境精細化治理模式具有強烈的技術治理底色且過于強調技術的主導作用，試圖吸納技術紅利以新技術的引入和生成來應對各種體制性困局。然而，技術與治理對象之間本身就有一個復雜的匹配或耦合過程，治理形式往往都有其特定的適用場景，而環境治理的場景又極富多元化特質，且國家認證能力并不必然與技術提高成正比[17]。因此，技術治理使得環境精細化治理的實踐與表達呈現出一種既一致又背離的雙重關系，對“技治主義”的簡單推崇存在滑向“技術利維坦”的潛在風險，容易誘使治理者迷失“治理源點”，遭遇諸多的技術解構問題和技術控制難題(科林格里奇困境)，進而造成大范圍的環境治理價值異化、行為失范與失控[18][19]。

二是技術治理工具主義(事本主義)與環境治理價值理性(人本主義)之悖論。作為城市環境精細化治理運行機制的輔助手段，技術治理尊崇“技術專家治國”，秉持著工具主義的核心內涵，憑借既定的計算邏輯和算法規則有效規避政府層級間信息傳遞的失真，使環境治理朝著更加精細化、智能化和數字化方向發展。其雖為城市環境治理提供了技術自信，但實際上環境精細化治理模式的“泛技術化”也帶來功利主義隱憂和陷入形式主義實踐泥潭，特別是其不注重社會主體性的培育和公共性的建構[20]，將操縱或扭曲統計數據、炒“概念”和建“數據庫”作為城市環境治理的一個捷徑，一個典型現象便是即便環境精細化治理大量消耗人力和資金成本，但真正能促使城市環境治理實現“乘數效應”的卻少之又少(即環境治理“改而不變”“內卷化”)。從這個意義上講，技術治理長于“技術”卻陋于“治理”、注重機制之“形”而忽視主體之“實”，與環境治理原本以人為本的價值理性形成鮮明對比。

三是技術治理非均衡性與環境民主包容性之悖論。從根本上來說，技術本身不僅是一把“雙刃劍”，而且很可能是“一把兩刃不平的劍”[21]。在“數智”控制型社會，技術賦能在撬動城市環境治理創新(即環境精細化治理模式)的同時，也具有明顯的不均衡性和非對稱性。在地方政府主導的環境精細化治理框架下，技術發展賦予了政府部門和少數技術專家更多的主導性權力，但也擠壓了社會自治的融合空間，大大加劇了縱向數字鴻溝，導致環境問題的呈現軌道被技術秩序所嚴格限定，環境民主主義被遠遠隔離在技術壁壘的高墻之外。綜合來看，由于技術治理疏于實質性的社會賦權，精細化治理在向環境治理領域的延伸過程中其效果較為有限。

3.既有制度的路徑依賴。歷史制度主義者認為，制度具有粘附性特征，一經形成便不易變更。道格拉斯·諾斯則著重強調了制度的約束性，指出：“一旦制度踏上某條路徑， 便會沿著這條路徑不斷強化該制度，產生‘鎖入效應’。”[22]現實世界中交易成本的存在催生了制度的產生，而制度在實現穩定與均衡的同時，也在不斷進行邊際調整。即使漸進變化逐漸積累會產生一種根本性的制度變遷，但由于存在報酬遞增和自我強化機制，以及對背后利益與所付出成本的考慮，這種根本性變化仍然會帶有深深的歷史痕跡，并使得制度局限在原有的軌道上行進，特別是當人的心智構念難以辨識復雜的環境之時。此外，作為純粹的觀念實體，制度必然與特定的歷史文化相聯系，中國特有的儒家文化以及集權性的政治實踐，使得其制度的核心特征在歷史演進的長河中一直保持著頑強的延續性，并對經濟、社會產生廣泛而深遠的影響。

在“事權下沉”結構的驅動下，環境精細化治理模式一般會依循傳統自上而下壓力傳導式的科層常規體制和政治動員模式，利用正式規范與非正式制度的優勢互補，推動環境專項整治上升為城市治理的中心任務，希冀借此克服地方政府環境決策的短視行為、本位主義和官僚“惰性”，進而改善區域環境質量。不難看出，就路徑選擇而言，即使倡導激發公眾參與力，然則對行政權威的高度依賴和管控思維的“錯誤”延續依舊是環境精細化治理模式的典型特征。在責任分配機制的高效協調下，這種權威治理體制在短期內固然能夠迅速調動和整合多方資源，強力干預、直接管控突如其來的環境公共危機，并可有效適應復雜多變的環境實踐。但是，伴隨“政策鏈條”的下沉和國家權力的下延，制度結構的單向性和封閉性終會因無法擺脫部門分立的行政化困境而導致制度僵化與規制俘虜，造成行政消解自治的阻塞局面，從而嚴重阻礙精細化治理模式作用的發揮。在這里，環境精細化治理單一路徑的制度邏輯儼然存在著潛在的脆弱性風險，體制變遷的路徑依賴和制度慣性在環境精細化治理模式上體現得淋漓盡致。

三、精益化治理：“雙碳”背景下城市環境治理的邏輯轉向

中國國家治理現代化的過程，既是解決轉型與發展所伴生的社會矛盾的過程，也是國家治理體系與治理架構不斷調整以適應新階段發展形勢的過程[23]。在“雙碳”目標背景下，我國環境治理也越來越需要新的想象力和未來圖景，以消解精細化治理的內生性風險和選擇性偏差。基于此種現實，精益化治理的核心在于“益”，即治理效益，這同“雙碳”目標所期待的治理路徑相吻合，因而代表著現代環境治理的發展方向。盡管依舊從屬于增量式改革，但作為對精細治理能級提升的精益治理，仍展現出特有的運行邏輯，并顯現出從去粗取“精”向精“益”求精的轉型趨向。

(一)價值邏輯：從“東西有別”走向“環境正義”

從理論譜系來看，“環境正義”從社會正義的理論范式中分化和衍生而來，是社會正義在環境問題上的投射。環境正義一般是指所有主體在環境資源使用、環境利益分享、環境風險分配、環境責任承擔上享有平等的權利擔負同等的義務。環境正義要求保護不同空間群體的環境利益，是空間正義的一種形態或分支。因此，環境正義具有地理意義，即所謂的區域(間)環境正義。相反，區域環境不正義則主要體現在不同地區間、省際間、城市間甚至社區間等不同尺度上。細言之，從環境不正義的成因來看，經濟因素是誘發環境不正義的基礎原因，地區經濟發展差距會引起環境治理投入能力的區域差異和環境利益的單項匯集，進而影響環境資源配置、分配的公平性，導致區域環境不正義。實際上，廣大中西部地區承擔著遠高于東部地區的環境成本和環境責任，縱然對生態治理保持著高度的渴望和追求，但鑒于目前我國實行“以塊為主”的地方環保管理體制，作為“最少受惠者”的中西部地區不僅由于社會經濟發展進程中環境權益的不合理分配而承受巨大的環境風險、陷于“資源東送，污染西進”的不平等關系，也限于資金或財力束縛而無力對城市生態環境開展精細化治理，難以享用更多優質的生態產品。簡而言之，以精密化、專業化、技術化為導向的環境精細化治理事實上存在著地區層面的環境不正義，是“環境不正義”問題在區域上的一個具體表現或延伸。區域環境不正義會產生多方面負面影響，容易造成弱勢群體的環境利益受損，背離環境正義的普適性要求，加劇地區間的社會不平等，干擾經濟發展的可持續性。

進入新時代，我國社會主要矛盾表現為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這就要求在“雙碳”背景下，不斷推進城市環境治理精益化，化解資源稟賦的相對稀缺性，實現生態空間的均衡發展。在習近平生態文明思想指導下，協調和平衡區域環境之間的矛盾是生態文明建設迫切需要解決的關鍵問題，環境正義是實現可持續發展的重要社會價值，也是保障中西部地區人民綠色福祉和維護中西部地區人民環境人權的價值歸宿。有鑒于此，城市環境治理精益化的內在意蘊旨在從程序正義和分配正義兩方面來化解城市之間、城市內部不同區域和不同階層之間的不公平問題。就程序正義角度而言，相較于東部經濟發達城市，中西部發展落后城市的人群在環境治理決策中處于劣勢一端，城市環境精益化治理倡導將環境人權作為基本人權的重要構成種類，尊重人人都有使用良好環境資源的權利，確保民眾都能合法運用自身的環境監督權、環境參與權和環境知情權，維護和促進環境正義。就分配正義角度而言，面對東、中、西部城市之間、城鄉之間、不同階層之間在環境資源使用權益和環境保護義務上的分殊，城市環境治理精益化精準把握了環境正義中的差異原則，對不同區域和人群實行生態補償，并通過其他一系列的制度安排，切實保障生態受損地區的環境資源使用權益，使不同區域和人群之間的環境保護義務得以公平分擔。總之，環境正義作為城市環境治理精益化的根基性價值訴求，是對不同區域和人群環境利益關系的平衡，能夠確保城市環境治理取得良好效果。

(二)行動邏輯：從“秩序優先”走向“以人為本”

秩序的存在是人類社會良性運行的前提條件。但是，秩序和失序之間存在辯證法，權力構建的僵硬秩序可能扼殺社會的多樣性與活力，適度的失序反而成為刺激社會活力和推動秩序重構的關鍵力量。城市環境治理具有高度的復雜性和不確定性，而城市環境治理精細化試圖化繁為簡，以簡約治理的治理思路來達至“資源占用少、治理成本低”的目標。然而，在其過度追求“精、準、細、嚴”的過程中，反而造成了更多的繁苛管制。這主要緣于環境精細化治理實則是一個以規則為中心的剛性治理，它基于法律法規和制度規則以標準化和程序化為基準來推進治理活動有序運轉，屬于按規則辦事的剛性約束。在此種情形下，社會參與反而容易陷入迷思狀態，從而不可避免地制約城市環境治理的社會活力。在城市環境治理過程中，并不存在需不需要秩序的選擇問題，而是秩序構建的方式問題。通過對現有的城市環境治理精細化的現實審視發現，權力自上而下的傳導和行政動員，往往容易忽視城市發展的多樣性和社會性。為提高城市環境治理的效率，精細化治理以指令性方式不斷制定各種制度規則，密集化把控細節問題，試圖通過更多確定性的信息指導，規制治理的具體行為。然而，一方面城市環境治理問題的復雜性以及治理的動態性，決定了大量新問題、新情況的出現需要治理過程的調試回饋，甚至是遠超治理主體本身在此時間維度上的能力限度，如若單純追求采用有序、精細化的治理制度，恐怕很難奏效；另一方面當治理活動過度追求秩序、制定諸多條件規則時，原本簡單的問題將過度復雜化，容易招致社會層面的不理解和反感，違背治理服務于人的初衷。因此，城市環境精細化治理必須在視不確定為必然狀態的同時，從“秩序優先”走向“以人為本”，復歸回應民眾需求的城市環境治理導向，制定差異化、多樣化的治理方案。

城市環境精細化治理以提升環境治理績效為目標，而城市精益化治理則以提升環境治理效能為旨歸。二者雖都以結果為導向，但就關注焦點而言，效能既關注結果維度，又重視對過程維度的考量。一言以蔽之，城市環境精益化治理的根本目的是根據人的異質性、多元化的環境需求，在治理過程中通過各種制度安排，保證民眾的環境治理參與權利，提升城市環境治理的效能。其雖然也強調制度設計的細化、具體化，但并不會一味遵循單一化、唯秩序至上的治理思路和行動模式，所有規則和秩序的設立都基于城市環境治理對人的關懷，著眼于體現以人民為中心的價值性制度運作目標。在城市環境治理精益化目標下，所有的規則或秩序始終彰顯尊重人民主體地位、反映人民共同意志、維護民眾合法環境治理訴求的價值，真正使規則或秩序在具體的執行過程中增進民眾利益，使城市環境狀況真正得到改善，而非盲目通過規則或秩序的堆砌阻礙城市環境治理的進步。唯有如此，才能實現城市環境治理的初衷，持續增進城市環境民生福祉。

(三)制度邏輯：從“權威體制”走向“民主參與”

在城市環境精細化治理實踐中，隨著國家權力對基層社會的強勢滲透，盡管精細化治理為城市環境治理帶來了良好的治理效果，但是社會自主性也在某種程度上萎縮，出現社會對國家的依賴或者依附。由于自上而下的權威體制安排，城市環境治理中的流程管理讓位于分級管理，簡潔而高效的治理體制反而會因各種規則束縛而無法建立起來。針對此種情形，城市環境治理精益化的出發點乃是發揮基層民眾作為柔性一方在治理中的主體作用，激發其民主參與活力，解決精細化治理對行政權威的高度依賴和管控思維的錯誤延續，打破其對既有制度的路徑依賴。

為了保障城市環境治理中公民參與權利，精益化治理倡導相關治理制度的建立都應充分保障民眾的主體資格，明確民眾參與的途徑、方式和權責，制定更具可操作性的規則與程序。一是以信息公開和環境信息披露制度為基礎，引導公民進行城市環境治理監督評價。城市生態環境作為一項公共產品，關系民眾生命安全。環境知情權是構建民眾生態公民身份的基礎，如果沒有掌握充分的城市生態環境信息，民眾就無法對政府決策進行評判，并協助政府部門監督企業的違法行為和完成相關治理任務。然而，當前中國企業的環境信息披露還處于較低水平，生態環境信息公開在一定程度上停留于法律法規和政策層面，信息的不透明阻礙了利益相關者及時獲取維權信息，也不利于普通民眾監督效能的發揮。在“雙碳”背景下，要形成綠色生產生活方式，就必須大力推動信息公開和環境信息披露制度落地生效，為民眾進一步實現城市環境治理的參與權、表達權和監督權創造條件。二是拓寬參與渠道以提升民眾生態話語權。除卻暢通各種制度化參與渠道，吸納民眾有序政治參與以外，政府部門應該認識到現代信息技術的重要優勢，利用互聯網的“非序列化時間”和技術整合空間的特點，對分散的、異質化高的個體和零碎的時間進行無差別的匯集，推動民眾在城市環境治理中的日常性參與，實現城市環境精益化治理中民眾權利與義務、公域和私域的協調統一。三是以社區建設為載體推進民眾自主參與。在城市環境精細化治理中，網格化管理作為一種重要治理手段，將治理責任劃分到每一個網格，社區是環境治理的基本單元，其中還存在著單元網格的再劃分。但是，這種將基層治理體系再組織化以強化責任的做法，卻在實踐中產生了下沉部門各自為戰、缺乏協同、忽視民眾自主參與的負面效應。我國居民委員會是實現民眾自主治理的重要形式，能夠催生各種“微治理”“微創新”，是開展城市生態環境保護的重要組織力量。為了構建城市環境治理的社區共同體，精益化治理旨在發揮居民委員會連接國家和基層社會的橋梁紐帶作用，為城市環境治理創新提供豐厚的社會資源和生發社會力量的沃土。

結語

縱觀城市環境治理模式的演化過程，能夠梳理出從粗放式治理到精細化治理再到精益化治理的邏輯轉向。在治理邏輯轉型和躍升的背后，隱藏著價值選擇、行動邏輯、制度設計這三種由實踐經驗構成的演進路徑，形塑了“雙碳”背景下中國城市環境治理轉型的調適性機理。

迄今為止，我國城市環境治理經歷了從無到有、從單向到綜合、從區域到整體的不斷探索、逐步完善的過程，也在模式更新方面擁有良好的沉淀和積累，其中精益化治理是新形勢下城市環境治理的探索性理念構建和開創性實踐經驗。在民眾對城市環境幸福宜居的期許和碳強度控制為主轉向碳強度與碳總量雙控的趨勢之下，唯有秉持精益化治理理念，才能讓城市環境治理兼具“可塑性”和“人民性”，從而確保我國順利實現“雙碳”目標。