國際發展援助統計方法的變革
——從“官方發展援助”到“可持續發展官方支持總額”

文/周弘 楊成玉 榮丹

國際發展援助的統計不僅僅是一個技術問題。統計指標的確定取決于援助方對國際發展援助理念的認識和對國際發展目標的設定，而國際發展援助經過二戰后數十年的發展，恰好處于一個從概念到目標再到實踐的轉型期。理解“官方發展援助”概念的由來與變革，厘清“可持續發展官方支持總額”概念的意義及統計方法，對南北、南南雙向度的國際發展合作均會產生巨大影響。此外，討論這些概念在聯合國《2030年可持續發展議程》中的地位和作用，可以為中國積極參與全球治理提供路徑和方法的參考，對中國參與設計國際發展統計標準的制定具有重要的戰略意義。

“官方發展援助”及其原則和方法

“官方發展援助”概念出現于20世紀六七十年代，由西方發達援助國提出并規范，用于統計援助國向受援國提供的贈款、無息貸款和優惠條款等援款的數額，彰顯了西方發達國家在國際發展援助領域里的優勢和主導地位，以及援助國和受援國之間的特殊關系。

（一）經合組織發援會的起源

第二次世界大戰結束后，東西方分割的國際政治格局開始成型。美國積極為戰后世界秩序“謀篇布局”，除了通過馬歇爾計劃在西歐鞏固資本主義市場經濟的前沿陣地以外，還開始在廣大的發展中國家和地區“投棋布子”，并通過聯合國的有關機構提出由工業化國家注資50億美元幫助發展中國家實現國民收入年均增長率2%的口號。1960年，在為實施馬歇爾計劃而成立的歐洲經濟合作組織（OEEC）中成立了專門關注發展援助問題的小組，即經濟合作與發展組織發展援助委員會（下文簡稱“經合組織發援會”）的前身。經合組織發援會的一項重要職能就是定期審查成員國雙邊和多邊援助捐款的數額及援助性質。在美國的主導和倡議下，經合組織發援會規定國際發展援助的質量標準和指導方針，定期統計成員國向發展中國家提供的援助數據，它也由此成為發達國家在國際發展援助領域信息統計和政策協調的主體機構。

（二）“官方發展援助”的統計原則和資金轉移方式

1972年，經合組織發援會最終確定“官方發展援助”的定義，即向受援國和多邊發展機構提供的援助需要符合兩條主要標準才可稱為官方發展援助：一是以促進發展中國家的經濟發展和社會福利為主要目標，二是具有優惠性質，滿足至少25%的贈款成分。經合組織發援會統計的官方發展援助主要通過兩個渠道提供：一是雙邊渠道，二是多邊渠道。雙邊官方發展援助統計贈款、雙邊貸款中的贈款部分和其他雙邊凈流量。多邊官方發展援助統計贈款和資本認捐，以及多邊貸款中的官方發展援助贈款量等。

經合組織發援會的資金轉移渠道主要有以下四類：一是項目支持，相當于個案或試點，一般根據受援國需要，選擇對促進發展有效的，同時受到關注并可持續的項目予以支持；二是方案支持，向某個政府部門提供資助，但是要對援款的分配和財務實行統一的管理和報告程序，目的是逐步構建援助方和受援方的伙伴關系；三是計劃援助，啟動于20世紀90年代，主要是資金援助，并不需要落實為具體的項目，而是針對一般性發展目標；四是一攬子援助，主要以融資信托基金的方式，提供預算支持，幫助建立產業投資基金。

（三）“官方發展援助”在不同時期的援助重點

在不同時代，經合組織發援會對于官方發展援助的指導方針有不同的側重，如果說1960年以前的國際援助主要是以地緣戰略為目標，那么1960年以后的國際援助就被賦予了“經濟發展和福利”的內容。

20世紀70年代，“人的基本需求”“南北關系”“建立國際經濟新秩序”等領域先后成為經合組織發援會倡導的援助重點。隨著1971年聯合國推出“最不發達國家”的概念，經合組織發援會引導援助資金向最不發達國家傾斜，并有針對性地提出更加優惠的援助方式。進入80年代以后，官方發展援助的主題進一步轉變為結構調整與自由化。結構調整成為官方發展援助的指導性原則，外援撥款被附加了市場化和私有化結構改革的“經濟條件”。

冷戰結束后，經合組織發援會的援助條件從經濟領域轉向政治領域，援助的重點轉向“良治”和“民主化”，受援國的人權、民主、治理能力等政治改革目標成為援助的先決條件。與此同時，生態保護和人力資源發展逐漸被提上日程，改善國際貨幣、金融和貿易政策也被官方發展援助政策制定者所關注。

進入21世紀，國際發展援助領域最為突出的變化是，中國等新興經濟體的南南合作實踐表現出越來越好的經濟效益和越來越廣的影響力。與之相比較，官方發展援助概念的局限性更加凸顯。

國際發展援助的改革

自2008年國際金融危機以來，新興經濟體在國際發展援助領域里的作用日益凸顯，形成了被稱為南南合作的國際發展合作模式。與此同時，經合組織發援會認識到，由北方援助國主導的官方發展援助不足以“有效地”應對國際發展合作領域里的諸多挑戰。

（一）“官方發展援助”統計標準的不足

第一，限制性過強。官方發展援助不低于25%的優惠門檻讓一些能有效促進發展的資金流動和國際合作，如出口信貸、大型低優惠率的基礎設施投資、南南合作等優惠貸款資金都無法計入官方發展援助，而只能算作其他官方流動，導致官方發展援助與發展需求之間存在巨大鴻溝。

第二，有效性存疑。國際發展援助的有效性一直是發展經濟學家爭論的熱點問題。學者們通過實證研究、定量分析等方法得出了很多相互矛盾的結論，但對于現有國際發展援助模式有待改進這一點則達成了基本共識。

第三，主導權爭議。經合組織發援會的指導方針、援助統計標準以及援助重點等均取決于經合組織發援會成員，受援國只是被動地接受援助國的援助和政策指導，發展戰略缺乏自主性成為很多受援國缺乏發展動力的成因。很多發展方案只考慮到援助國的戰略、利益、偏好和市場需要，忽略了適合受援國國情的發展階段和發展方式。這也是受援國長期難以破解發展難題的關鍵所在。

第四，政治性突出。因為官方發展援助自出現以來就是經合組織發援會“俱樂部成員”的統計規則，其資金投向取決于經合組織發援會成員對國際發展問題和發展瓶頸的判斷，很少考慮到發展中國家切實的發展需求和發展特色，而是通過官方發展援助將援助國的治理模式轉嫁給受援國。

第五，局限性顯著。2000—2017年間，中等收入國家和新興經濟體為主的非經合組織發援會成員國參與國際發展援助的比重從2%增長至10%，逐漸通過南南合作的形式改變國際發展援助南北分野的格局。

（二）“發展有效性”與南北國際發展援助的整合

隨著“發展有效性”替代“援助有效性”成為國際發展援助的時代主題，經合組織發援會啟動了統計體系的改革。第70屆聯合國大會通過的《2030年可持續發展議程》中涵蓋17項可持續發展目標，這些目標超越了單純的發展議題，將發展問題與和平公正、解決不平等等政治議題，增長、就業、基礎設施等經濟議題，以及氣候、水資源等環境議題相關聯。此外，可持續發展目標超越了“發達國家”和“發展中國家”的界限，不僅針對發展中國家，而且針對各國國內外政策相互交織帶來的挑戰，各國除了以可持續發展目標為導向的援助政策，還要制定落實可持續發展目標的國別方案。

（三）從“資金流動法”向“贈款等值法”的統計改革

官方發展援助采用的是較簡單的“資金流動法”來統計援助國的資金。該方法無法真正體現出援助國不同優惠貸款的具體細節。為了使官方發展援助的優惠貸款能夠以更透明、清晰的方式與贈款一起進行統計和比較，2014年12月經合組織發援會高級別會議上做出了就官方發展援助改革的決定，正式將官方發展援助統計方法從“資金流動法”改為“贈款等值法”。從2018年開始，官方發展援助的數據已全部改為由“贈款等值法”統計。

“贈款等值法”是將援助資金的非贈款金額轉化為一個贈款等值的數額，以贈款等值數額在該貸款總額的占比作為該貸款的贈款比例，即反映援助國具體的援助“努力”的數據。

（四）“官方發展援助”的拓展及發展資源的多樣化

除了“贈款等值法”以外，經合組織發援會還提出要在官方發展援助中更好地體現官方機構撬動私營部門參與國際發展援助的“努力”，將很多其他官方流動的統計一并納入官方發展援助的統計框架中。這項工作正在進行中，目前尚未就統計規則完全達成一致，主要原因是對在計算私營部門貸款、股權投資、夾層融資和擔保的贈款等值時所使用的折現率存在分歧。

新的統計標準：可持續發展官方支持總額

在關于官方發展援助改革的討論中，一個新的概念，即“可持續發展官方支持總額”（TOSSD）逐步顯現，為經合組織發援會所提倡。TOSSD是一套新的國際統計指標，用于統計所有的官方和官方調動的資源以及私人資金的總額，因此需要建立一套連貫的、可比較的和統一的統計框架，用于跟蹤可持續發展資源，為戰略規劃提供信息，最終支持聯合國可持續發展戰略和可持續發展目標的實現。

（一）可持續發展官方支持總額與官方發展援助的關系與區別

在經合組織看來，以可持續發展官方支持總額為標準獲得的數據，可以用于從援助方的角度匯總可持續發展資金的總量。這些數據可以彌補官方發展援助統計數據的不足，但是并不取代官方發展援助，不會替代官方發展援助的高標準，也不會削弱一些援助國為達到援助額占國民收入0.7%的官方發展援助目標所做的努力。與官方發展援助不同的是，TOSSD將作為一套新的國際標準，用于衡量支持《2030年聯合國可持續發展議程》的全部資源，監測流入發展中國家的所有用于支持可持續發展的官方資源，以及通過官方干預調動的私人資源。

按照經合組織的設想，TOSSD的數據仍然依靠援助國上報，且所要求的報告指標大致與官方發展援助相同。TOSSD與官方發展援助的關鍵差別在于其試圖囊括包括經合組織發援會國家和南方國家在內的所有用于可持續發展的官方資源。

（二）TOSSD與聯合國《2030年可持續發展議程》“目標17.3.1”

TOSSD的發展方向與聯合國《2030年可持續發展議程》大致吻合，并在可持續發展議程中獲得合法性。為了實現聯合國“2030年可持續發展目標”，聯合國贊成進一步發掘來自發達國家和發展中國家的資源，統籌計量所有國家對可持續發展的貢獻，而TOSSD將官方發展援助、其他官方資金流量、南南合作和三邊合作、對國際公共產品的支持以及官方發展干預措施所調動的私人資金全部納入統計框架，以可持續發展目標為門檻，重新定義國際發展援助。

TOSSD擴大了對于國際發展援助統計的涵蓋面，不僅將一些“其他流動”的資金納入了統計體系，而且統計指標進一步細化，特別是在傳統的官方發展援助基礎上增加了“其他官方流量”“官方支持的出口信貸”“按市場價格計算的私人資金流量”以及“私人贈款”等項指標。從聯合國多國工作組提出的“目標17.3.1”預案的角度來看，TOSSD與聯合國提出的預案有一定的匹配度。

“可持續發展官方支持總額”統計標準面臨的挑戰

伴隨西方發達國家在國際發展援助領域里主導地位的下降，國際發展援助統計標準從官方發展援助到可持續發展官方支持總額的變革，以及這一變革與聯合國可持續發展目標正在進行的對接，預示著在國際發展援助領域里正在發生一次根本性的轉折。

面對國際發展援助領域里“北方”和“南方”作用的此消彼長，經合組織在多年來關于“援助有效性”討論與反思的基礎上提出了“發展有效性”的口號，嘗試擴大對于發展資源和內涵的認識，通過可持續發展官方支持總額統計概念的引進，將更多的資源納入國際援助的統計和實踐，同時借助聯合國可持續發展議程平臺，在全球實現多年來想要達到而沒有達到的統一國際發展援助統計標準的目標。這既是全球治理改革的關鍵一環，也是重新布局南北關系的核心步驟，將會對國際發展合作事業、南北關系、南南合作產生巨大的影響。

西方發達國家對于國際發展援助的定義和標準已經進行了多輪的改變和再定義，每次修改都會服務于一定的政治目的。官方發展援助的界定從寬泛修改為嚴格是為了突出西方發達國家在發展援助領域里的特殊性，維持不平等的援助與受援關系。在南南合作成效顯著的對照下，經合組織發援會又放寬了國際發展援助的統計標準，努力將南南合作納入統一的國際發展援助統計和實踐中。這個過程將充滿了博弈、妥協和借鑒，對于新興經濟體來說，既是挑戰也是機遇。只有堅持發展優先、受援國權益為重、各國有益經驗互相借鑒，才有可能在聯合國可持續發展目標的實踐過程中形成人類發展共同體。對中國而言，國際發展援助統計方法的變革，既是難得的掌握話語權的機遇，更是嚴峻的更新治理觀念及方式的挑戰，需要進行綜合研判，以明確機遇的關鍵環節和挑戰的核心問題，并積極穩妥地加以應對。