從新中國成立后中國憲法總綱的修改和完善看中國法治建設的進程

王明有

毛澤東指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”①習近平指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。”②由此可見，憲法在一個國家中的地位和作用。新中國成立后，國家先后制定了四部憲法，即1954 年第一屆全國人大一次會議通過的《憲法》（以下簡稱54 憲法）、1975年第四屆全國人大一次會議通過的第二部憲法（以下簡稱75憲法）、1978 年第七屆全國人大一次會議通過的憲法（以下簡稱78 憲法）及現行的1982 年12 月4 日第五屆全國人大五次會議通過的憲法（以下簡稱82 憲法）。此后，82 憲法又作了五次修正。認真梳理憲法的四次制定和五次修正，可以清晰地看到，憲法條文數量由54 憲法的106 條增加到82 憲法的143 條，不僅如此，條文增加的背后更是國家在法治建設方面取得的一系列重大理論成果。

一、82 憲法明確了黨的領導核心和指導思想的地位。75憲法在總綱中第一次將中國共產黨的領導核心地位和指導思想寫進了憲法。該法第二條規定：“中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想是我國指導思想的理論基礎。”78 憲法對此予以確認，只是對黨的指導思想的表述略有變化。82 憲法首先對兩者的位置均作了調整。黨的指導思想由第一章的總綱調到了憲法的序言，關于黨的領導由總綱第二條調到了第一條第二款。其次，兩者的內容均作了重大完善充實。黨的指導思想除加上鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀以外，還把馬克思主義中國化的最新的理論成果“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫進了憲法。領導核心表述為“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這個表述反映了兩方面的含義：第一，中國共產黨領導是中國特色社會主義建設和發展的應有之義；第二，中國共產黨領導是區別中國和其他國家社會制度的根本標志。這樣的表述反映了黨在探索中國特色社會主義方面取得了重大理論成果。社會主義理論和實踐證明，在中國，沒有中國共產黨的堅強領導，中國特色社會主義事業是絕對不可能成功的。

二、82 憲法將國家機構的民主集中制原則專條化。54 憲法第一次將黨的民主集中制原則寫進了憲法。該法總綱第二條第二款規定：“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。”75 憲法、78 憲法對此予以確認，表述略有變化，位置均放在了第三條第二款。82 憲法對此作的最重大調整就是以專條的形式出現。該法總綱第三條第一款規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”這樣的調整凸現了該原則對國家機構的重要性。也就是說，無論是立法機構，還是行政、司法機構；無論是中央機構，還是地方機構，它在產生、運行特別是重大決策時，均要實行民主集中制原則。由此可見，民主集中制原則不僅是黨的根本組織制度和領導制度，還通過憲法確認為國家機構的組織制度和領導制度。

三、82 憲法將依法治國的方略憲法化。1997 年9 月12日，江澤民在黨的十五大上作了《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》政治報告，該報告首次闡述了“依法治國”的含義：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”③1999年3 月15 日召開的第九屆全國人民代表大會第二次會議，以修正案的方式明確將依法治國寫入了憲法，完成了由黨的主張上升為國家意志的過程。即修正案第十三條規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移地推進依法治國、依憲治國，強調依法治國、依憲治國的重要作用。黨的十八屆四中全會指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。這就從根本上確立了憲法在全面依法治國中的根本法地位和至高權威，確立了憲法作為黨和國家治國理政的最高法律依據，也符合世界憲法優先實施這一現代法治國家的根本要求和發展趨勢。

四、82 憲法在堅持社會主義基本經濟制度及分配方式的前提下，對多種所有制形式及分配方式作了規定。新中國成立初期，中國的社會經濟結構有五種形式：國營經濟、合作社經濟、公私合營經濟、個體經濟、資本主義經濟。54 憲法總綱中的第五條對此規定，“中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作制所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制。”1953 年黨提出了過渡時期總路線，即“一化三改”，到1956 年“一化三改”任務基本完成，生產資料所有制形式比較單一，主要就是國營經濟和合作社經濟。“文化大革命”時期，因受“左”的思想影響，搞純而又純的社會主義，消滅了私有制和個體所有制，表現在75 憲法、78 憲法中就只規定了兩種所有制形式：社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制。同時規定：國家實行“不勞動者不得食”“各盡所能、按勞分配”的社會主義原則。黨的十一屆三中全會后，伴隨著人們思想的解放，中國經濟體制改革的不斷深入，出現了許多新的所有制經濟形式，如個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，82 憲法吸收了中國經濟體制改革取得的最新成果，在其總綱中，除規定生產資料所有制兩種形式以外，同時規定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”該法第十一條規定：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。”

隨著城市經濟體制的開展，農村家庭聯產承包責任制也逐漸推行。但中國人多地少的矛盾始終比較突出，一部分農民為了增加收入、改善生活，開始離開自己的土地到外鄉特別是到城市務工，現實迫切要求對農民的土地經營權逐步放寬。因此，1988 年憲法修正案規定，允許農民對土地出租等轉讓使用權。1993 年憲法修正案正式將家庭聯產承包為主的責任制確定為農村社會主義勞動群眾集體所有制經濟。1999年憲法修正案吸收了農村改革的成果，進一步規定農村集體經濟實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。不僅如此，1999 年憲法修正案最大亮點就是正式確立了個體經濟和私營經濟的合法地位。“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。”2004 年憲法修正案就國家對土地的征用作出了規定，第二十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這些規定既真實地反映了黨領導全國人民在經濟體制改革方面不斷探索、深化的歷程，又表明將所取得的成果以憲法的形式固定下來從而變為全民意志的遠見。

五、82 憲法明確國家實行社會主義市場經濟。眾所周知，從1953 年中國實行第一個五年經濟計劃開始，在進行社會主義經濟建設時，采用的是高度集中的計劃經濟，因此54 憲法總綱第十五條規定：“國家用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造，使生產力不斷提高，以改進人民的物質生活和文化生活，鞏固國家的獨立和安全。”在開展社會主義經濟建設時，認為生產資料所有制的形式越高越好，搞“一大而公”，不僅消滅私有制，甚至還要消滅個體制，越來越把計劃與市場對立起來，把市場經濟視為資本主義的專利，社會主義的洪水猛獸，企圖消滅市場，取消商品交換和貨幣。78 憲法總綱第五條第二款規定：“國家允許非農業的個體勞動者在城鎮或者農村的基層組織統一安排和管理下，從事法律許可范圍內的，不剝削他人的個體勞動。同時，引導他們逐步走上社會主義集體化的道路。”該法第八條第二款規定：“國家禁止任何人利用任何手段，擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃，侵吞、揮霍國家和集體的財產，危害公共利益。”1978年黨的十一屆三中全會召開，黨領導全國人民開始實行改革開放。隨著改革開放的深入，越來越多的人認識到，必須擺脫舊的計劃經濟體制以及忽視商品經濟等傳統觀念的束縛，采用新的發展經濟的手段。1984 年10 月20 日，中共十二屆三中全會在北京召開，會議討論通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》改變了“計劃經濟為主、市場調節為輔”的提法，明確提出社會主義經濟是“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念，為經濟體制改革提供了新的理論指導。當然真正解決計劃與市場關系問題的是中國改革開放的總設計師——鄧小平。20 世紀80 年代末90 年代初，由于國際國內兩個因素的影響，中國的改革開放遇到了前所未有的困難。在此關鍵時刻，鄧小平于1992 年1 月到2 月先后視察了武漢等地，發表了著名的南方談話。在南方談話中，鄧小平明確提出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”④鄧小平的談話，不僅對當時的改革和發展，而且對整個社會主義現代化建設事業也具有重大而深遠的意義。

正是在這樣的背景下，1993 年3 月29 日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案第七條規定：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”這樣的修改，反映出了黨的領導人經過艱辛探索，在發展社會主義經濟方式上取得了重大突破。從某種意義來說，這個成果關乎中國特色社會主義事業的興衰成敗。

六、82 憲法對教育、科學、體育、衛生、精神文明等上層建筑方面作出了符合中國現階段國情的規定。黨歷來重視發展經濟，還非常重視教育、科學、體育、衛生、精神文明等上層建筑。新中國成立后，在相當長的歷史時期，由于多種原因，54 憲法特別是75 憲法就教育、科學的規定有正確的方面，但也有錯誤的東西。78 憲法第一次對科學研究、教育事業、“百花齊放、百家爭鳴”文化方針作出了規定。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全國各族人民毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，推進黨的建設新的偉大工程，形成一系列治國理政新理念新思想新戰略，推動黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革，中國特色社會主義進入了新時代。2018 年3 月11 日第十三屆全國人大第一次會議對憲法作了重大修改，全面地、科學地對教育、科學、體育、衛生、精神文明等作出了規定，還首次將社會主義核心價值觀寫入了憲法，反映了對中國特色社會主義文化認識的深化。

總之，新中國成立以來，黨不僅領導人民制定憲法，還隨著國際國內形勢的變化，與時俱進，不斷豐富和完善憲法。從黨的領導核心和指導思想的地位、民主集中制原則，到依法治國、社會主義市場經濟；從中國社會主義基本經濟制度及分配方式，到教育、科學、體育、衛生、精神文明等上層建筑方面都明確載入憲法。可以毫不夸張地說，現行憲法是完全符合中國現階段國情的最好的憲法。方向已經明確，道路已然確定，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，只要認真依憲辦事，依憲執政，中華民族偉大復興的中國夢一定能實現！

[注釋]

①毛澤東選集(第五卷)[M].北京:人民出版社,1977:129.

②習近平.習近平談治國理政[M].北京:外文出版社,2014:141.

③江澤民文選(第二卷)[M].北京:人民出版社,2006:28-29.

④鄧小平文選(第三卷)[M].北京:人民出版社,1993:373.