黃河流域協同治理法律主體研究

任曉亮,賈會朋,宋杰

1.東北林業大學文法學院；2.山東子倫律師事務所

2019年9月18日，習近平總書記在河南主持和召開黃河流域保護和高質量的座談會中指出：“治理黃河，重在保護，要在治理，要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌推進各項工作，加強協同配合，推動黃河流域高質量發展[1]”。黃河流域生態保護與高質量發展上升到了重大國家戰略層面（以下簡稱“黃河戰略”）[2]。黃河戰略的提出推動了黃河流域立法的進程，從2019年黃河戰略的提出到2021年4月水利部公開向社會征求《黃河保護立法草案》，在一年多的時間《黃河保護法》迅速地從理論走向實踐，這體現了黨中央對黃河流域治理的決心。面對黃河流域生態環境突出的治理問題，黃河流域協同治理法律主體的研究有利于解決因流域資源“公共屬性”所造成的“公地悲劇”與“囚徒困境”等問題，有利于《黃河保護法》的立法完善，有利于明確黃河治理主體范圍及主體的權利與責任，有利于打破政府部門的職責與管轄“條塊分割”的壁壘，有利于參與治理的基層化與社會化。

一、流域協同治理概念及法律主體分析

（一）流域協同治理的概念

“協同”起初應用于物理學與管理學領域，隨著新公共管理理論的發展及創新，理論界對治理的研究高度關注，“協同”的理論漸漸引入到“治理”體系中，形成了一種新型式的治理方式。協同治理分為“大協同治理”與“小協同治理”，大協同治理的主體包含不同性質的治理主體，主要分為政府、社會組織、企業、媒體以及公眾等多元治理主體；小協同治理的主體僅指政府內部協同治理[3]。而流域生態環境由于其治理的整體性、外部性等特征與協同治理理論主體的多元性、協同性相互耦合，協同治理理論逐漸地被引入到流域生態環境治理領域。李愛年教授認為流域生態環境協同治理是指為實現和增進流域整體利益，流域范圍內多元主體相互合作、協同參與，形成共建、共治、共享的生態環境治理格局[4]。本文作者認為，流域生態環境治理不僅包括政府與政府間、政府部門間，還包括政府與企業及社會公眾間等多元治理主體。

（二）流域協同治理法律主體分析

流域治理按照“誰污染，誰治理”的原則可以分為政府、企業和社會公眾三類治理主體。根據我國《憲法》的規定，政府享有流域資源的所有權，政府作為流域環境治理中的主體，對流域生態環境具有管理與監督的權利；根據《環境法》的原則性規定，企業作為流域環境治理的關鍵主體，在流域資源利用過程中因其享有發展權與排污權成為環境資源的利用主體，企業主體在享有權利的同時理應承擔流域治理的主要義務，承擔起法律和政策規定的限制減排、清潔生產的責任；社會公眾作為流域治理過程中的重要參與者，依法享有流域環境的監督權、知情權與參與權。

二、黃河流域協同治理法律主體存在的問題

（一）流域治理主體單一

黃河流域全長5千多公里，流域面積達到74萬多平方公里，流經9省300多個縣，涉及流域人口過億，涉及的企業過萬，各種利益集體相互交織，如此龐大的治理工程，僅依靠政府流域管理，很難實現流域生態環境治理的有效性及長期性。長期以來，黃河流域治理過程中政府采取“命令——控制”的單一治理模式，由政府主導黃河流域治理事務，企業及社會公民被動參與流域生態環境治理過程中。盡管政府單一治理主體的模式有利于集中力量解決突出環境問題，防止市場失靈造成的資源浪費，在流域生態環境治理前期也發揮了積極作用。但隨著社會經濟的快速發展，環境污染日趨復雜，政府大包大攬大辦的治理模式也顯現出了弊端：一方面，政府單憑一己之力來治理黃河流域，其治理涉及流域“山水林田湖”多個領域、涉及流域環境規劃、環境保護、環境治理、生態修復等多個方面，政府難以系統、協調地處理好各方的利益沖突；另一方面，政府單一的治理模式，打擊了社會公眾、企業參與的積極性，壓縮了參與的空間。

（二）政府主體間權利的越位與錯位

我國傳統的流域管理體制，按照《環境保護法》與《水法》規定，實行統一管理與分級、分部門管理相結合的管理體制[5]，黃河流域管理體制橫向上形成以黃河水利委員會為核心的流域統一管理機構，縱向上形成以9省行政區分級分部門負責的管理體制。橫向上黃河水利委員會作為水利部直屬的具有行政職能的事業單位，在流域治理實踐過程中，水利委員會往往需要協調幾個省市的利益，但水利委員會手中權力小、手段軟，造成水利委員會缺乏獨立性與權威性；縱向上流域管理中的整體性被人為分割，導致多頭管理政出多門，部門間職能錯位與越位，各管理部門在權力和利益面前相互爭奪，地方政府間“相互博弈”，在問題和責任面前相互推諉甚至不作為等問題，引起流域治理過程中“條塊分割”與“九龍治水”現象的發生。縱橫交錯的流域管理體制極易造成流域治理碎片化而陷入“錢穆制度陷阱”，導致流域治理政府主體的橫向與縱向條塊分割；流域政府治理主體職權分工的不科學、不合理；管理部門之間權力的越位與錯位，以致治理主體之間出現“九龍治水，各管一方”的互相推諉、扯皮的現象，而不利于流域上下“一盤棋”共治模式建立[6]。

（三）企業治理責任主體的缺位

流域治理的公共屬性與外部性，引發流域治理成本與收益間不相匹配，導致出現重視經濟利益而輕視環境利益，重視個體利益而忽視公共利益的局面[7]。而在流域開發活動中守法成本高而違法成本低，致使流域環境治理的背后存在不正當的激勵，市場的利益誘導使企業追求個體的經濟利益而忽視社會公共利益，導致市場治理機制的失靈，造成企業在私人利益的驅使下忽視對環境公共利益的承擔。傳統環境治理過程中企業陷入“囚徒困境”，政府進行環保整治與督察，企業就進行污染的治理，政府環保整治與督察結束企業就恢復排污行為，企業未把環境保護與排污治理看作是企業發展的機遇，未深挖環境治理事業的價值及潛力，未充分認識到環境治理對企業形象、綠色發展、綠色產品及信譽體系產生的重大意義。企業在政府管理下被動參與環境治理與修復，未發揮其自身保護環境的能動性，造成政府與企業的阻隔，妨礙環境治理與修復的長效化，造成環境與經濟的雙重危機。

（四）社會公眾主體參與的失位

信息公開是公眾參與流域治理的橋梁，而在實踐中流域污染信息獲取存在不對稱性。企業作為流域污染的主要生產者，其對自己的排污數據與信息有較為準確的認識；政府作為流域污染信息的收集者，由于政府監測體系受地域限制以及個別企業存在違法偷排現象，政府在收集流域污染信息時存在信息不準確的情況；公眾作為流域治理重要的參與主體，需要將政府發布的信息作為參與的紐帶，實踐中公眾獲取治理信息往往受到信息完整性及渠道的限制，造成公眾參與的邊緣化。我國《環境法》《水污染防治法》《水法》等相關法律與政策法規雖然都對公眾參與及信息公開做出相關的規定，但多數僅僅是停留在原則層面的規定，并未對參與主體、參與方式、參與程序等方面做出詳細的規定，造成流域水環境治理過程中公眾參與停留在被動參與層面，公眾未在流域治理的實踐中主動發揮作用。

三、黃河流域多主體協同治理法律主體的規范性構建

（一）制定《黃河保護法》明確參與主體

制定《黃河保護法》，一方面能確保黃河保護與治理有法可依，為黃河保護提供立法保障；另一方面能明確黃河流域保護與治理的主體以及主體享有的權利與責任，避免出現治理主體個人利益與公共利益的沖突。以法律推動制度的規范性構建，積極避免部門間以法爭權，黃河治理過程中應當遵循“一條河流一條法律”的實踐指導，制定以《黃河保護法》為核心的法律體系，以《水污染防治法》《水法》《環境保護法》《防洪法》等法律作為流域治理專門性法律，努力實現流域治理專門性法律與《黃河保護法》的銜接與協調，實現不同法律間法律條文表達的一致性與內部的協同性；實現治理主體的權利與義務、權力與責任指向的明確性；實現流域協同治理機制的可執行、可操作性，避免相關法律“另起爐灶”，偏離流域協同治理的軌道[8]。

（二）改革政府管理體制

改革流域政府管理體制，完善流域協同管理的頂層設計。首先，管理體制改革應當堅持“統籌協調、科學規劃、創新驅動、系統治理”流域保護觀念，改革現行流域管理機構，科學劃分管理部門的邊界，建立政府間協同管理機制[9]；其次，擴大流域管理部門的職權范圍，由原先只對《水法》負責，擴大到對《環境保護法》為代表的多部法律負責，由原來對水資源的管理擴大到對水環境、水生態、水安全等范圍，流域管理部門由水利部主管劃歸生態環境部管理；最后，實現多部門間規劃、環評、執法與監測標準的統一，以及治理數據信息的共享，在這基礎上進行跨地區、跨部門、跨主體，實現多主體同步協調，強化系統調節，形成流域綜合管理的制度，打破流域部門主體管轄的壁壘。流域生態環境治理強調的是共治，涉及多個部門間的職權重疊與沖突，需要建立聯席會議制度，通過會議的方式加強各部門之間的聯系與溝通。例 如，2020年9月18日，由陜西省人民政府主辦，水利部黃河水利委員會、山西省人民政府、內蒙古自治區人民政府等10省政府共同參與黃河流域生態保護和高質量發展協作區聯席會議。

（三）明確企業的治理責任

“誰污染誰治理”是《環境保護法》中一項基本原則，企業作為市場經濟重要主體是流域污染的主要產生者，應當對流域污染損害的后果負責，承擔起環境負外部性治理主體的責任。明確企業治理責任應當“剛柔并濟”，應以制度建設為“剛”，以經濟激勵為“柔”，共同推進企業治理責任的完善。首先，加強流域制度“剛”性建設，完善排污許可制度及環境影響評價制度的銜接，實現流域環境污染風險管控，企業環境信息公開是企業的責任，應加強流域污染信息公開及監督機制建設，通過建立第三方治理機制保證企業環境治理責任的落實；其次，完善經濟激勵的“柔”性手段，通過建立排污權交易市場，創新流域溝通合作機制，發揮綠色金融與環境保險支持作用，鼓勵綠色產品與綠色生產，深挖環保事業的價值及意義，加強綠色生產及綠色產品建設以塑造企業良好形象。

（四）完善公眾參與制度

公眾是流域生態環境治理過程中的“神經末梢”，是流域生態環境治理的出發點與落腳點。針對流域生態環境治理中公眾“末端參與”失位的問題，應當通過內外雙向合力共同推動公眾參與制度的完善，實現公眾治理意識的覺醒。通過內部立法明確公眾的環境信息知情權與環境治理參與權。公眾知情權與參與權是實現公眾參與環境治理的權利核心，政府制定環境政策及規劃時，應當及時向社會發布信息，同時賦予公眾環境信息請求權，通過建立正式或非正式的途徑充分聽取民眾意見，使社會公眾參與到流域生態環境治理的全過程中，實現政府與社會民眾共同決策，限制政府的行政權力，建設服務型政府，實現政府決策的科學化、民主化[10]；外部完善公眾參與程序與環境信息取得制度。完善公眾參與環境影響評價、流域環境規劃、流域決策制定以及行政處罰聽證等方面的程序性規定，通過立法明確環境信息公開的責任主體、環境信息公開的內容以及信息公開的方式。利用權利及程序建設破除公眾對政府的不信任，提升公民的社會責任感，實現公民治理意識的覺醒。

四、總語

流域協同治理是解決流域環境治理問題的一次成功的探索，也是現代環境治理體系的重要發展路徑。流域治理是一個系統、復雜、綜合的工程，單憑單一主體難以協調各方利益，難以實現流域治理的科學化、民主化，實現流域的綜合治理與長久治理。這就決定了流域治理需要各方主體協同參與共同治理，共同實現流域高質量發展。流域協同治理機制基本構架以流域治理法律體系建設為基礎，政府主體協同治理建設為核心，企業主體治理為重點，社會協同治理為支撐。