城市土地管理中土地利用規劃的作用及對策研究

程立艷

（吉林省東豐縣國土資源收購儲備交易中心，吉林 東豐 136300）

引言

城市土地是一個由陸地、水面和其上下特定空間組成的自然復合體。在我國，城市土地是國有的。首先，隨著中國城市化進程的加快，城市土地自身的特性要求強化城市土地的管理，其次，城市土地與城市的社會、經濟發展緊密相關，也需要強化對城市土地的管理。最后要提高土地利用效率，就需要科學地規劃城市土地，使其在城市發展中發揮更大的作用。

一、城市土地的特點

1.差異性

由于城市功能區劃的不同，城市土地也具有顯著的差異，而且由于地理位置的差異，各功能區之間的土地分布也有差異。按照功能劃分，城市分為住宅區、商業區和工業區，每一個區的地理位置都有很大的差別，比如市中心和郊區。所以，要充分考慮到土地的地域特征，做好前期調查和分析，使土地得到合理的規劃和使用，以降低資源的浪費，加快城市的發展，提高城市的形象和面貌。

2.稀缺性

在我國城市化進程中，大量的人口涌入，使得城市土地面臨著越來越多的人口壓力，可以利用的土地越來越少，土地越來越緊缺。為了更好地利用現有的土地資源，滿足人們的日常需要，促進城市向前發展，有關部門必須對土地進行再規劃與處置。

3.區位效益性

土地區位效益是指某個地區某個行業的集聚度，通過對該地區經濟利益的分析與討論，可以對該地區的工業發展狀況進行正確的預測，并對未來的發展趨勢及特點進行科學的調控，以降低資源的浪費和消費。控制好土地的區位效益，是實現城市發展、實現城市規劃目標、促進城市健康發展的重要途徑。

二、城市土地管理中土地利用規劃的作用

城市土地規劃是一種規劃工作，它可以使人充分利用已有的資源，對已有的社會環境進行合理的規劃和改造，以適應時代的發展，為人類的生產提供便利。土地規劃是一種以系統化的方式來優化土地使用結構、保護環境、使土地資源得以有效利用的方法和方式。城市土地規劃要立足于全局，遵循系統發展的思想，兼顧社會效益和生態效益，以達到城市土地的最優配置。土地利用效率的提高，可以有效地改善環境，防止資源和土地的浪費。不管是對耕地的保護，還是對土地的集約利用，和對經濟的發展都起到了積極的推動作用。城市土地規劃作為土地使用管理的基礎，在推進現代化進程中發揮著巨大的作用，具體作用如下。

1.經濟方面

對推動經濟發展具有重要意義。土地是人類社會發展的一種重要資源，而土地規劃則是實現社會經濟發展的一種有效途徑。土地規劃直接關系到國民經濟的發展，只有通過科學的規劃，合理利用土地資源，才能有效地提高土地利用效率，優化土地利用結構，進而推動經濟的可持續發展。

2.城市建設方面

土地資源的合理使用，是城市建設中的一個重要環節，對城市的發展是有益的。合理編制土地使用計劃，對于緩解當前城市用地緊張和房地產價格上漲等問題具有重要意義。通過強化土地規劃，可以在一定程度上降低基礎設施建設成本，降低用地面積。

3.資源配置方面

城市土地利用規劃集中、合理分配，實現城市土地集約化、集約管理、集中布局、合理規劃、集聚發展。目前基于我國城市的土地現狀，對土地利用進行規劃，科學合理分配土地，以最大限度地利用土地，可以降低土地的無謂浪費，促進城市土地的合理分配和科學利用，促進城市的可持續發展。

4.公共資源方面

合理規劃城市土地可以有效維護公共利益。一個城市的發展核心就是人。人類創造了城市，大量的人口集中在一起，就產生了對諸如公共設施這樣的共享基礎設施的需要。只有通過對土地使用的有效規劃，才能使學校、醫院、郵政等公共設施得到合理的安置，以便于市民、增加市民的滿意度、推動經濟的發展。

5.投資成本方面

在土地利用規劃中，通過合理的土地利用規劃，可以降低城市建設投資的成本，降低城市資源的無序使用，從而降低土地使用的浪費，提高土地的管理性和科學性，降低開發成本，提高土地管理的效率。

三、城市土地管理中土地利用規劃的不足

1.土地利用規劃目標不夠明確

城市土地規劃是一個多目標的綜合，包括人口控制、生態保護、污染治理、發展規模、城市經濟發展等多個方面，其中包括住宅、商業區、道路交通等。該項目具有很強的綜合性和實用性，主要包括：一是對城市土地進行合理的規劃和使用，以推動城市的經濟發展；第二，要加強基礎設施的建設，優化城市的公共服務；第三，城市建設用地的合理規劃和合理使用，確保城市建設用地供應均衡；第四，資源是城市發展的根本，必須合理分配公共資源，以支持城市的發展。從不同的規劃目標中可以看出，不同的目標之間存在著一些矛盾，比如：在不同的土地指標中，不同地區的經濟發展狀況不同，如果采用相同的分配方式，就很難實現公平與利益的均衡。

2.并未全面考慮利益主體

土地利用規劃必須合理配置，以適應城市建設與經濟發展的既定需求。在編制規劃過程中，必須兼顧規劃的公平性和效益，兼顧規劃的利益，提高規劃的可操作性和科學性。然而，由于沒有充分考慮各方面的利益訴求，使規劃的可操作性和適用性大大降低。城鄉、耕地保護與城市發展、公共利益與個體利益矛盾明顯，不能充分發揮土地利用規劃的功能。

3.可持續發展意識薄弱

城市土地規劃不當不僅會導致土地的浪費，也會成為制約城市發展的瓶頸。基礎設施建設過度，會造成大量的基礎設施閑置，如健身器材、老年人活動廣場等過多，造成了資源的浪費。

4.保障體系不健全

在土地利用規劃實施過程中，缺乏配套的保障機制。目前我國的土地使用規劃實施缺乏配套的保障機制和實施機制，缺乏對保障體系的健全建設，這就造成了保障體系與土地利用規劃之間的脫節，使得土地利用規劃工作相對滯后。

5.信息數據不夠完善

當前，我國城市化進程尚處在初期，對土地使用的把握不夠充分，對已開發的土地和可使用的土地不清楚，而且使用不當的現象很多。要建立和健全城市土地使用數據庫，使其對土地使用狀況有一個清晰的認識和記錄。只有把資料做得更細致，才能對未開發土地進行更合理的規劃，更好地利用已用土地。

6.城市發展與規劃不平衡

隨著我國經濟的快速發展，城市規劃和經濟發展的步伐不能很好地協調發展和規劃之間的關系。有關的規劃文件，例如土地和城市規劃等，屬于不同的部門，規劃文件的編制的依據也各不相同，二者存在著巨大的差異。城市土地短缺與耕地短缺加劇了土地供應短缺，舊城改造造成的土地浪費現象嚴重，而郊區的閑置土地卻未得到有效利用。

四、城市土地管理中土地利用規劃的對策

針對目前我國城市土地規劃中出現的一系列問題，應從現實出發，嚴格按照科學發展和可持續發展的思想，尋找有效、合理的對策來合理規劃土地的使用，具體對策如下。

1.編制科學合理的土地利用規劃方案

城市土地規劃要從城市、社會和經濟可持續發展的角度出發，以此為基礎進行土地利用規劃。城市土地規劃要有建設性、超前性，在規劃編制的初期，應廣泛聽取社會意見，對城市發展趨勢進行調研，并與城市發展的現實相結合，統籌城鄉建設、經濟發展、生態環境保護。規劃要充分發揮城市建設的職能，明確城市各功能分區，明確建設用地和環境保護用地，做到集工業、商業區、住宅區和綠化區的集約經營，確保用地規劃的可操作性。

2.優化土地管理機制

要建立健全土地供應制度，避免在發展過程中對耕地、生態環境的破壞，打破傳統的粗放經營方式，完善土地經營機制。首先，在城市土地規劃的基礎上，通過對城市建設用地、產業結構、容積率、綠化用地和人口規模等方面的分析，建立符合城市建設和發展需要的土地指標體系，從而達到土地資源優化配置的預期目標。在此基礎上，結合我國國土空間總體規劃和城市規劃的重點內容，加強城市空間布局的科學性和合理性，優化城市空間布局的設計和施工，不斷提升城市綜合水平。其次，要做好城市建設土地的管理工作，提高規劃的科學性和有效性。以可持續發展為目標，避免規劃與城市建設的錯位，充分發揮土地規劃功能和價值。

3.堅持可持續發展原則

城市土地的可持續發展必須以城市的可持續發展為目的，并以此為最終目的，推動城市的穩定發展。首先，制定可持續發展的土地使用計劃，為長期的土地資源開發打下堅實的基礎；其次，要從多方面促進城市經濟穩定健康發展，保障地區經濟穩定，促進樓市穩定發展。在編制土地空間規劃時，必須從長遠的角度來看待我國城市建設與經濟發展的策略，并從全局上確立可持續發展的理念，組織實施土地空間規劃。通過對土地資源的合理分配和合理利用，對土地資源進行全面、系統的綜合考慮，對城市建設與發展的潛力與趨勢進行科學的評價，建立一套科學的土地管理體制。

4.加大宣傳

要堅持科學的全面、可持續的發展戰略，就要加強對城市的宣傳，要切實推動城市土地規劃的實施，要把土地利用規劃納入城市建設中來。推進工業結構調整，提高土地利用效率，將城市整體規劃放在首位。要堅持與發展經濟發展相適應，要結合實際，強化環保工作，結合地域特點，聽取群眾意見，切實監督規劃的執行。

5.兼顧發展利益

土地利用規劃的基本目標是發展經濟，而要實現城市的可持續發展，必須以經濟發展為基礎。經濟發展是重中之重，因此，在發展的過程中，要把土地規劃列為優先保留的項目，并建立相應的協調機構。通過對城市土地的綜合分析，從開發和使用兩個角度進行綜合的分析，為土地的合理利用提供科學的依據，并在一定程度上考慮生態的發展，防止產生環境問題。針對城市土地復墾的情況，對土地復墾問題進行研究，力求實現土地和耕地的協調利用，并在一定程度上兼顧社會和生態環境的雙重利益。加快改革和綜合發展，從完善土地管理體制入手，有效地解決耕地的粗放問題。在合理使用土地的同時，還應充分發揮土地資源的作用，實現最大程度的節約，調整城市建設用地和耕地保護的關系。

6.按需挖掘存量土地

城市化的加速是建立在不斷發展的工業化基礎上的，這也是國民經濟持續發展的基礎。目前，我國已全面擺脫貧困，很多城市還在進行老城區的改建，由于經濟發展速度過快，很多城市的中心區發展滯后。因此，在城市規劃中，老城區的更新是至關重要的。目前，我國城市土地未得到充分的利用，大量的閑置土地被占用，因此必須對其進行合理的規劃。我國城市平均容積率與土地的合理容積率相比雖然有0.2的差距，但其發展空間仍十分巨大。可以以現有土地進行“二次建設”，建設商場、游樂區等，以促進經濟發展，保障生態和土地資源的合理使用。

7.嚴格工業用地規劃

城市的發展離不開第二產業，而工業是生產發展的第一要務，而目前的工業體制仍然是以第二產業為主。因此，在大力發展第二產業時，特別要注意工業用地的規劃。在城市建設過程中，工業用地的規劃是非常重要的。①考慮到城市人口的密集分布，并在一定程度上保證大量的城市土地可以滿足工業需要。②增加進入市場的門檻，合理使用土地，對技術水平高、占地面積小的企業進行投資，使其在合理使用的基礎上，實現產業的發展，從而實現生態的可持續發展。③工業用地應考慮到城市的地理位置，以連接城鄉為基礎，合理布局城市周圍的郊區，降低城市廢氣和污水排放。

8.將土地集約化利用指標體系與城市規劃相結合

可以找到一套與我國城市規劃相適應的土地集約使用指標體系。在城市土地規劃中，要對城市的空間布局和形式進行合理的設計，以防止一系列的土地被占用，從而促進城市的城市化進程，實現土地的集約利用。在城市土地管理中，土地規劃的方式是多方面的，應從多方面進行分析，以確保在城市土地管理中采取的各項措施都能起到良好的效果。

結語

土地是人類賴以生存的重要條件，而隨著人口的不斷增加，城市土地的管理問題也逐漸成為人們關注的焦點。因此，對土地使用規劃進行科學、全面的分析，可以使土地利用規劃在土地管理中的地位越來越重要，制定出科學、有效的土地使用計劃，可以有效促進城市的發展與建設。在制定土地利用規劃時，必須深入考慮影響到城市建設和發展的關鍵要素，這樣既可以強化城市的生態保護，又可以促進城市的持續發展。城市土地開發與利用的最優管理機制可以使城市土地資源得到更合理的配置，使城市的空間布局得到進一步的改善，為城市經濟、土地、生態環境的和諧發展提供良好的條件。