當代中國功能區：破解發展難題的空間治理創新

文/周光輝 隋丹寧

問題的提出

國家是按照地域劃分居民的政治組織，國家的產生是一種“新的空間秩序觀念”的產生，意味著人類歷史上的“空間革命”。因此，國家發展不僅在時間中延伸，也在空間中展開，空間如何被規劃、被塑造不是一個自然的過程，而是一個治理過程。中國古代王朝國家是通過郡縣制去實現對超大規模國土空間的治理。中華人民共和國成立之后，我國既面臨著作為一個廣土眾民的超大規模國家如何治理的問題，又面臨著作為一個經濟與社會發展水平極其落后、曾經遭受連年戰爭重創百廢待興的農業國家如何實現現代化發展的“雙重難題”。在規模問題上，我國確立為單一制國家，在承繼古代中國治理體制基礎上，適應新形勢加以改造，形成了“中央—省（自治區）—市—縣—鄉”的行政區劃層級治理體制，使中央權力能夠層層滲透至治理單元末端。后又通過調整行政層級，如設立大行政區（1954年撤銷）、直轄市、計劃單列市等，在平衡中央與地方關系的同時，不斷優化行政空間，有效破解了規模治理難題。不過，由于多方面復雜原因，國家的發展并不十分顯著。

改革開放后，為了改變經濟發展落后的狀況，黨和國家的工作重心轉向“以經濟建設為中心”。然而，以控制為導向的傳統行政區劃管理體制無法滿足推進快速發展的要求，現代化建設亟須突破已有的行政區劃體制框架，通過空間治理單元的變革與重構，推動各類資源要素在國土空間內的重新配置，有效促進經濟增長。1979年，我國探索建立了首個不同于傳統行政區劃的空間塑造形式——深圳蛇口工業園區，其依據國際慣例運作并采用公司化的新型管理體制，獲得了巨大成功。從此，以其為代表的功能區作為一種以發展為導向的空間治理模式在中國大地上拉開帷幕。時至今日，我國已經擁有了數千個功能區，類型多樣、分布廣泛、成效明顯，不僅體現了我國對空間的再造與有效利用，也帶來了國家治理體系的深刻變革，更成為將規模治理難題轉化為發展優勢的成功實踐。

中國功能區的歷史變遷與演進邏輯

改革開放以來，我國通過對功能區展開的探索，實現了對傳統治理體制和經濟體制的突破，帶來了國家空間治理體系自主性、內生性的革新，集中體現了中國共產黨在推進新型現代化國家建設中的歷史主動和歷史自覺。具體而言：

第一，通過經濟特區的“點狀布局”助推局部地區快速發展。1979年，中共中央、國務院批準了在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦經濟特區，并于1980年正式設立；1988年海南島脫離廣東省行政管轄，單獨建省并成為經濟特區。如今，這5個經濟特區的經濟增速高出全國平均水平近一倍，地區生產總值之和比40年前增加了近60倍。據統計，1980年深圳的國內生產總值（GDP）僅是香港的約1/2500，在2018年首次超過香港；2020年深圳實現GDP近2.77萬億元，基本進入發達經濟體水平。

第二，通過從沿海到內陸的“空間拓展”促進國家高速發展。1984年5月，黨中央決定將大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個城市確定為沿海開放城市，支持他們興辦經濟技術開發區，在開發區內允許適用更優惠的產品出口（內銷）政策和財政稅收政策，并將這一模式逐步向全國推廣。從2004年起，我國開發區數量呈指數型增長，當前已有各類開發區2781個。在開發區快速發展的近十年時間里，國家經濟也呈現出高速增長的同向態勢，順利邁過了經濟轉軌階段，建立起成熟的社會主義市場經濟體制。

第三，通過從經濟功能到農業、生態功能的“領域延伸”推進國家高質量發展。在布局功能區的初始階段，多以經濟功能區為主，將重點放在了經濟開發上，符合改革開放初期的內在要求。黨的十八大以來，黨中央提出“五位一體”總體布局和“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，將發展內涵延伸至政治、經濟、文化、社會、生態多個領域。因此，近年來，除了經濟功能區，還設立了近300個國家現代農業示范區、11個國家城鄉融合發展試驗區、10個國家公園和數百個國家生態示范區等。在各領域功能區的引領帶動下，我國的經濟發展態勢發生了從追求速度到追求質量的深刻轉變，產業結構持續優化、城鄉發展失衡得到了一定扭轉，生態環境也有了明顯改觀。

以發展為導向的中國功能區空間治理模式

中國古代王朝國家建立在農耕文明和自然經濟基礎上，農業社會的特殊性促使國家著重考慮如何通過行政區劃構建一個“靜態社會”而非“流動性社會”，使百姓有“恒產”亦有“恒心”。因此，以行政區劃為核心的傳統空間治理體制是以控制為導向的。產生于改革開放背景之下的功能區以促進發展為導向，與傳統行政區既有統一性又有差異性，實現了單一制國家體制與因地制宜的空間治理模式的有機融合。

（一）功能區與傳統行政區的統一性

一是功能區與傳統行政區均依托國家的制度基礎。中國古代王朝國家通過郡縣制實現對空間的塑造，使國家在較長的歷史周期內都保持了大一統狀態，國家的統一與穩定也內化為中華文明的核心價值。新中國成立后，功能區是我國在行政區劃之外實施的另一種空間塑造形式，在對其的設想與考慮中，盡管賦予了它們更高的自主權，但基于單一制國家的考量和維護國家統一與穩定的內在要求，依然要將其置于國家治理體系的框架之內，且不會大范圍、無差別地在所有行政區內適用與功能區相同的特殊政策和治理模式。

二是功能區與傳統行政區均依托國家的治理目標。對于古代國家來說，國家的目標任務相對簡單，主要就是維持地方秩序、保衛疆土和向中央政府輸送實物和貨幣稅收。但現代國家則相對復雜，承擔著“國家治理”和“經濟發展”的雙重目標使命。在中華人民共和國成立初期，政權新立，百廢待興，仍然需要通過國家權力強化管理和控制，因而在1949—1978年這段時期里，我國主要通過增加或減少行政層級去實現國家治理目標。改革開放之后，國家的工作重心發生了變化，需要通過具有一定靈活性和糾偏性的治理模式去促進經濟社會發展，因此在空間上便呈現為“行政區劃＋功能區”的結構形態。

（二）功能區與傳統行政區的差異性

第一，以靈活化的體制機制突出經濟建設職能。我國大多數功能區都擁有獨立的管理機構，即黨工委和管理委員會，其性質為地方黨委和政府的派出機構。對于這些功能區來說，可以根據當地的實際情況選擇不同的體制機制，具體包括：一是以企業為主體的開發模式，主要是通過企業在政府授權下完成對整個功能區的規劃、建設和管理等一系列工作，在這個過程中，政府只具有指導權能，由企業自負盈虧。二是政企分離的管理模式，管委會負責開發區的政策制定、發展規劃、行政審批、投資促進等；運營公司以獨立經濟法人身份運作，負責開發區的土地利用開發、投融資、基礎設施建設、招商引資等，管委會并不直接干預企業的經營建設活動。三是政企合一的管理模式，即管委會與開發公司為“一套班子，兩塊牌子”，管委會既具有行政管理職能亦具有開發建設職能。需要說明的是，功能區的體制機制并不是一成不變的，它們可以根據形勢變化和發展階段性要求的變化自行選擇是否需要變更其他模式，也可以在已有基礎上進行自主創新。

第二，以整合化的機構設置提高發展效率。與傳統行政區相比，功能區的黨政權力結構呈現出高度統合性與交互性，多采用黨政合署辦公的形式，由一人同時擔任“黨政一把手”的現象十分普遍，在機構設置上也并不以“黨”和“政”為標準去設立部門，而是根據自身工作需要有選擇地設立。同時，內設機構的整合化程度也相當高，一個部門會承擔多種職能，同時也會設立符合或強化自身功能定位的部門。如國際合作示范區是以對外開放和國際合作為主要功能定位的，因此，通常會設有承擔這一功能的“國際交流與外事辦公室”（不同地區可能會有稱謂上的不同），其他性質的功能區則沒有這一部門；又如高新技術產業開發區是以科技創新為主要功能定位的，通常會設立獨立的科技局強化這一職能，其他性質的功能區或不設立這一部門、或將這一部門與其他部門合并設立。整合化的機構設置重構了功能區的管理范圍與權責體系，減少了行政管理過程中因部門間協調不暢與責任推諉而產生的內耗，精簡了行政流程，使功能區得以高效運行。

第三，以多元化的選任方式激活人才資源。在選人用人問題上，功能區的情況也相對復雜，大多采用領導干部和普通工作人員“雙軌制”的辦法。對于領導干部來說，其黨工委書記往往是從其他行政機關直接派任的，黨工委書記的行政級別一般與該功能區的行政級別或重要程度相匹配，有時可由本級常委兼任；其他領導干部在派任至功能區時是否可以保留公務員身份通常由各地自行決定。對于普通工作人員來說，功能區也有著充分的自主權，一般包括以下幾種形式：一是“管委會＋園區”分類管理模式，即管委會工作人員為行政編制，擁有國家公務人員身份，按照正規組織程序選任晉升，解決行政職權合法化的問題；園區工作人員實施聘用制，面向社會大眾公開招聘，實施“能上能下”“能進能退”的企業化管理模式。二是混編制模式，對區內工作人員實施多種編制分類管理，包括參公事業編制、內部事業編制、聘用制或派遣制，各類人員在該功能區內部實行“同工同酬”。三是全員聘用制模式。除領導班子之外的人員全部通過公開招聘的形式在全國范圍內進行選配，同時也會對高層次人才在戶籍、住房、子女教育、醫療保障等方面給予特殊待遇，大規模地吸引符合崗位要求的專業化人才。

第四，以創新化的政策體系打造投資洼地。功能區通常有著更高的經濟自主權，在土地、財稅等方面享有優惠政策。在土地問題上，通常會經由上級政府授權或同級政府委托，獲得與開發權限相適應的國土管理權限，部分功能區實施統一規劃、統一征收、統一供應、統一交易和統一登記發證的集中管理模式，提高開發建設效率。功能區在全國率先進行土地有償使用制度，并通過“占補平衡”“增減掛鉤”等方式盤活土地資源，吸引企業投資。在財政體制上，功能區享有的政策主要包括：一是可以按照較低基數或較低比例上繳財政款，或者在上繳后按照一定比例返還，返還資金仍然用于功能區開發建設；二是由國家或上級政府直接撥付開發建設資金、發行企業債券或各類股票等；三是允許設立本級金庫或多級財政體制，根據事權范圍適當擴大其財政管理權限；四是國家對省級政府的轉移支付資金以及省級政府的各類資金都優先用于功能區開發建設。在稅收政策上，在功能區內入駐企業的上繳稅收額度通常會比傳統行政區低一些，部分功能區也會根據自身情況適當推行經營獎勵政策。

中國特色的功能區實踐路徑

我國在設立功能區之初，充分借鑒并引進發達國家的先進技術和管理經驗，并在此基礎上，逐漸走出了一條具有中國特色的功能區實踐路徑。

第一，通過優化國家權力結構，形成實體性治理單元與虛體性治理單元相結合的中國特色治理體系。與西方國家不同的是，我國沒有僅僅將功能區作為經濟單元，而是將其視為一種政治單元納入了治理體系之中。不僅如此，自設立功能區之后，國家權力便不再局限于傳統行政層級的縱向式分解，而是可以跨層級分權。如某一功能區的管委會被確定為省政府派出機構，它不僅會承接省政府的權力下放，也會根據“屬地管理”原則承接其所在市的市政府的權力下放。此時的國家權力是一種既帶有制約結構特征又沒有完全脫離集權結構特征的新型權力結構，呈現為“跨層級權力分解下的多重管理”形態。

第二，通過空間再生產推進城鎮化進程，促進城鄉間協調發展。我國多數功能區基本都遵循著“舊城之外建新城”的開發建設理念，選擇城市近郊或者距離城市較近的鄉村設立功能區，將農業逐步轉型升級為工業或服務業，公共基礎設施也經此向鄉村延伸。在功能區快速發展的十年間（2000—2012年），我國的城鎮化率也呈現出同向的快速增長態勢，由2000年的36.22%提高至2012年的52.6%。與此同時，農業功能區的廣泛出現也是對鄉村社會更深程度的改造與整合，使我國傳統農業從分散化、低端化逐漸走向規?；F代化，農村居民可支配收入逐年上升，城鄉差距日益縮小，城鄉二元結構得到了實質性優化。

第三，通過“區區合作”推進空間正義，促進區域間協調發展。在國家快速發展的時期里，區域間發展不平衡、不充分的問題日益突出，我國通過分批次、分階段在內陸地區布局功能區，并鼓勵功能區以“區區合作”的形式進行合作互助，如“由東部接單、中部加工，聯合開展加工貿易”“引導中部地區企業進入跨國公司和東部沿海企業的營銷網絡”等，促進了資源要素自由流動的持續性和均衡性，帶動了中西部地區的發展，為實現區域協調發展起到了正向推動作用。

總之，新中國成立之初面臨的近代社會遺留下來的“雙重難題”意味著，興國之路不僅是一個經濟發展問題，而且是一個對國家實現有效治理的問題。對于一個國家來說，規模治理難題和發展難題或許存在普遍性的次序與優先，但我國通過功能區這一空間治理模式突破了傳統空間治理體制，創設出了與國家發展階段相適應、與國家發展目標相契合的制度安排，在促進經濟發展、推進國家治理能力與治理體系現代化等戰略進程中，發揮了至關重要的作用，不僅實現了規模治理與國家發展“雙輪驅動”，更是將規模難題轉化為了發展優勢。