農村宅基地“三權分置”改革實踐與深化路徑
——基于安徽省東至縣梅樹亭村的考察

張 勇江學祺李忠林

1.安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030；2.池州市東至縣農業農村局，安徽 池州 247200

一、研究背景與問題提出

2018年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權分置”改革。2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村宅基地制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），對深化農村宅基地制度改革進行部署，明確指出要在保障農民基本居住權的前提下完善農村宅基地制度體系，重點圍繞探索宅基地“三權分置”的有效實現形式進行改革試點。2020年9月，全國104個縣（市、區）以及浙江省紹興市、安徽省滁州市、四川省資陽市3個地級市被列為新一輪試點地區，正式拉開改革工作序幕。2020年11月，為確保新一輪改革試點工作有序推進、取得實效，農業農村部辦公廳印發了《農村宅基地制度改革試點工作指引》（以下簡稱《指引》），指出要“落實宅基地屬于本集體成員集體所有的有關規定，明晰宅基地所有權具體歸屬；保障農村集體經濟組織成員家庭作為宅基地資格權人依法享有的權益；允許在一定條件下流轉、抵押宅基地使用權，探索賦予宅基地使用權作為用益物權更加充分的權能”。

近年來，學術界圍繞宅基地“三權分置”改革相關問題進行了探究。關于改革緣由與形成邏輯，劉守英等認為，探索宅基地“三權分置”有助于促進土地、資金等要素流動與優化配置[1]；宋志紅認為，要破解現行宅基地制度變遷的路徑依賴，必須重塑宅基地權利結構，構建功能互補、屬性分離、權利明確、開放流動的宅基地產權格局[2]；夏柱智認為，現行宅基地制度過于強調保障功能而忽略了財產功能，探索宅基地“三權分置”改革的目的是為宅基地流轉提供產權合法性及激活宅基地的市場價值[3]；郭貫成等認為，探索宅基地“三權分置”旨在擴權賦能，兼顧居住保障、經濟財產等多重功能[4]；郭忠興等認為，應將宅基地使用權分為資格權和使用權，在保障農民戶有所居的基礎上，通過放活使用權實現宅基地財產權[5]。關于宅基地“三權分置”權能結構，劉雙良認為，宅基地所有權權能包括占有權、使用權、收益權和處分權，農戶資格權權能包括成員權、居住權，宅基地使用權權能包括住房建造使用權、繼承權、贈與權、租賃權、轉讓權等[6]；姜楠、高圣平認為，通過對宅基地權能重塑，一方面要讓擁有農村集體經濟組織成員身份的農戶擁有資格權，另一方面要通過市場機制推進宅基地使用權流轉，為促進城鄉融合發展、激活鄉村發展活力、推動鄉村振興提供有力支撐[7-8]。關于宅基地“三權分置”實現路徑，韓立達等認為，要賦予宅基地資格權法定用益物權屬性，將資格權納入不動產統一登記范疇[9]；嚴金明、董新輝和胡新艷等認為，宅基地“三權分置”改革關鍵在于厘清“三權”關系，首先要健全農村集體經濟組織在宅基地規劃、分配、調整等方面的權利內容；其次要探索農戶資格權的保障機制及多種實現形式；另外還要探索宅基地使用權流轉的制度安排以實現放活宅基地使用權[10-12]。關于宅基地“三權分置”改革評價，林津等認為，宅基地農戶資格權彌補了宅基地“兩權分離”下的制度困境，但作為新的制度優化舉措會引發制度風險[13]；魏程琳認為，探索宅基地“三權分置”改革有利于提升集體在宅基地統籌利用方面的治理能力[14]；劉俊杰等從利益相關者視角開展研究，認為宅基地“三權分置”改革亟需為邊緣利益相關者創設不同參與途徑[15]。

綜上，國內學者針對宅基地“三權分置”改革相關問題進行了諸多探究，也取得一些成果，但結合新一輪農村宅基地制度改革試點地區推進宅基地“三權分置”改革實踐的成果較少。鑒于此，本文以新一輪農村宅基地制度改革試點地區——安徽省東至縣梅樹亭村為研究對象，結合實地調研，探究該村推進宅基地“三權分置”改革情況，并結合《方案》和《指引》中對探索“三權分置”的相關要求提出政策建議，以期為推進新一輪農村宅基地制度改革試點、探索宅基地“三權分置”有效實現形式提供有益參考。

二、農村宅基地“三權分置”實踐探索：以東至縣梅樹亭村為例

梅樹亭村地處東至縣東北部，緊鄰S234省道，交通便利。全村轄12個村民組，共有604戶，農業人口2 324人。村域土地面積4.02 km2，其中，耕地面積180.4 hm2，林地面積688.33 hm2。農業生產以糧油種植為主，屬于典型的中部傳統農區。近年來梅樹亭村村民外出務工、進城落戶定居的數量不斷增加，導致該村大量宅基地和農房處于閑置狀態，“空心化”現象加劇，違背了土地節約集約利用的基本原則，也在一定程度上反映出梅樹亭村村集體經濟組織行使宅基地集體所有權權能的缺失，尤其是在宅基地規劃、分配、調整及統籌使用等方面尚未形成健全的管理制度。

2020年9月，東至縣被列為新一輪國家級農村宅基地制度改革試點地區，梅樹亭村被東至縣確立為第一批宅基地制度改革試點村。該村被確立為首批試點村以來，以處理好農民和土地關系為主線，以保障農民基本居住權為前提，以完善農村宅基地制度體系為重點，堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的三條底線，把實現好、維護好、發展好農民權益作為推進試點工作的出發點和落腳點，秉承“先立后破、穩慎推進”原則，堅持問題導向，圍繞落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、放活宅基地使用權，積極探索宅基地“三權分置”有效實現形式，并取得了一定成效，厘清了宅基地所有權、資格權、使用權之間的關系，明確了宅基地集體所有權、資格權、使用權各自權能，為其他試點地區探索宅基地“三權分置”改革實現路徑提供了實踐經驗。

（一）落實宅基地集體所有權的實踐探索

在宅基地“三權分置”框架下，落實宅基地集體所有權是保障宅基地農戶資格權及放活宅基地和農民房屋使用權的前提，也是重塑宅基地產權體系及探索宅基地“三權分置”有效實現形式的基礎。東至縣梅樹亭村自被確立為首批試點村以來，結合本村實際，積極探索宅基地集體所有權有效實現形式和可行路徑，持續開展試點工作。

1.明確宅基地所有權歸屬。實現和行使宅基地集體所有權的基本前提是明確宅基地所有權歸屬。根據《民法典》和《土地管理法》相關規定，農民集體是農村土地所有權主體。但長期以來，農村土地歸農民集體所有概念比較模糊，導致農村宅基地所有權主體歸屬不明，農民集體在宅基地規劃、分配、調整等方面的權能難以實現[16]。鑒于此，梅樹亭村圍繞明晰宅基地所有權歸屬的改革要求，依據《東至縣農村宅基地集體所有權行使暫行辦法》等相關文件，結合已完成的農村集體土地所有權確權登記頒證成果及農村集體產權制度改革中的清產核資工作成果，在本村范圍內，將屬于村集體的宅基地所有權主體確定為村集體經濟組織（即梅樹亭村股份經濟合作社），將屬于村民小組集體的宅基地所有權主體確定為村民小組。

2.明確由村股份經濟合作社行使宅基地所有權權能。梅樹亭村依據相關法律法規和政策規定，根據實際需要廣泛征求意見，并經本集體經濟組織成員會議研究通過，規定本村范圍內屬于村民小組集體及村集體的宅基地所有權由梅樹亭村股份經濟合作社行使，具體實踐內容包括：一是由村股份經濟合作社負責受理農戶建房使用宅基地申請，對申請人進行資格審核，將符合條件的農戶申請和擬分配的宅基地位置報村股份經濟合作社成員代表大會表決。二是由村股份經濟合作社負責對已分配但未建房、房屋倒塌或拆除后兩年以上仍未恢復使用的土地無償收回并集中整治；同時對以“建新不拆舊”方式占有的宅基地無償收回。截至2021年12月，已拆除46戶多宅部分，騰出可利用宅基地4 800 m2。三是村股份經濟合作社依法依規履行在宅基地審批和農房建設中的審核職責，并配置1名宅基地協管員負責日常巡查監管工作，及時掌握本村農戶使用宅基地和農房建設施工等情況，對違法違規行為做到早發現、早報告，杜絕“一戶多宅”、未批先建、少批多建等現象。

3.發揮村民事務理事會作用。梅樹亭村依據《東至縣村民事務理事會建設的實施意見》，在村黨支部領導下，由村民代表會議選舉產生本村村民事務理事會成員，并由行使宅基地所有權的主體——村股份經濟合作社賦予村民事務理事會參與宅基地管理的具體職權，充分發揮村民事務理事會在宅基地資格權認定登記、宅基地分配及調整、宅基地有償使用費收取、宅基地自愿退出、宅基地矛盾糾紛調解、宅基地使用監管等方面的自主管理作用，充分激發群眾參與的積極性、主動性，形成了村民事務理事會集體討論、集體決策、集體執行的宅基地集體所有權行使機制。自新一輪農村宅基地制度改革試點工作開展以來，梅樹亭村成立了村級村民事務理事會1個，組級村民事務理事會12個。村級和組級村民事務理事會利用農閑及晚上召開會議23次，不僅有力宣傳了農村宅基地相關政策，也極大提高了村民參與宅基地管理及本輪改革試點工作的熱情。

（二）保障宅基地農戶資格權的實踐探索

2018年中央一號文件首次提出宅基地資格權概念。國內有學者認為，宅基地資格權是從宅基地使用權中分離出的具有身份性和居住保障功能的權利[17-18]，由農村集體經濟組織成員權衍生，有利于實現集體成員的固有居住利益，在宅基地“三權分置”改革中發揮著破除宅基地保障功能與財產功能之間內在阻礙的作用，是極具中國本土特色的制度創新[19]。《方案》中明確提出，要保障資格權人依法享有的宅基地權益，禁止以各種形式非法剝奪和限制宅基地農戶資格權。《指引》中明確提出，完善宅基地分配制度，以保障農村集體經濟組織成員依法享有的宅基地權益、探索多種形式實現宅基地資格權作為探索宅基地農戶資格權保障機制的重點。圍繞完善“一戶一宅”合理分配機制及探索農民“戶有所居”的多種保障方式，2021年6月，東至縣農村宅基地制度改革工作領導小組印發《東至縣農村宅基地資格權認定管理暫行辦法》，規定“宅基地資格權是指保障農村集體經濟組織成員以戶為單位實現其基本居住需求的權利”，明確本縣域內可認定具有宅基地資格權的人員、宅基地資格權滅失情形。據此，梅樹亭村結合本村實際從以下方面進行改革探索。

1.開展宅基地資格權人認定和登記工作。根據《指引》有關要求，在做好農村集體經濟組織成員身份確認的基礎上，按照“一戶一宅、限定面積”的原則，以戶為單位開展宅基地資格權人認定和登記工作，并建立相關登記臺賬。在實踐探索中，梅樹亭村結合《東至縣農村集體經濟組織成員認定辦法》和《東至縣農村宅基地資格權認定管理暫行辦法》相關規定，制定《梅樹亭村宅基地資格權認定實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。《實施細則》對梅樹亭村集體經濟組織成員享有宅基地資格權的具體條件及對戶的界定作出規定，同時也對不能認定享有宅基地資格權、宅基地資格權喪失及宅基地資格權動態調整等情形作出具體規定。截至2021年12月，梅樹亭村共認定宅基地資格權641戶、計2 433人，并以村民小組為單位建立宅基地資格權登記臺賬。該村結合實際，在宅基地資格權認定登記和動態管理上，彰顯了一定靈活性。例如，在宅基地資格權認定過程中，把公安部門核發戶籍登記的“戶”與村集體經濟組織認定的“戶”有機結合，以擁有本村戶籍為基本前提，對沒有取得當地戶籍但又具備相應條件的，由村集體經濟組織認定。其中，“相應條件”是指因國家政策和其他政策性原因（如移民安置）重新分配獲得宅基地，或者戶籍不在本集體經濟組織，但長期生活居住于本村且在他處無房的人員，也可認定具有宅基地資格權。

2.探索宅基地資格權的多種實現形式。在現行制度框架下，本集體經濟組織成員被認定具有宅基地資格權后，方可申請分配使用一定面積的宅基地。因此，筆者同意宅基地資格權應被界定為申請分配使用宅基地資格的觀點[20]，即宅基地資格權是本集體經濟組織成員基于其特殊身份而享有分配使用一定面積宅基地的資格，是本集體經濟組織成員通過無償分配方式取得宅基地使用權的前提，也是實現其住有所居的一種福利保障[5]。在推進新一輪農村宅基地制度改革試點中，針對如何探索宅基地農戶資格權保障機制，農業農村部出臺文件明確提出，要在開展宅基地資格權認定登記工作基礎上，探索宅基地資格權的多種實現形式，特別是要探索通過分配宅基地以外的方式實現宅基地資格權的可行性。

梅樹亭村結合實際積極探索宅基地資格權的多種實現形式：一是針對可以保留宅基地資格權的情形作出具體規定，例如，原戶籍在本集體經濟組織的大中專院校學生升學后保留其宅基地資格權；原戶籍在本集體經濟組織的現役軍人（不含現役軍官）、復員退伍軍人保留其宅基地資格權，但被國家行政事業單位及國有企業錄用為在編人員的除外；在確認進城落戶的農民有固定居所的前提下，保留其15年宅基地資格權。二是在堅持“一戶一宅、面積法定”前提下，允許縣域內有宅基地資格權的非本集體經濟組織成員在本村通過擇位競價、有償使用等方式取得宅基地，且不改變其原村集體經濟組織成員身份。

3.完善農民戶有所居的多種保障方式。從新一輪農村宅基地制度改革的現實需求和政策內涵來看，在推進宅基地“三權分置”改革探索中，保障農村村民的居住權益，實現住有所居，一定程度上強化了農村宅基地的居住保障功能，不僅為試點地區因地制宜探索多樣化宅基地資格權實現路徑提供政策依據，同時也為實現農戶宅基地居住保障功能與財產功能的均衡創造條件[21]。完善農民戶有所居的多種保障方式、保障農民基本居住權是開展新一輪農村宅基地制度改革試點工作的基本前提，也是在宅基地“三權分置”格局下探索宅基地農戶資格權保障機制的重要內容。梅樹亭村結合實際，主要采取了以下保障方式：一是結合地質災害點農戶異地搬遷安置工作，針對本村范圍內處于地質災害危險點且生產生活條件艱苦的農戶，在美麗鄉村規劃建設安置點對本村的外廖組53戶農戶實施跨組異地搬遷安置，引導搬遷農戶在外廖新村安置點自建農房集中居住，政府給予每戶3 000元建房補助。二是結合移民建鎮項目，引導本村嘴上組32戶農戶搬遷至張溪鎮街道集中安置點，政府提供自建住房用地，并給予每戶15 000元安置補助。三是引導有意向到本鎮街道居住生活的農戶有償退出宅基地，并購置城鎮商品房。

（三）放活宅基地使用權的實踐探索

《方案》明確提出，要探索賦予宅基地使用權更加充分的用益物權權能。《指引》也明確要求各試點地區圍繞盤活農村存量建設用地、適度放活宅基地和農房使用權，探索宅基地使用權流轉制度和具體路徑。在宅基地“三權分置”框架下，按照“落實集體所有、保障戶有所居、實現擴權賦能”的制度架構，探索宅基地使用權流轉制度的核心內容是強化宅基地的用益物權屬性，進而放活宅基地和農房使用權，實現宅基地的功能定位由從居住保障中謀求財產價值轉化為在財產價值導向中維護居住保障功能[22]。2021年1月，東至縣委、縣政府印發《東至縣農村宅基地制度改革試點實施方案》，提出從探索宅基地使用權流轉方式、盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業途徑及繼承農房的宅基地使用權管理辦法等三方面完善宅基地使用權流轉制度。為進一步推進宅基地使用權流轉制度安排和具體路徑，結合深化農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用省級試點示范工作，2021年東至縣農村宅基地制度改革工作領導小組先后印發《東至縣農村宅基地有償使用、流轉、退出管理暫行辦法》《關于進一步加強閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的指導意見》等文件。根據上述要求，梅樹亭村結合實際，不斷探索放活宅基地和農民房屋使用權的實施路徑。

1.探索鎮域內跨村轉讓宅基地使用權的有效途徑。梅樹亭村根據《東至縣農村宅基地有償使用、流轉、退出管理暫行辦法》有關要求，制定《梅樹亭村宅基地有償使用、轉讓及退出實施細則（試行）》，在落實宅基地所有權和保障宅基地農戶資格權的基礎上，積極探索在張溪鎮范圍內跨村轉讓宅基地使用權的有效途徑。該細則對跨村轉讓宅基地使用權的方式、范圍、條件及程序等作出明確規定，如可采取轉讓、互換等方式進行流轉。針對流轉范圍，規定受讓人應為本鎮域范圍內符合申請條件的農村集體經濟組織成員。流轉條件包括：一是宅基地流轉后在農村或城鎮有合法住所，且流轉后不得再申請宅基地；二是宅基地轉讓須經過本集體經濟組織同意；三是宅基地流轉后不得擅自改變用途；四是宅基地受讓方應為本鎮范圍內有資格權的村民。同時規定，流轉程序為雙方申請—村民理事會審查流轉雙方資格—鄉鎮人民政府審核—簽訂協議—變更登記等。實踐中，梅樹亭村上燕組3戶農戶將宅基地轉讓給張溪鎮后奠村3戶農戶；嘴上組1戶農戶將宅基地轉讓給張溪鎮汪坡村1戶農戶。

2.探索盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的具體途徑。根據農業農村部相關要求，試點地區在探索宅基地使用權流轉實踐中，要積極探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的不同途徑，鼓勵農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式，依法依規盤活農村閑置宅基地和閑置住宅用于發展符合鄉村特點的鄉村產業，為促進鄉村產業振興提供土地要素保障。為進一步盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅，梅樹亭村根據東至縣出臺的《關于進一步加強閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的指導意見》有關要求，在符合村莊規劃和用途管制的前提下，以提高農村宅基地資源利用效率、增加農民土地財產性收入及發展壯大村集體經濟為目標，在依法維護農民合法宅基地權益的基礎上，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜綠則綠”原則，積極探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的有效途徑，并形成兩種模式：一是“村集體統一回收+入股種植大戶合作”模式。梅樹亭村結合開展農村人居環境整治、空心村治理等工作，以“拆舊拆廢”為突破點，對本村村民已申請但未建房的閑置宅基地、房屋倒塌或拆除后兩年以上仍未恢復使用的閑置宅基地，由村集體經濟組織統一收回后整理復墾為耕地，再由村集體經濟組織以復墾后的耕地入股本地種植大戶等經營主體，村集體經濟組織可獲取穩定的股份收益，拓寬了村集體經濟增收渠道。二是“農戶有償退出+村集體收儲+工商企業租用”模式。梅樹亭村在充分尊重農戶意愿的基礎上，鼓勵已進城落戶及有條件的農戶自愿有償退出閑置宅基地，由村集體經濟組織統一收儲為村存量集體建設用地，結合招商引資項目，積極引入工商企業參與閑置宅基地和閑置住宅盤活利用。該村已集中整治收儲農戶有償退出的15畝閑置宅基地，由村集體經濟組織引入社會資本參與盤活利用，村集體通過出租集體建設用地使用權的方式租賃給企業使用。例如該村將豐垅組農戶有償退出的15畝宅基地由村集體統一收儲后出租給當地一家民營企業，用于發展農作物秸稈制作菌棒和廢棄菌棒再生產有機肥的循環經濟項目。

三、推進農村宅基地“三權分置”改革的深化路徑

梅樹亭村作為東至縣農村宅基地制度改革首批試點村，在探索宅基地“三權分置”有效實現形式中，以推進農村宅基地制度創新為重點，圍繞完善宅基地集體所有權行使機制、探索宅基地農戶資格權保障機制及宅基地使用權流轉制度等方面進行試點，并取得階段性成效。為進一步推進宅基地“三權分置”改革，確保宅基地制度更加健全、農民權益更有保障、宅基地利用更加有效，本文提出推進農村宅基地“三權分置”改革的深化路徑。

（一）健全村股份經濟合作社宅基地管理制度

完善宅基地集體所有權行使機制、探索宅基地集體所有權的有效實現形式和方法路徑是新一輪農村宅基地制度改革試點的重點內容。為進一步完善宅基地集體所有權行使機制，應健全村股份經濟合作社宅基地管理制度，通過民主協商方式制定《村股份經濟合作社宅基地管理章程》，對農村集體經濟組織在宅基地規劃、分配、調整等方面的權利內容進行細化，并具體規定宅基地使用、流轉、退出、收益分配等的審核和監督管理；同時，完善村股份經濟合作社參與編制村莊規劃、組織本村村民或村民代表針對村莊規劃建言獻策的具體程序和環節，健全研究審議村莊規劃并形成審議意見等具體規定。

（二）探索宅基地農戶資格權保留、重獲機制及固化的可行途徑

1.探索一定條件下宅基地農戶資格權保留機制。一是適用于宅基地使用權流轉情形下對宅基地農戶資格權進行保留：在利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村新產業新業態時，經農村集體經濟組織同意，宅基地使用權有償、有期限流轉給非本集體經濟組織成員使用的，農戶在宅基地使用權流轉期限內保留宅基地資格權。二是適用于進城落戶農民暫時退出宅基地使用權情形下對宅基地農戶資格權進行保留：進城落戶農民自愿有償退出宅基地的，可選擇暫時退出宅基地使用權、保留宅基地資格權，此時，只有對宅基地上房屋及附屬設施的補償，而不包括退出宅基地使用權的補償。至于進城落戶農民保留宅基地資格權的年限則由村集體經濟組織和農民協商確定，一旦超過該年限，若農戶未在保留宅基地資格權的基礎上實現宅基地使用權，宅基地資格權到期后自動滅失。

2.探索針對特定群體的宅基地資格權重獲機制。一是宅基地使用權一經實現，則宅基地資格權自動滅失，但因自然災害導致使用權滅失的，農戶可重新獲得宅基地資格權，其后再申請分配使用宅基地。二是自愿將宅基地有償退給農村集體經濟組織的進城落戶農民，因不適應城市生活或在城市難以生存等原因再次回到原集體，退還原宅基地使用權退出補償款且符合集體經濟組織成員身份條件的，可重新獲得宅基地資格權。三是針對不屬于本集體經濟組織成員，但因特殊原因依法遷入本村的農戶，在原籍未享有宅基地權益的，如國家政策性移民、回鄉定居的軍人家屬、烈士家屬及經批準回鄉定居的港、澳、臺同胞和華僑等，與本集體經濟組織在歷史上有權利義務關系的特殊人群，由農村集體經濟組織通過民主表決確定是否同意其重獲宅基地資格權，在重獲宅基地資格權后可申請分配使用宅基地。

3.探索一定時間節點后宅基地資格權固化的可行途徑。對農戶而言，在傳統“一戶一宅”居住保障模式下，主要通過分配宅基地方式實現宅基地資格權，基于本集體經濟組織認定登記的資格權轉變為宅基地使用權。但是，“一戶一宅”方式下實現農戶宅基地資格權取決于農村集體經濟組織是否有符合村莊規劃并可用于分配的宅基地，2021年修訂的《土地管理法》第六十二條第二款規定：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。”這一規定將農戶宅基地資格權的實現方式從傳統“一戶一宅”擴展為“一戶一房”[21]，符合當前很多農村地區的實際情況。以“一戶一房”方式保障具有宅基地資格權的農戶戶有所居，在實踐中大多以集中居住形式實現，主要包括農民住宅小區、農民公寓及集中統建、集中自建或聯建等途徑。鑒于此，在實施城鄉建設用地增減掛鉤、村莊公共設施及公益事業建設或舊村改造等項目中涉及到農戶搬遷安置的，如農戶愿意以“一戶一房”方式實現其戶有所居，應由農村集體經濟組織與農戶本著平等自愿協商原則簽訂搬遷安置協議，在協議中明確搬遷農戶的宅基地權益通過“一戶一房”的方式實現，以該農戶實現“一戶一房”的居住權為時間節點固化其宅基地資格權。

（三）探索繼承農房宅基地使用權管理的有效路徑

我國《憲法》規定：“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”我國《繼承法》規定，公民的房屋屬于可以繼承的遺產。當前，社會各界對農村住房及宅基地使用權的繼承問題尤為關注。2020年9月，自然資源部在《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復》中指出：關于農村宅基地使用權登記問題，農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。根據我國《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為其遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。我國《不動產登記操作規范（試行）》明確規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關規定辦理確權登記，在不動產登記簿及證書附記欄注記“該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人”。為規范農村宅基地管理，保障農村集體經濟組織成員和非農村集體經濟組織成員依法享有的宅基地權益，應在宅基地使用權流轉制度建設中積極探索繼承農房宅基地使用權管理的有效途徑：一是明確農村集體經濟組織是繼承農房宅基地使用權的管理主體，根據農村集體產權制度改革成果，村股份經濟合作社可代替農村集體經濟組織作為繼承農房宅基地使用權的行使主體；二是明確繼承農房宅基地使用權的管理要求，被繼承人的農房可由其法定繼承人依法繼承，按照房地一體原則，法定繼承人繼承取得農房所有權的同時有權繼承宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承；若被繼承人的房屋因年久失修等原因坍塌或房屋拆除兩年以上未恢復使用，則其法定繼承人無權繼承宅基地使用權；可在房屋存續年限內對繼承農房進行必要修繕以保障其居住功能，但不得隨意將原有房屋完全拆除后翻建、部分拆除后修建或新增附屬物；如有居住、生產經營等合理需求，須依據相關規定，向農村集體經濟組織提出申請，由農村集體經濟組織初審后，報鄉鎮人民政府依法審批；對于合法繼承農房后的宅基地使用權允許法定繼承人通過出租、入股、轉讓的方式流轉，其中，通過轉讓方式流轉宅基地使用權的，受讓方僅限于本村集體經濟組織成員。

（四）探索將零星分散的閑置宅基地轉為集體經營性建設用地入市

近年來，隨著農村各類新產業、新業態快速發展，對經營性建設用地的需求不斷上升，但目前大多數農村地區經營性建設用地存量不足，征收土地存在范圍縮小、農村建設項目用地指標限制等現實困難，導致集體經營性建設用地入市需求與供給矛盾突出。鑒于此，在探索放活宅基地和農民房屋使用權改革實踐中，應積極探索和推進閑置宅基地和農房盤活利用與農村集體經營性建設用地入市有效銜接，從而解決經營性建設用地入市資源稀缺的現實問題。為此，應統籌盤活利用閑置宅基地與農村集體經營性建設用地入市的內在關系，通過規劃調整、異地調整等方式，允許村集體在農民自愿前提下，將有償收回的閑置宅基地、騰退的廢棄宅基地和農房資源按村莊規劃轉變為集體經營性建設用地入市的資源范疇，為閑置宅基地用途調整打通關節、理順關系，使農村集體存量建設用地配置進一步優化、村集體經濟發展的渠道進一步拓寬。同時，也要積極探索通過建立無償、無期限的宅基地使用權向集體經營性建設用地使用權轉換的通道，實現閑置宅基地盤活利用與集體經營性建設用地資源配置的聯動性和協同性。建議在縣級層面出臺《農村閑置宅基地轉為集體經營性建設用地入市實施細則》，重點明確自愿有償退出的閑置宅基地和農房在符合規劃和優先滿足本地住房困難戶用地需求的前提下，農民集體可按村莊規劃將剩余部分申請轉化為集體經營性建設用地后入市，用入市收益補充閑置宅基地盤活利用整治周轉資金缺口，形成村組自我發展的良性機制。