行政法視閾下野生動物保護的法律問題研究

貴州師范大學 劉勛皓

一、我國野生動物保護概況

在通過行政法對于野生動物的立法保護問題進行分析之前，我們有必要對于野生動物的具體概念以及范圍有一定的了解。概念對于問題是根本所在，在范圍上對法律規范的對象進行明確界定有助于法律樹立權威性和體現出價值。

（一）野生動物的概念辨析

1.“野生動物”與“動物”

從生物學角度來看，動物是廣義上的一個大群體，動物界作為動物分類中的最高階元素，已發現37門70綱約350目，共計150多萬種。宋靖宇在《簡明生物學》中把動物的特征描述為“吃”“住”“動”。動物為了更好地“吃”和“住”，往往會動起來趨利避害，尋找更適合的生活環境。在生物學中，動物是自然界生物物質的重要成員。在各種生物邊界系統中，動物王國被劃分為一個獨立的王國，王國中的一些成員會因邊界系統的不同而發生變化。主要區別是原生動物是否被歸入動物界。目前，生物學界普遍接受的一種觀點是惠特克在1969年提出的“五境界說”。

動物保護包括兩層含義：一是人類社會為保護物種和生物多樣性的生存和繁殖而采取的一系列保護措施，如頒布有關動物保護的法律法規、建立自然保護區、制定有針對性的保護計劃等。這種意義上的保護，將保護對象置于物種資源和種群上，具有實質性意義。二是保護動物免受軀體侵害、疫病和精神痛苦，精神痛苦體現在如今網絡上部分人類對于動物的虐待并在網絡上發布虐待視頻等殘忍行為造成對動物的折磨。降低人類活動對動物造成的直接傷害，包括但不限于動物娛樂、動物保健和動物福利。

綜上，筆者對于“野生動物”，總結為在野外繁衍生息能獨立存活的、區別于人類社會的群體。

2.“野生動物”與“寵物”

“寵物”是指人類飼養在身邊的適合與人類共同棲息的動物?！皩櫸铩贝蠖鄶稻哂袦仨樞愿竦?，馴良乖巧，對于飼養它的主人具有情感寄托以及保護欲。追溯到遠古時期，一些被捕殺的野生動物開始脫離被捕殺的命運，逐漸與人類產生合作的趨勢，狼是最早被人類馴化的動物，也是今天狗的祖先①。

野生動物和寵物有三個區別:一是是否是真的動物——野生動物必須是真的動物，寵物可以是具體的動物，也可以是虛擬的網絡電子動物；二是，與人類生活的親密性——野生動物是脫離人類社會獨立生活在野外的動物。他們會在特定的時間和地點與人類社會接觸，比如人類販賣野生動植物樣品，走私野生動物產品。林外，寵物與人關系密切，由人養大，相互依存產生感情，作為人類家庭的一員共同生活。三是大小不等的牧場動物，屬于野生動物，而植物也有可能成為寵物。

（二）我國野生動物行政法的保護及其特點

在我國法律的界定當中，野生動物是作為一種國家資源而存在的，其所有權歸國家。對于保護野生動物，我國的行政機關以及公權力機關應該發揮好自己的行政職能，以早于刑法民法典的立法，才能更有效地保護野生動物。

1.我國野生動物行政法保護的內容

我國的野生動物行政法保護可以從國際條約和國內法兩個方面進行闡述，內容豐富，形式多樣，范圍廣。除中國已加入的國際公約外，中國野生動物保護管理法的內容主要集中在國內的法律法規上，在國內法律法規的中，我國野生動物保護行政法的主要內容主要集中在規范性文件上。摘要國際野生動物保護條約作為野生動物保護行政法的淵源之一，存在部分重疊。國內涉及野生動物保護的法律縱向涵蓋了法律、行政法規、部門規章、司法解釋和規范性文件的整個體系。根據國際法，野生動物保護的重點是“野生動物貿易”和“野生動物棲息地”，前者與《瀕危物種和植物國際貿易公約》(CITES)相對應，后者與《生物多樣性公約》相對應。

2.我國野生動物行政法保護的特點

從我國立法狀況分析，我國的行政法關于野生動物的保護是從無到有、從簡單到完善的過程，筆者總結出以下幾個方面的特點：

（1）低位階的立法數量多

在行政法領域，與野生動物保護相關的法律法規采取了以《野生動物保護法》為主，行政法規、部門規章、地方政府規章和規范性文件為輔的形式，其中，行政法規5件、部門規章13件、規范性文件16件。地方政府規章不在此列，因為涉及各省市的特殊情況。

（2）低位階立法對于野生動物的專項保護針對性強

與其說《野生動物保護法》是我國國內野生動物保護的開山鼻祖式文件，那么，其他的行政法規在其帶頭作用下，對專門領域專門物種的保護也發揮了針對性作用，對于不同的物種進行不同的保護措施，是經過實踐研究之后得出的科學立法?！蛾懮吧鷦游锉Ｗo條例》是以陸生野生動物為調整對象的法律規范，《水生野生動物保護條例》是以水生野生動物為調整對象的法律規范，《瀕危野生動植物進出口條例》是以瀕危野生動物為調整對象的法律規范。

（3）立法起步慢

第一部野生動物保護的相關法律《野生動物保護法》出臺于20世紀80年代，雖然我國自古就有保護自然，信奉自然萬物皆有靈性的生態平衡的理念，例如，《呂氏春秋·覽·孝行覽》的“竭澤而漁，豈不獲得？而明年無魚；焚藪而田，豈不獲得？而明無獸”的記載，但其主要是為了教化百姓，服務于經濟，并沒有被統治者上升為國家法律。而其他行政法規，也都是21世紀初才開始相應出臺，是一種事后法的狀態。

二、我國野生動物行政法保護的現狀

我國野生動物保護的相關法律仍需要加大力度給予完善，經過這次新冠疫情，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議緊急通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，這些都是處在完善野生動物保護的立法過程中。

（一）我國野生動物保護的效果

1.保護范圍

對于我國所謂的自然保護區，《自然保護區條例》(國務院令第167號)第二條給出了定義:是指具有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的自然集中分布區，這對陸地、海水等自然場所具有特殊保護意義，是依法劃定的進行特殊保護管理的區域。所謂野生動物自然保護區，保護區屬于生物物種，像在那個國家由特定的或者多種野生動物生活的自然區域依法劃定，有利于野生動物在保護區內生存、繁殖的，應當實行特殊的保護措施和管理，建設自然保護區是保護野生動物的一大重要措施。

我國已經形成了以《憲法》為統帥的關于野生動物保護區的立法規劃，《憲法》當中明確指出對于生態環境，國務院領導生態文明建設，這也意味著從根本法的角度對野生動物保護所需要的自然環境提出了要求。

我國野生動物的保護范圍在一定程度上已經初露尖角，對于野生自然保護區的劃定，以及對于破壞野生自然保護區的歸責問題有了一定的方向，這對于保護瀕危野生動物和建立瀕危物種的人工繁育基地提供了有力保障。

2.瀕危物種的法律保護

只劃定野生動物自然保護區是遠遠不夠的，對于數量少，生存狀況極其差，繁育能力差的瀕危物種來說，還需建立人工繁育基地，依靠科學技術和相應的法律保護措施才能完善。

對于野生動物保護的案例，我國著名的案例為“閆嘯天、王亞軍非法獵捕、收購珍貴、瀕危野生動物案”，該案中，大學生閆嘯天是鄭州一所職業中專的學生，其放暑假在家野外游玩時，發現樹上有鳥窩，于是便和朋友王亞軍兩人拿來梯子進行“掏鳥窩”，在第一次發現鳥窩的時候，兩人獲得幼鳥12只，其中，在飼養過程中逃跑一只、死亡一只。兩人通過朋友圈、QQ等網絡途徑進行販賣，最終被警方發現，事后兩人才得知他們掏的是國家瀕危物種阿穆爾隼和鳳頭蒼鷹的幼鳥，涉嫌非法獵捕、收購珍貴、瀕危野生動物的行為。

（二）我國野生動物行政法保護的問題與不足

1.野生動物法律界定不明確

野生動物范圍界定的不合理也體現在它的立法目的上，我國法律把野生動物當人可以是人的資源意味著私法上的“物”來保護它，而沒有真正實現野生動物作為個體應當享有的權力和利益，把動物“實體化”的價值直接體現在物權法領域，《民法典》物權編第251條規定，法律規定屬于國家所有的野生動物資源都屬于國家所有。由此可見，我國立法者完全將野生動物定位為民事法律關系的客體，突出了其經濟價值。這種立法的目的可以說是落后于人類文明且與現代社會所倡導的價值觀格格不入，無疑是傳統法律方法論指導下的一大隱患。

2.野生動物侵權責任以及賠償制度不健全

我國立法中對于野生動物侵權責任以及賠償方面的問題主要規定在《野生動物保護法》第十九條、《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物保護實施條例》第十條。

首先，在野生動物的侵權責任上規定的并不科學。在我國法律規定中，只有國家一級二級的野生動物致害需要進行賠償，這是依據《民法典》當中對于這類野生動物進行所有權原則的界定，但是如果我們國家的野生動物遷徙到國外，從而導致了受害人致害，那么該類侵權責任又該如何界定呢？再者，對于賠償的標準和數額也模糊不清，在法律規定中是要求當地政府進行賠償，但是對于具體的數額、措施卻沒有明確規定。事實上，這些部門往往無法實現到位補償，原因為：一是沒有具體的補償標準，而且補償主觀武斷;二是補償資金來源不足，財政壓力大。

三、我國野生動物行政法保護的完善

隨著我國改革開放步伐的加快，我國經濟突飛猛進，也開始重視對自然環境的保護，最熟悉不過的是在支付寶上的“螞蟻森林”，對于我國荒地、灘涂、沙漠的綠化做出了很大的貢獻。民眾的環保意識不斷提高，以及關于禁止捕殺野生動物的普及宣傳知識，對于我國野生動物行政法保護的完善都有著重要的促進作用。

（一）對野生動物的保護范圍進行明確界定

我國在保護野生動物方面主要還是售事后法，對于即將面臨瀕危的物種才將其劃定到瀕危物種的名單當中，而這樣做的后果就是大大增加了對瀕危物種的保護難度，并且耗費的人力和財力也會翻倍，這對于完善保護野生動物的法律體系是當務之急。

不論是對保護范圍進行界定還是立法完善，我國對于野生動物保護范圍界定的出發點總是與利益相關，這與國際上保護野生動物的宗旨是相違背的，筆者認為應該注重于建立民眾對野生動物保護的意識和理念，提高民眾保護環境的自覺性，樹立人類與動物植物和諧共生的理念。對此可以從以下三步進行宣傳：首先是樹立保護動物就是為了保護人類、造福人類的立法目的，這樣保護野生動物的相關法律才有意義；其次，以群眾為單位，宣傳保護動物的重要性；最后，普及關于“動物權利”相關知識，呼吁人們應該關愛和保護動物。

（二）改善野生動物繁殖技術法律保護

我國野生動物人工繁殖制度的缺陷主要在于行政法律制度不完善和人工繁殖技術不成熟。野生動物人工行政法律制度分為以下三個問題：第一、野生動物與人工繁育野生動物沒有區別；第二、無證人工養殖處罰輕、標準不明確；第三、對許可證的后續監管力度不足。

針對野生動物人工繁殖行政法律制度中存在的上述三個問題，筆者提出了以下對策：第一、在野生動物和野生動物人工繁殖的定義上，我們在指導單位和個人開展合法人工養殖的基礎之上，對“野生動物”的來源進行詳細分類，完善人工養殖的鑒定體系，從根本上確認物種的合法性。此外，需要區分人工飼養野生動物的“商業性”和“公益性”。目前，這種區分仍然是非常必要的，因為它涉及為不同目的管理兩種野生動物。以科研和生態保護為目的的人工養殖必須是非營利性的，其保護重點應放在實驗動物的法律規范上。在嚴格控制實驗數量和質量的基礎上,適當地放寬對其稅費的限制,政府對這一領域的科研和技術成果可以增加獎勵。第二、增加限制人身自由的行政處罰，增加財產處罰，明確財產和人身處罰標準。目前，國家重點保護野生動物繁育只能沒收野生動物及其產品，并處國家重點保護野生動物及其產品價值一倍以上五倍以下的罰款，無須取得人工繁育許可證。然而，在涉及野生動物數量少、產品數量少的情況下，這種處罰并不能起到預防作用，更不用說目前基層法院在審理野生動物相關案件時，偶爾會忽視對野生動物人工繁殖許可證的檢查。例如，“趙銅和福州愛美食貿易有限公司之間的產品責任糾紛”就是一個很好的例子。該案二審明確批評一審法院忽視對人工養殖許可證的調查。無照銷售是食品行業和國家保護動物貿易行業的禁忌。如果強制性和標準規范無法實現，法律將是徒勞的。第三、加強行政許可的后續監督。有關部門要建立起發點和環節相結合的網絡監管體系，依法取締超出許可證范圍和期限的非法進行人工養殖的單位。

（三）完善野生動物侵權責任賠償制度

我國立法中關于野生動物侵權責任以及賠償方面問題的主要規定為《野生動物保護法》第十九條、《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物保護實施條例》第十條。涉及的相關問題主要是民事糾紛居多，而野生動物侵權其實是行政糾紛居多，所以從這一點出發，對于明確救濟責任主體、明確救濟范圍、確定救濟賠償標準應該有所方向。在救濟責任主體上，應當在《野生動物保護法》的基礎上統一將野生動物致害賠償納入各個省級單位的野生動物保護法實施條例中，針對人身和財產的救濟出臺相應的辦法，杜絕出現問題產生時卻找不到責任主體的情況。

在賠償標準方面，為完善政府公信力，拓寬法律救濟渠道，應制定全國統一的野生動物損害賠償標準，加大提高賠償力度是當務之急，否則農民和社區居民的損失將得不到充分有效的救助，反而會給人以犧牲人權來實現動物權利的印象，有不尊重人權的嫌疑。

注釋

①馬克·貝考夫等，錢永祥等譯：《動物權利與動物福利小百科》，臺灣桂冠圖書公司，2002 年版，第 114 頁。