生態環境損害賠償訴訟的實踐發展與制度研究

江南大學法學院 韓博文

一、生態環境損害賠償訴訟制度概述

近年來，我國的生態文明建設取得了極大的成就。黨的十八大將“大力推進生態文明建設”寫入報告；十八屆三中全會提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度；十九大報告指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。

我國生態損害賠償制度的發展包括以下重要節點：2015年中辦國辦印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）；2017年《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）正式確立該項制度；2019年的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》），從司法解釋層面使制度更加完善。

生態環境損害賠償訴訟順應了當前新時代生態文明建設的要求，已經成為環境法治體系的重要組成部分。本文總結現有司法實踐，找出存在的問題并對其完善提出建議，以期推動保護生態環境和國家自然資源所有權產生良好效果。

二、生態環境損害賠償訴訟的實踐發展

從生態環境損害賠償訴訟開始試點至2018年底，全國法院共受理省、市級政府提起的生態環境損害賠償訴訟案件 20件，審結8件；2019年受理21件，審結13件；2020年審結62件；2021年受理169件，審結137件，案件數量呈逐年增長趨勢。從過去幾年的實踐情況可以看出，我國生態環境損害賠償訴訟有以下顯著特征：

（一）賠償權利人范圍逐漸擴大

在生態環境損害賠償訴訟的發展過程中，賠償權利人的范圍由省級行政部門，擴大到地級市級，再擴大至直轄市縣級政府及其部門，至此，生態環境損害賠償訴訟的適格原告明確為政府及其部門。政府作為生態環境管理者，對于我國生態環境負有統一的監管職責。相較于司法程序，執法過程具有靈活、高效等特點，且執法者具有更好的環境問題解決方案，故行政機關應當擔負起主要責任[1]。

在司法實踐中，縣區級生態環境部門和市級生態環境部門起訴案件最多的兩種主體。從地域分布來看，沿海較為發達省份和直轄市的案件較多。

縣區級和市級生態環境局作為原告提起訴訟有以下優勢：首先，在環境事件發生時，生態環境局距離生態環境損害發生地較近，能在短時間內采取措施應對突發環境污染事件，對污染環境的非法排污企業進行行政處罰。其次，在進行污染情況調查時，生態環境局可以派出環境檢測人員對受污染的環境進行取樣檢測，形成勘驗、檢查筆錄，這些行政執法證據在訴訟階段都可能成為民事訴訟證據。最后，在污染后的環境修復和治理階段，生態環境局可以同意污染者自行修復并做好監管；若賠償義務人不愿自行修復，生態環境局可以委托第三方治理而后進行驗收。

（二）案件類型更加多元

1.訴訟請求多樣化

生態環境損害賠償訴訟雖然與環境民事公益訴訟和環境侵權訴訟有所區別，但是在本質上仍然屬于賠償類的訴訟[2]。此類案件的賠償權利人不僅要求金錢賠償，還要求賠償義務人恢復環境原狀、賠禮道歉等。如要求義務人自行修復環境、在報紙等媒體上發布公開道歉信等。

2.保護的環境要素更加廣泛

從司法實踐角度來看，涉及水體、土壤要素的案件仍占據大多數，但是涉及其他環境要素的案件也有所增加。如重慶市南川區生態環境局訴吹風嶺公司案，被告吹風嶺公司在經營過程中，由于破壞了當地的森林、草地資源而被起訴。

3.與行政執法、刑事訴訟聯系緊密

由于生態環境損害賠償訴訟案件經常會涉及行政執法甚至刑事訴訟，而已生效的刑事判決、行政執法部門（特別是生態環境局）在執法時就環境污染和生態損害進行了詳細調查并出具的調查報告，與案件事實、爭議焦點等密切相關，所以這些材料在訴訟階段可以作為證據使用。

（三）訴訟規則逐步健全

1.實行訴前磋商制度

《改革方案》和《若干規定》均明確了磋商為必要的前置程序，此后的案件基本都經過了磋商，有的案件磋商達成了賠償協議，雙方申請司法確認，也就不再進入訴訟程序；有的案件被告不同意磋商或者磋商未能達成一致，權利人提起訴訟的，法院應當受理并做出判決。據統計，2020年，磋商結案率高達83%，磋商程序的廣泛應用使得行政程序與司法程序有效銜接的制度效能凸顯。

2.更好地發揮專家在訴訟中的重要作用

首先，專家可以作為人民陪審員，參與到訴訟過程中。如果環境方面的專家擔任人民陪審員，可以彌補法官在專門領域認知的局限性，使合議庭的知識結構更加完善，從而能夠應對專業技術問題[3]。其次，在環境科學學會、司法鑒定所等部門和機構的專家，由于具有自然科學知識，可以參與到環境污染和生態損害后果的評估過程中，出具評估報告、鑒定報告等作為定案的依據。再次，原被告雙方可以聘請專家，申請其作為專家輔助人出庭，就案件的專門性問題進行說明。最后，專家可以作為人民法院的專家咨詢委員會或者專家庫成員，審判人員向專家進行技術方面的咨詢時，專家可以提供咨詢意見[4]。

3.爭議焦點較為集中

生態環境損害賠償訴訟案件爭議焦點較為明確。大多數案件明確指出爭議焦點在于賠償金額問題，被告對于原告提出的賠償要求不能接受，認為其索賠金額較高；少數案件案情簡單、權利義務關系清楚。如保定市生態環境局訴劉素蘭案，被告污染行為明確，且沒有提出有效抗辯，爭議較小。還有些案件的被告為多人，作為共同被告，如貴州省生態環境廳訴國電織金公司、中聯蓉泰公司案，這些共同訴訟案件的爭議焦點在于各被告是否構成共同侵權行為、生態環境損害賠償責任承擔方式及責任大小。

（四）判決結果趨于合理

1.責任承擔方式多樣化

（1）支付損害賠償費。原告可以提出請求被告支付生態修復費等費用的訴求，司法實踐中法院判決被告賠償生態修復費和調查評估費較多，幾乎每個案件都有涉及。另外，還有部分案件支持了原告應急處置費、生態環境功能損失費等請求。

（2）自行修復環境。法院的判決中有時不僅要求被告支付賠償款，而且生態環境損害賠償訴訟的最終目的是為了修復受損的環境，因此，法院會鼓勵被告修復環境，若被告修復受損環境并通過了生態環境部門、法院的檢查驗收，可以折抵部分賠償款項。

（3）向社會公開賠禮道歉。侵權人實施的破壞行為有時會對社會公共利益造成損害，原告的主張中有時會包括讓被告在省級及以上媒體向社會公開賠禮道歉的請求，法院往往也會支持原告的請求[5]。

2.賠償資金的管理和適用制度更加健全

在試點期間，由于沒有明確的規定，各地辦理案件的賠償資金的管理和使用不太統一[6]。近年來有文件對資金的使用進行了規定，大體分為兩種情況，對于生態環境可以修復的案件，資金用于修復；若無法修復，將賠償資金上繳國庫，這樣的規定使得賠償資金的管理和使用更加合理和規范。

三、生態環境損害賠償訴訟制度實施困境

（一）訴訟案件數量少且分布不均勻

從生態環境損害賠償制度開始試點以來，每年的案件數量呈現遞增趨勢，2021全年各法院審結生態環境損害賠償訴訟案件169件，為開始試點以來最多。但是與國外相比較而言，我國的案件數量還是較少，例如歐盟在2007年到2013年間各成員國共向歐盟委員會報送生態環境損害案件3326件，平均每年的案件數量約為475件[7]。

不僅數量較少，生態環境損害賠償訴訟的地域分布也不均勻。多數案件集中在東部沿海省份和直轄市，如山東、江蘇、重慶和天津等。而在中西部地區，有的省區還未實現零的突破。

（二）鑒定難題仍難消除

實踐中“鑒定難、鑒定貴”的問題仍未解決，有些案件的鑒定評估費用甚至高于生態環境損害賠償費，還有部分審判過分依賴鑒定評估報告。法院對于評估報告提出的各種損害金額幾乎全部照準，很少否定評估報告的評估方法、評估結果。例如，天津市東麗區生態環境局訴張長江案，法院判決被告賠償生態環境損害恢復費用僅6萬余元，而損害鑒定評估費和修復效果評估費用達到了20萬元。此外，鑒定機構分布不均勻，缺少專業化、具有公信力的鑒定機構和組織也是難題。

（三）與環境公益訴訟銜接不暢

生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的訴權存在沖突，主要包括以下幾點：首先，若其中一訴已有判決，那么另一訴訟的權利人再起訴時，可能因為與前訴訴訟請求一致，構成重復起訴而被法院駁回起訴；其次，由于生態環境損害賠償訴訟優先于環境公益訴訟，但其適格主體并不包括環保組織，所以環保組織可能無法發揮作為公益訴訟原告的作用；最后，若權利人與義務人就生態環境損害賠償磋商達成一致，環境公益訴訟的權利人也就沒有起訴的必要，權利人也間接喪失了訴權[8]。

四、生態環境損害賠償訴訟制度的進路

（一）通過完善法律規范推動司法發展

我國現行的環境侵權法律規范不僅存在于《民法典》中，也存在于環境與資源立法中，還有相關司法解釋規定，立法較為散亂，這種現象產生的原因主要是我國初期的環境立法是從國外“移植”而來，環境侵權規范與民法規范“糾纏不清”[9]。

如要解決生態環境損害制度法律規范不完善的問題，主要有兩種路徑：第一種路徑是綜合性立法，即在一部法律中對生態環境損害賠償問題相關的各類關系進行整體性規定，如美國的《綜合環境反應、賠償和責任法》。對于我國來說，又分為兩種具體方式，一種是在現有的《環境保護法》的基礎上進行增設和修改；另一種是另行制定一部綜合性法律。第二種路徑是分散性立法，即根據環境要素的不同，在現行環境單行法的基礎上，設計各具特色的生態環境損害賠償規則。但是此種方式存在弊端：分散性立法不利于解決問題，各主體可能會出現互相推諉、不作為的情況，還可能造成重復立法，浪費立法資源。

綜上所述，就我國環境生態保護實踐而言，應當制定一部兼具實體和程序性的生態環境損害救濟法，對于具體問題如適格主體、啟動范圍、管轄法院、舉證責任、承擔方式、賠償范圍、資金使用、磋商程序、訴訟銜接等進行規定。應當以修復為先，突出行政機關的主體責任，實施過程公開透明，綜合利用行政執法、磋商、訴訟多種方式，解決生態環境損害問題[10]。

（二）推進鑒定評估體系構建

就總體來看，雖然鑒定機構已經實現各省（區、市）的全覆蓋，但是依然不能滿足日益增加的案件數量。除了積極開展環境損害司法鑒定機構審核登記、確保鑒定機構質量以外，還應加強制度建設，完善相關規范和標準，出臺鑒定評估費用的相關規定，規范收費行為。

在確定損害價值規則方面，應當分以下兩種情況進行分析，第一，生態環境可以恢復的部分，應當根據所采用的恢復技術和要達到的恢復目標，使用恢復費用法進行計算；第二，對于生態環境不可恢復的部分，按照嚴格的生態環境保護制度原則，采用價值評估法進行測算；損害事實明確，但是無法量化損害數額時，可采用虛擬治理成本法進行量化。

（三）做好和其他訴訟的銜接

（1）與環境公益訴訟的關系。適格的環保組織提起環境公益訴訟，賠償權利人提起生態環境損害賠償訴訟，若這兩類訴訟制度同時存在，且相關的訴訟求并無實質性的重合。此時應當遵循《若干規定》的規定，即秉持生態環境損害賠償訴訟優先的規則[11]。環保組織可以作為生態環境損害賠償訴訟的參與者、輔助者。若環保行政機關和環保組織沒有積極索賠，檢察機關可以向行政機關發出檢察建議書或者提起環境行政公益訴訟，也可以自行提起環境民事公益訴訟。

（2）與環境私益訴訟的關系。有獨立請求權的第三人提起環境私益訴訟。由于訴訟利益的不一致性，此時應當參照《民事訴訟法》第56條分別處理，第三人可另行起訴。

（3）與已完結訴訟的關系。若生態環境損害訴訟已經審判結束，有證據發現前案審理過程中遺漏或未發現的生態環境損害時，應當允許再次提起生態環境損害救濟或者環境公益訴訟[12]。

五、結語

生態環境損害賠償訴訟經過制度的規范和實踐的發展，已經展現出了新的變化，大部分符合現有法律體系的規定與精神，取得了良好的社會效果；但仍然存在少部分問題亟待解決，需要立法和司法達成一致、環境科學與法學共同發展，生態環境損害賠償訴訟制度也將繼續發展完善。