以高質(zhì)量規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)

徐丙奇/江蘇省鄉(xiāng)村振興局

規(guī)劃是行動的先導。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求規(guī)劃先行，一張藍圖繪到底。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》，要求強化規(guī)劃引領(lǐng)，并把“加強鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理”挺在重點任務(wù)之首。當前，有規(guī)劃不建設(shè)、無規(guī)劃亂建設(shè)、既不規(guī)劃也不建設(shè)等現(xiàn)象還有所存在，一定程度上影響了推進鄉(xiāng)村全面振興工作。務(wù)必扭住規(guī)劃先行這一“牛鼻子”，堅持問題導向，下足繡花功夫，以高質(zhì)量的規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)、推進鄉(xiāng)村全面振興。

深化認識，把準要義

構(gòu)塑融合發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系，是鄉(xiāng)村振興的根本所系，鄉(xiāng)村建設(shè)的取向所在，也是規(guī)劃設(shè)計的邏輯起點、實踐遵循。要放大視域，深入考量，多維度把準要義。一是把準鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律與時代趨向。從國際看，發(fā)達國家城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律表明，一定時期內(nèi)城市化具有不可逆性。中國常住人口城鎮(zhèn)化率2019年首次突破60%大關(guān)，但與發(fā)達國家相比還有明顯差距。從國內(nèi)看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未根本消除，區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異較大，城市“虹吸”效應(yīng)、農(nóng)村人口“潮汐”現(xiàn)象依然存在，意味著村莊格局還將繼續(xù)演變分化。從趨向看，即便城鎮(zhèn)化水平達到了70%，仍會有四億多人生活在農(nóng)村，如果城鄉(xiāng)差距過大，怎么能建成惠及全體人民的現(xiàn)代化國家；同時還要看到，新一輪技術(shù)革命方興未艾，新技術(shù)新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)日新月異，億萬農(nóng)民有實際需求，廣大農(nóng)村更是推廣應(yīng)用的潛力所在。規(guī)劃要立足當前，放眼長遠，統(tǒng)籌農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活“必要類”和“改善類”需求，合理安排，跟進實施，不斷提升農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感和安全感。二是把準鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村建設(shè)關(guān)系。《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》開宗明義，鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，同時明確了“183”重點任務(wù)。鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村建設(shè)是整體與部分、不可分割的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興是綱，鄉(xiāng)村建設(shè)是目，綱舉目張。落實到規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興的總目標，20個字總要求，五大振興分項要求，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)在要求等，是編制鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)和著力方向。鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃要有機融入鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系，有效對接鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、村莊整治、鄉(xiāng)村治理等內(nèi)容，形成服從服務(wù)、支持支撐鄉(xiāng)村振興的建設(shè)規(guī)劃。三是把準城市與鄉(xiāng)村功能。鄉(xiāng)村具有保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給、提供生態(tài)屏障和生態(tài)產(chǎn)品、傳承傳統(tǒng)文化的功能，這是區(qū)別于城市的主要方面，必須堅持好保護好發(fā)展好，必須作為規(guī)劃的優(yōu)先項、必答題。要聚焦資源優(yōu)化配置，打破行政區(qū)劃束縛，堅持全域規(guī)劃、全面規(guī)劃，保障城鄉(xiāng)一體、功能互補、融合發(fā)展。要聚焦剛性約束，確保糧食安全，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。要聚焦品質(zhì)提升，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，持續(xù)提升居民生產(chǎn)生活質(zhì)量。要聚焦留住鄉(xiāng)愁，保護和傳承好優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)，讓鄉(xiāng)村更具魅力。對于這些，規(guī)劃設(shè)計要站在世情國情省情高度，深化普遍規(guī)律、趨勢走向、特殊問題認識，把準核心要義，推動形成鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理互動互促的良好格局。

突出重點，分類推進

《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》要求以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)為重點，并提出12項重點任務(wù)。全國鄉(xiāng)村建設(shè)工作會議強調(diào)，堅持不懈打造中國式美麗鄉(xiāng)村，把村莊建設(shè)成為富有中國特色、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要任務(wù)。這中間的“三個重字”，明確了鄉(xiāng)村建設(shè)的范疇、內(nèi)容和對象，彼此關(guān)聯(lián)、相互作用。落實到規(guī)劃設(shè)計層面，要堅持縣域規(guī)劃一盤棋，突出村莊建設(shè)，統(tǒng)籌空間布局、建設(shè)內(nèi)容、實施標準，全面系統(tǒng)規(guī)劃。目前，各地按照集聚提升、特色保護、城郊融合、搬遷撤并、一般村莊等類型，對村莊進行了初步的分門別類。如果對照鄉(xiāng)村振興“20字”總要求和“五大振興”分項要求，將村莊簡單分為基本具備、有所缺項、完全不具備三類，完全不具備的村基本對應(yīng)了一般村莊。這類村莊具有面廣量大、面貌破舊、活力不足的明顯特點，亟需加快建設(shè)改造。據(jù)相關(guān)測算和抽樣調(diào)查，一般村約占行政村總量三分之一以上、接近一半的比例。過去，由于經(jīng)濟、自然、歷史等原因，一些創(chuàng)建活動優(yōu)先考慮了條件較好的村，以致部分村集“萬千美麗”于一身，而大多數(shù)村依舊如故。準確全面完整貫徹中央部署要求，“重點突出”乃規(guī)劃應(yīng)有之義。對基本具備村，要突出公共服務(wù)的功能拓展和水平提升，重在強化弱項和現(xiàn)代化水平，堅決防止“錦上添花”，杜絕重復建設(shè)、鋪張浪費。對有所缺項村，要按照缺什么補什么的原則，重在填充空白、逐步提升。對完全不具備的一般村，要作為規(guī)劃重中之重，高起點全面規(guī)劃，分步驟推進。要防止以“沒有特色”為由，“機械照搬城鎮(zhèn)建設(shè)模式”，制造“千村一面”；也要防止以“鄉(xiāng)村建設(shè)要同地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)”為由，排斥規(guī)劃、應(yīng)付規(guī)劃；還要防止以“既盡力而為又量力而行”為由，做“盆景”、裝“門面”。一般村大致又可分為兩種，一是計劃保留村，另一是非保留村，對于后者要提前布局，切實規(guī)劃好集中區(qū)、搬遷點，以滿足有異地建房意愿農(nóng)戶需求。鄉(xiāng)村建設(shè)難免會拆遷集中部分“空心村”“零散戶”，但嚴禁隨意撤并村莊搞大社區(qū)，更不能簡單地“樓房化”“別墅化”，將分散的村落集中到密集的高樓。

政府主導，協(xié)同聯(lián)動

規(guī)劃是政府事權(quán)，集中體現(xiàn)在規(guī)劃工作的組織領(lǐng)導和資金保障。一是建立上下協(xié)同機制。要按照五級書記抓鄉(xiāng)村振興要求，建立省負總責、市縣抓落實、鄉(xiāng)村組織實施的規(guī)劃工作推進機制，層層動員部署，確保責任落實到位、壓力傳導到位。縣級要成立鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會，黨政主要負責同志擔任領(lǐng)導，加大組織領(lǐng)導、協(xié)調(diào)推進力度，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體落實村莊規(guī)劃實施。一定時期內(nèi)，可將編制工作推進成效納入實施鄉(xiāng)村振興實績考核體系，強化考核“指揮棒”作用。二是建立部門聯(lián)動機制。充分發(fā)揮黨委農(nóng)村工作部門牽頭抓總、協(xié)調(diào)各方作用。明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)行動方案、村莊規(guī)劃、人居環(huán)境整治行動、資金保障等牽頭部門，定期調(diào)度工作、會商問題，確保規(guī)劃編制工作有序有效推進。三是落實各級重點任務(wù)。規(guī)劃編制任務(wù)各級都有、各有權(quán)重，要各司其責、銜接配合。省級重在勾勒“粗線條”，要著重說明白涉及省域的國家戰(zhàn)略、跨省規(guī)劃等內(nèi)容要求，框定省域整體規(guī)劃體系輪廓，比如長三角一體化戰(zhàn)略規(guī)劃、都市圈鄉(xiāng)村定位等，防止地方規(guī)劃“走錯位”；要注重解決跨區(qū)域問題，比如省際、市際的斷頭路、生態(tài)環(huán)境等“幾不管或管不了”之類問題，應(yīng)重點規(guī)劃解決。市級重在釘準“定盤星”，要著眼全域經(jīng)濟社會發(fā)展布局，優(yōu)化縣區(qū)功能定位，在統(tǒng)籌域內(nèi)農(nóng)路、倉儲、能源、物流、數(shù)字技術(shù)等建設(shè)布局的基礎(chǔ)上，指導縣級做好規(guī)劃，充分發(fā)揮縣域“定盤星”作用。縣級重在布好“八卦陣”，縣域是規(guī)劃的主體，也是規(guī)劃的對象，要聚焦城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，擺布好縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社關(guān)系，排列好“八卦陣”，推進縣城、中心鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、中心村、各類示范村與一般鎮(zhèn)村的一體規(guī)劃，推動資源優(yōu)化、服務(wù)下沉、協(xié)同發(fā)展。就縣域整體發(fā)展水平來看，現(xiàn)階段縣城要以健全產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展新業(yè)態(tài)新技術(shù)為重點增強經(jīng)濟實力、提升帶動能力，以教育、醫(yī)療、商業(yè)、數(shù)字化等為重點提升服務(wù)水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重在描繪“工筆畫”，立足“把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心”定位要求，采取“多村聯(lián)編”辦法，把區(qū)位鄰近、產(chǎn)業(yè)相似、文化同源的村莊作為編制單元，統(tǒng)籌公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套，提高公共資源投入和利用效率；要落實“一村一案”舉措，梳理短板弱項，明確輕重緩急，跟進規(guī)劃落實。就面上整體而言，要重點規(guī)劃解決好公路、橋梁、物流、倉儲等影響農(nóng)產(chǎn)品進城、公共服務(wù)下鄉(xiāng)的制約因素。四是著力推進“多規(guī)融合”。規(guī)劃具有系統(tǒng)性內(nèi)在要求，要著力推進鄉(xiāng)村振興各方面規(guī)劃的銜接融通，防止因為規(guī)劃碎片化、規(guī)劃打架而落不了地、落不好地。當前，“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制工作相對滯后，務(wù)必作為重中之重加以推進，切實解決好鄉(xiāng)村規(guī)劃“最后一公里”問題。

尊重民意，專業(yè)指導

鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興，鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建，要把堅持農(nóng)民主體地位貫穿規(guī)劃編制實施的全過程、各環(huán)節(jié)。一是廣泛發(fā)動群眾。把廣泛依靠農(nóng)民、教育引導農(nóng)民、組織帶動農(nóng)民作為基本功、必修課和試金石，堅持不懈提升群眾工作能力水平，在調(diào)查摸底村情、提出思路設(shè)想、確定體系內(nèi)容、研究論證方案、公開公告公示等編制環(huán)節(jié)，充分聽取村民訴求、尊重村民意愿，征求在外鄉(xiāng)賢意見建議，最大限度調(diào)動和激發(fā)他們的積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓村民真正成為村莊規(guī)劃的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。二是加強專業(yè)指導。鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)復雜的工程，涵蓋鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生活方式、生態(tài)環(huán)境和服務(wù)的再造，對歷史和現(xiàn)實進行重塑、優(yōu)化和提升。實踐表明，需要專業(yè)指導的內(nèi)容至少包括：落實國土空間規(guī)劃要求，確保鄉(xiāng)村建設(shè)合法合規(guī)；重塑生態(tài)宜居空間，促進鄉(xiāng)村回歸自然；傳承發(fā)揚鄉(xiāng)村地域文化，助力一村一品發(fā)展；完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套，推進鄉(xiāng)村數(shù)字化，提升農(nóng)村居民生產(chǎn)生活品質(zhì)；強化藝術(shù)賦能，激發(fā)鄉(xiāng)村活力；健全長效管護機制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面。專業(yè)的事須由專業(yè)的人做，要多措并舉建強專業(yè)人才隊伍，千方百計加強專業(yè)指導。三是厚植為民情懷。全國鄉(xiāng)村建設(shè)工作會議強調(diào)，不求三五月解決規(guī)劃，但求三五年規(guī)劃落到實處。近年來，多地探索建立設(shè)計下鄉(xiāng)制度機制，推動規(guī)劃師駐村規(guī)劃、實地指導，產(chǎn)生了很好效果。但也存在敷衍完事、一規(guī)了之、一個模式套到底等問題，基層干部群眾對此有負面評價。設(shè)計下鄉(xiāng)，不僅要把設(shè)計帶到鄉(xiāng)村，更要設(shè)計“在”鄉(xiāng)。要厚植為民情懷，帶著感情、帶著責任，真心實意扎根于村，拿出符合地域特色、群眾認可、經(jīng)得起檢驗的佳作。四是強化交流互動。村莊基礎(chǔ)千差萬別，群眾需求多種多樣，編制好規(guī)劃實屬不易。要按照中央要求，建立政府主導、村民發(fā)揮主體作用、專業(yè)人員開展技術(shù)指導的村莊規(guī)劃編制機制。同步建立政府、村民和專業(yè)人員等多方“頭腦風暴”制度，推動規(guī)劃從硬件到軟件、從物質(zhì)到精神全程交流互動、集思廣益，實現(xiàn)規(guī)劃的科學性、高質(zhì)量和可操作。