基于風險防控的事業單位政府采購內部控制體系探析

李立芳

（中國地質環境監測院）

一、引言

政府采購業務具有涉及資金大、業務環節多、持續時間長、社會公眾關注度高、廉政風險點多等特點[1]，是行政事業單位的重點風險防控領域。事業單位是我國政府采購的重要主體，盡管目前大部分事業單位建立了有關采購風險的防范制度，但仍存在政府采購業務風險點不夠具體、內部控制體系不完善、內部控制環境有待優化等問題，在具體執行中內部控制可能會流于形式而難以達到控制目標。對此，財政部于2012年頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）（以下簡稱《規范》），政府采購正是《規范》中內部控制的六大業務之一。

二、政府采購的業務流程梳理

有效梳理政府采購工作的業務流程和環節，對于政府采購內部控制體系的構建可以起到基礎性作用。以《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等法規制度為依據，在充分摸清事業單位政府采購業務的前提下，對事業單位涉及內部控制的政府采購業務流程進行梳理（見圖1）。

圖1 政府采購業務流程

三、政府采購業務風險分析

構建以風險防控為導向的政府采購內部控制體系，需要深入分析政府采購各個流程和環節，尤其是主要風險點，對關鍵環節和需要特別注意的事項要求重點防控且從嚴管理[2,3]。實際操作中可以從單位層面和業務層面來分析主要風險。

（一）單位層面的主要風險

主要表現為：采購組織管理欠規范，采購主體不明、職責不清，采購審批權限界定不清晰，內部監督措施不完善，出現問題時相互推脫責任。

（二）業務層面的主要風險

業務層面可以從以下六個關鍵流程與環節來識別和分析主要風險[4]。

1.采購預算編制與計劃管理的主要風險

一是編制采購預算前的市場調研不充分，盲目性和主觀隨意性較大，這樣欠科學、不準確的預算往往造成與市場價格的較大差距。二是采購預算編制不全，未能清晰列出采購項目及其資金預算，未能合理細化采購品目，有些應納入政府采購范圍內的采購事項未進行編制，造成后期執行時要追加采購預算[5]。三是約束執行采購預算的力度較弱，變更和調整預算的情況較為隨意，超預算采購、改變項目形式及采購資金用途的情況也有出現。四是超預算指標和內容編制采購計劃，影響采購預算的執行效果。五是采取先執行后計劃采購方式，采購后再編制采購計劃。

2.采購需求管理的主要風險

一是采購需求不夠科學嚴謹，未按要求進行面向市場主體的需求調查，即使進行過需求調查，選取少于3個的調查對象也是不具代表性的；對復雜的采購項目，未征求社會公眾、專家和相關供應商意見。二是編制采購需求的內容不完整，采購標的要求缺少具體說明。三是采購文件未經過集體論證或領導班子集體研究。

3.采購活動管理的主要風險

一是沒有根據采購目錄、限額標準和項目特征合理選擇采購方式，甚至化整為零或以其他方式規避公開招標。二是在編制采購文件關鍵性技術指標和商務條款時，違規設定特殊“門檻”或資格條件，對不同的供應商區別待遇，這樣操作不僅會使供應商增加質疑，提高投訴風險，還會造成應約供應商數量不夠，甚至采用圍標或陪標等不正當手段參加競標，容易滋生腐敗行為。三是未按規定及時公開政府采購信息，影響政府采購工作透明度和社會公信力。四是與供應商惡意串通，開標前泄露標底或在評標中暗通消息，在采購中獲取不正當利益。五是合同簽訂內容與中標結果及內容不一致，采購合同的內容有重大瑕疵甚至欺詐行為，極易造成單位合法權益的損失。

4.采購驗收管理的主要風險

一是驗收小組結構欠科學，成員缺少相關專業知識，未按要求進行驗收程序[6]，也很難發現其中存在的作弊行為。二是驗收結論一般以具體用戶的意見為準，若相關采購負責人濫用職權，與供應商暗箱操作，在采購及驗收過程中對技術指標未達到采購要求時，也能通過驗收。

5.采購質疑投訴管理的主要風險

對質疑投訴要及時且規范處理，否則既不利于發現及糾正問題、造成社會監督作用失效，還會引起法律和廉政風險。

6.采購記錄控制的主要風險

對政府采購文件及檔案要按規定妥善管理，否則易導致采購及財務方面的信息缺失，不利于后續查詢。

四、政府采購內部控制體系設計

根據政府采購關鍵流程環節主要風險分析結果及事業單位自身實際情況，可從單位層面和業務層面設計政府采購內部控制體系。

（一）單位層面的內部控制

該內部控制的核心是“制衡”，切實做到“分事行權、分崗設權、分級授權”，并定期輪崗[7]。

1.分事行權：明確政府采購機構及其職責

按照決策、管理、執行、監督相分離、相制約的原則，科學合理設置政府采購機構，特別要保證監督方的獨立性。一是由單位領導、財務部門、項目部門、資產部門和紀檢審計部門等組成政府采購領導小組，作為政府采購的主要決策機構。二是具體負責政府采購管理工作的歸口管理機構要明確。歸口管理機構的工作大多由單位財務部門承擔或另設。三是項目部門、資產部門等執行機構根據各自部門的責任分工實施具體采購工作。四是為保障政府采購的合法性和有效性，對政府采購工作的全部流程都需要監督機構依法進行監督。

2.分崗設權：合理設置政府采購業務崗位

建立健全政府采購關鍵崗位責任制，工作職責及分工等崗位細則以書面形式進行確認，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督[8,9]。

3.分級授權：建立內部授權審批制度

按照事項的重要性、工作量、事項性質、金額等限制，對關系到政府采購的不同管理層和不同工作崗位進行分級別授權，對授權對象、授權范圍、授權界線、授權期限等進行明確，以防止出現授權不當，越權辦事的情況[10]。

4.定期輪崗：實行政府采購關鍵崗位定期輪崗制度

對政府采購關鍵崗位，建立交流和定期輪崗制度，按照政府采購崗位風險等級設定輪崗周期，風險等級高的崗位原則上應當縮短輪崗年限[7]。對于專業性強、編制所限而不具備輪崗條件的崗位，應對該崗位人員采取專項審計等措施控制風險[7]。

（二）業務層面的內部控制

政府采購業務層面內部控制的核心是將內部控制管理措施落實到政府采購活動的各個關鍵流程和環節，實現政府采購業務的全過程控制，有效降低采購風險。

1.加強對采購預算編制與計劃的管理

事業單位在申報年度部門預算時，應同時根據本單位實際需求和相關標準科學編報政府采購預算。一是建立溝通協調機制，對政府采購預算由相對應的預算、采購、管理等部門或崗位聯合編制[4]。二是為確保采購預算編制的科學性和合理性，在采購預算編制前對采購項目進行市場調研。三是遵循全、實、準、細的原則，在編制采購預算時，將采購項目和相應的資金預算清晰列出，并對采購品目進行細化。四是嚴格執行采購預算的剛性約束，在預算年度執行過程中不得隨意調整、變更，不得無預算或超預算采購。五是嚴格執行先計劃后批復再采購的程序，采購預算范圍、數量、金額，采購方式等均按政府采購計劃執行。

2.加強對采購需求的管理

加強對采購需求的管理是政府采購風險防控的重要內容之一。一是按要求面向市場主體開展需求調研，選擇的調查對象應不少于3個；針對性質特殊或者專業技術復雜的采購項目，必要時需征求有關專家和供應商的意見，對公共服務項目需征求社會公眾意見。二是采購需求既要滿足項目的技術、服務等要求,也要符合政府采購政策要求。三是加強采購需求的審核，采購需求文件應當經過集體論證或領導班子集體研究審定。

3.加強對采購活動的管理

依法合規實施采購活動是政府采購內部控制的關鍵。一是把好采購方式審查關。以公開招標限額為標準，政府采購項目在規定限額以上的必須公開招標，規定限額以下的根據項目內容選擇合理的采購方式。二是把好采購文件審查關。對資格條件設置中的“特殊條件”進行重點審查，除要求的強制性資質外，原則上不得設置其他限制性條件；同時嚴格審查評分標準，不得將企業規模條件等作為打分項。三是把好合同審查關。對合同標的物的型號、數量、參數、單價與中標內容是否一致進行重點審查，是否遺漏退貨、違約、服務、質保等必要條款。四是把好發布采購信息關。在規定的媒體上發布有關政府采購信息，如采購意向、招標公告、中標公告等，按要求及時完成合同公告及備案工作。

4.加強采購驗收的管理

采購合同驗收是采購行為的最后一個環節，加強采購驗收管理也直接影響政府采購活動的效果。一是根據采購組織形式的不同，確定驗收方式，抽調技術、法律、財會等方面的專業人員組成驗收小組，確保不相容崗位相分離。對于技術復雜、專業特殊的采購項目，可聘請專業機構以第三方身份進行驗收。二是依據采購合同、協議文件等，全面查驗供應商履約的實際情況，再出具驗收意見。

5. 加強對采購質疑投訴的管理

對政府采購業務質疑投訴建立答復制度，規定質疑投訴答復工作的職責權限和工作流程，確保在法定期限內按照國家相關法規制度，答復質疑投訴，同時定期梳理質疑投訴問題，以便及時發現問題進行糾正。

6. 加強采購業務的檔案管理

對政府采購檔案資料歸檔、收集、保管、借閱、銷毀等建立制度。對政府采購的相關資料要確保業務檔案齊全、歸檔及時，同時定期對采購業務信息進行分類統計，并在內部進行通報[4]。

五、政府采購內部控制環境優化

（一）強化政府采購內部控制意識

一是強化單位領導的內部控制意識，特別是要求單位“一把手”真正認識到內部控制在風險防控中的作用，積極統籌單位內部資源，為內部控制的順利實施提供必要支持。二是加強內部控制制度的宣貫，使內控理念和意識貫徹在日常工作中，形成良好的內控意識氛圍。

（二）建立健全政府采購內部控制制度

對照政府采購相關法規制度，結合單位實際情況，制定內部控制管理制度，明確政府采購組織機構的權限范圍、審批程序和相關責任，形成各部門之間的相互制約機制。規范政府采購流程，形成完善的內部控制執行機制。

（三）建立政府采購內部控制信息系統

建立一套清晰的工作流程和明確的崗位職責，具有授權審批、風險點控制與應對措施、風險預警、監督評價、結果應用等功能且數據能共享的內部控制信息系統[11]。同時通過信息化手段加強對政府采購活動的動態監督，并在信息系統中留痕,促進采購項目的全過程信息公開。

（四）提高政府采購人員綜合素質

以專業性、服務性、廉潔性作為政府采購隊伍建設的核心宗旨，將職業道德修養和專業能力作為選拔采購人員的第一要素[12]。對從業人員的培訓也要同時加強，有關法律法規和政府采購政策要及時深入學習和全面了解，定期舉辦業務交流會，解決實際操作中存在的問題。加強職業道德培訓，培養廉潔意識，避免腐敗發生。

六、結論

實現事業單位規范、高效、透明的政府采購管理，有效防范采購風險，需在梳理政府采購業務流程、分析政府采購業務風險的基礎上，從單位層面和業務層面構建政府采購內部控制體系。各事業單位具體情況千差萬別，在具體實施中建議結合單位自身特點，科學設計適合本單位實際的政府采購內部控制體系，切實提高政府采購內部控制管理水平，助推事業單位的長遠健康發展。