《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》對西部鄉(xiāng)村振興的法治保障作用研究

馬 琰 蒿 愿 韓雨旋

（新疆司法警官學(xué)校 新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊 830000）

黨的十九大明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其納入黨章。2021年6月1日《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》正式開始實施運行，這標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村振興的法治篇章正式開啟，自此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略步入了有章可循，落地有聲的新時代。2021年6月9日，司法部在全國范圍內(nèi)開展為期兩年的“鄉(xiāng)村振興法治同行”活動，更是從具體措施層面推動了鄉(xiāng)村振興的法治進程。堅持依法治國，以法治保障社會實踐、城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展，是我黨帶領(lǐng)中華民族走向復(fù)興道路取得的寶貴經(jīng)驗。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議中強調(diào)“中國特色社會主義實踐向前推進一步，法治建設(shè)就要跟進一步”。當(dāng)前，在全面推進依法治國方略，鞏固脫貧攻堅成果，獻禮黨的百年華誕的宏大歷史背景下，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺，對西部鄉(xiāng)村振興實踐的法治保障作用就具有更加重要的意義。

一、《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的意義及特點

（一）《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的重要意義

法律是對現(xiàn)實的回應(yīng)，是對歷史經(jīng)驗的總結(jié)和對未來發(fā)展的規(guī)劃?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》作為中國歷史上首部針對鄉(xiāng)村振興的法律，開辟了中國農(nóng)村發(fā)展歷史的新篇章，其出臺和實施均有重要的意義。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺是增強國家治理能力現(xiàn)代化的有益實踐，是全面落實依法治國方略的重要體現(xiàn)，是切實鞏固脫貧攻堅成果的重要抓手，是持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要部署。

（二）《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》特點

1.傳承性

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》一方面汲取了馬克思主義有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)典論述的思想精髓，另一方面繼承了歷代中國共產(chǎn)黨人在中國革命和建設(shè)發(fā)展中總結(jié)的農(nóng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)融合的有益經(jīng)驗，體現(xiàn)了較強的傳承性。

在著作《馬克思恩格斯全集》中，馬克思提出“農(nóng)業(yè)勞動是其他一切勞動得以獨立存在的自然基礎(chǔ)和前提”。這一論述將農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展擺在了至關(guān)重要的位置，這一思想貫穿了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的始終，并生動體現(xiàn)在第四條“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、在干部配備上優(yōu)先考慮、在要素配置上優(yōu)先滿足、在資金投入上優(yōu)先保障、在公共服務(wù)上優(yōu)先安排”中，一代又一代的中國共產(chǎn)黨人在新中國建立的革命和建設(shè)實踐中，形成了具有中國特色的農(nóng)村發(fā)展思路。毛澤東同志提出“實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化是農(nóng)村偉大光明的前途”。他提出農(nóng)村的發(fā)展，要著重發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，在《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中就設(shè)立了專門的章節(jié)探討鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.創(chuàng)新性

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》定位是一部促進法，其有別于其他涉農(nóng)法律的最大創(chuàng)新之處就是突出鄉(xiāng)村群眾主體地位，確立了一系列有益于發(fā)揮鄉(xiāng)村群眾主體地位，激發(fā)鄉(xiāng)村群眾推進鄉(xiāng)村振興積極性、創(chuàng)造性的法律條款，如確立每年農(nóng)歷秋分日為中國農(nóng)民豐收節(jié)，并以此為抓手振興鄉(xiāng)村文化。在農(nóng)村治理方面，首次以法律的形式確立了“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系”，這種“三治合一”的創(chuàng)新模式以其靈活性、便捷性更適宜于中國鄉(xiāng)村的治理現(xiàn)實。再如新增了糧食安全和規(guī)范村莊撤并，保護傳統(tǒng)村落等一系列創(chuàng)新內(nèi)容。

3.綜合性

新中國成立至今，已經(jīng)有了較為完備“三農(nóng)”法律體系，法律法規(guī)的數(shù)量和質(zhì)量不斷提升，為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展提供了法治基礎(chǔ)。然而我國目前大部分“三農(nóng)”法律法規(guī)，只是針對專門領(lǐng)域如《漁業(yè)法》《森林法》《草原法》等，缺乏一部從農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村發(fā)展的全局出發(fā)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興的核心綜合性法律?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺，填補了這一空白，不僅綜合涉及鄉(xiāng)村振興多個方面的內(nèi)容，還實現(xiàn)了與其他農(nóng)業(yè)類法律有效銜接，構(gòu)成新時代中國特色農(nóng)村法治體系的重要環(huán)節(jié)。

4.針對性

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》具有很強的針對性，重點回應(yīng)了人民群眾關(guān)切的城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級等問題。改革必然涉及局部利益的調(diào)整，鄉(xiāng)村群眾和農(nóng)村不能在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的過程中，成為改革的犧牲者和失語者。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有兩個抓手：一手抓發(fā)展，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級；一手抓法治，將黨的十八大以來一系列惠及鄉(xiāng)村群眾的好的政策以法律條文的形式固定下來，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展系好安全帶，為鄉(xiāng)村振興保駕護航。

5.實用性

在以往的農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)立法中，籠統(tǒng)性、政策指導(dǎo)性的立法在現(xiàn)實中往往面臨著“理想很豐滿，現(xiàn)實很殘酷”的窘境?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》從制定、審議再到頒布實施，注重實用性是其重要特征。《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》對于鄉(xiāng)村振興的法治保障作用不應(yīng)當(dāng)被字面化地理解為，將“政策目標(biāo)寫成文字，然后由立法機關(guān)表決通過”，而應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村振興過程中各種權(quán)利和義務(wù)主體設(shè)定具體的行為規(guī)則和行為規(guī)范，并重點完善現(xiàn)行法律體系中不合理的規(guī)則，從而為鄉(xiāng)村振興保駕護航。

二、《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》對西部鄉(xiāng)村振興的法治保障作用

我國地域廣闊，區(qū)域之間發(fā)展不平衡的問題由來已久。在全面推進依法治國的戰(zhàn)略背景下，如何讓法治在西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中充分發(fā)揮其獨有的保障作用，面臨著諸如經(jīng)濟發(fā)展、地理區(qū)位、民族構(gòu)成及語言風(fēng)俗習(xí)慣等諸多挑戰(zhàn)。綜合國家統(tǒng)計局《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》及第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，我們可以看出，西部鄉(xiāng)村自2017年至今，呈現(xiàn)出以下特點。

一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量大，脫貧攻堅成果仍需鞏固。二是農(nóng)業(yè)型村莊占多數(shù)，以農(nóng)業(yè)種植為主要收入。土地增值緩慢，不能享受農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級和基礎(chǔ)設(shè)施投資的紅利。三是中西部地區(qū)農(nóng)村青壯年勞動力大量流失，農(nóng)村經(jīng)濟不活躍，整體呈現(xiàn)出“空心化”狀態(tài)。這些特征明顯區(qū)別于中東部發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)密集的鄉(xiāng)村。因此，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》對中東部鄉(xiāng)村和西部鄉(xiāng)村的法治保障作用上，也略有區(qū)別。針對中東部的產(chǎn)業(yè)相對密集鄉(xiāng)村，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的法治保障應(yīng)當(dāng)側(cè)重于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而針對西部鄉(xiāng)村振興的法治保障著重體現(xiàn)在以下幾點：

（一）明確政府職責(zé)，建設(shè)法治政府

法律充滿活力的秘訣，在于實施。國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，離不開制度的保障，鄉(xiāng)村作為國家治理的重要領(lǐng)域，離不開鄉(xiāng)村振興法律制度的保障。以往的工作中，西部鄉(xiāng)村的很多地方政府都在強調(diào)“三農(nóng)”工作的重要性，但是這種重要性更多體現(xiàn)在文件和規(guī)劃上。在具體實踐中，由于職責(zé)不明晰，檢查監(jiān)督制度不完善，面臨這些問題時各個部門又常常出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，這使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在具體實施過程中所發(fā)揮的作用“大打折扣”。

針對此種情況，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》專門設(shè)立了第八章“扶持措施”和第九章“監(jiān)督檢查”兩個章節(jié)，共計十六個條款來明確在鄉(xiāng)村振興過程中各級政府和相關(guān)部門的權(quán)利與義務(wù)，并提出相應(yīng)的監(jiān)督考核措施來配套，促使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠“跳出紙面，落到實處”。政府管理服務(wù)切實做到有章可循，有法可依，推動建立法治政府，提升治理能力和治理水平。在“措施扶持”這一章中，明確規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加、與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)，這就從法律層面確保了鄉(xiāng)村振興的資金支持。此外，還以法律條文的形式明確了政府在保障鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的有效銜接上的職責(zé)，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施增強脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力，建立農(nóng)村低收入人口、欠發(fā)達地區(qū)幫扶長效機制，持續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展；建立健全易返貧致貧人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警和幫扶機制”，為了確保《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的對政府履職的指導(dǎo)作用能夠落到實處，第九章“監(jiān)督檢查”重點提出了“國家實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”，構(gòu)建了涵蓋考核、統(tǒng)計、報告、監(jiān)督、追責(zé)等內(nèi)容的較為完善的監(jiān)督檢查體系。

（二）完善治理體系，突出鄉(xiāng)村群眾主體地位

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》明確規(guī)定，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系，建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村”。其中重點突出了鄉(xiāng)村群眾的主體地位，實現(xiàn)了被管理者到?jīng)Q策參與者的轉(zhuǎn)變。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)，政府的支持下，有效通過法律條文的形式激發(fā)了鄉(xiāng)村群眾參與鄉(xiāng)村振興的積極性，完善了鄉(xiāng)村的治理體系。

（三）健全公共服務(wù)，改善西部鄉(xiāng)村“空心化”

西部鄉(xiāng)村因為其特殊的地理區(qū)位，造成了農(nóng)業(yè)型村莊占多數(shù)，不能享受產(chǎn)業(yè)集聚和基礎(chǔ)實施投資帶來的土地增值，這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村公共服務(wù)與城市公共服務(wù)水平脫節(jié)，人口大量流失，造成了西部鄉(xiāng)村的“空心化”。針對這一情況，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》在“城鄉(xiāng)融合”這一章節(jié)，著重從健全鄉(xiāng)村公共服務(wù)與城市銜接，加強政策對鄉(xiāng)村群眾權(quán)益保護等角度建立了一系列規(guī)章制度，最終達到“全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”的目的，切實增強西部農(nóng)村的吸引力，留住離開的腳步，改善西部鄉(xiāng)村“空心化”。

三、西部鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)揮《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》法治保障作用面臨的挑戰(zhàn)

（一）平衡自治、法治、德治的關(guān)系

我國是發(fā)展中國家，尤其在西部鄉(xiāng)村地區(qū)，經(jīng)歷了漫長的以村規(guī)村約來治理的封閉時期，“人治”人情社會的治理體制占據(jù)了較長時間?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》創(chuàng)新的提出“三治合一”即自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系。德治依靠的是道德的約束，自治依靠的是鄉(xiāng)村群眾自身的自覺性，而法治依靠的是規(guī)章制度。如何保證三者關(guān)系的平衡，是在西部鄉(xiāng)村地區(qū)推進鄉(xiāng)村振興的所面臨的挑戰(zhàn)?！叭魏弦弧庇欣诎l(fā)揮主觀能動性，但是西部鄉(xiāng)村欠缺法治文化的滋養(yǎng)，現(xiàn)階段想要最大限度發(fā)揮《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的作用，仍需在平衡三者關(guān)系上下功夫。

（二）法治需求與供給的不平衡

法律是對社會關(guān)系的調(diào)整，法律條文在現(xiàn)實生活中的適用就會產(chǎn)生法治的需求?，F(xiàn)階段，西部鄉(xiāng)村法治需求和供給并不平衡，雖然存在有一定數(shù)量的法律援助，然而此種援助多是被動而為，西部鄉(xiāng)村本身缺乏相應(yīng)的法律咨詢機構(gòu)，也缺乏相應(yīng)的法律人才。受到“無訟”思想和保守鄉(xiāng)土思想及少數(shù)民族語言文字等情況的限制，現(xiàn)階段的西部農(nóng)村地區(qū)的法治供給，無論是從數(shù)量、質(zhì)量、形式上都不能滿足法治需求，成為制約《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》發(fā)揮其法治保障作用的瓶頸。

（三）基層黨組織在法治保障中發(fā)揮作用不明顯

2021年是建黨100周年，我們黨走過了光輝卓越的100年，黨始終是“三農(nóng)”工作的主心骨、領(lǐng)路人，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興實踐正如火如荼地展開。西部農(nóng)村的基層黨組織作為鄉(xiāng)村振興的中堅領(lǐng)軍力量，作用發(fā)揮還不明顯，個別黨組織工作還是舊觀點、舊思路、舊方法，這使得《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》法治保障作用的發(fā)揮也受到一定程度的限制。

（四）鄉(xiāng)村振興法律體系尚不完備

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》從起草到頒布承載著農(nóng)民的期望，三次審議、千錘百煉、再三打磨，終于在2021年6月1日正式實施運行。從法的定位來看，這是一部促進法。從調(diào)整方法不同來區(qū)分，法律可以劃分為主體法、促進法、行為法等?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》更多是規(guī)范國家、政府和有關(guān)部門在鄉(xiāng)村振興過程中的職責(zé)權(quán)限。至于如何細化的去推動鄉(xiāng)村振興的具體事項，尚缺乏相應(yīng)的法律條文支撐，鄉(xiāng)村振興的法律體系雖然奠定了良好的基礎(chǔ)，但是仍不完備。

四、西部地區(qū)全面推進鄉(xiāng)村振興法治保障的建議

（一）加大對基層干部法治培訓(xùn)

抓住關(guān)鍵少數(shù)，是平衡“三治合一”這種鄉(xiāng)村治理模式的解決之道。在西部鄉(xiāng)村，關(guān)鍵少數(shù)的重要組成部分就是基層干部。思想是行動的先導(dǎo)，法治培訓(xùn)就是從思想上先解決關(guān)鍵少數(shù)的問題，加大對基層干部的法治培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村干部的思想觀念，培育法治思維，用法治理念指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)和治理，在“三治合一”的治理模式中，以法治為中心，綜合調(diào)動“人治”的積極性；以“德治”作為“法治”的有益補充，樹立法律的權(quán)威性，讓農(nóng)村群眾感受到法律的力量，真正的培育出法治文化，來保障《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的作用發(fā)揮。

（二）豐富普法形式，營造法治氛圍

鄉(xiāng)村振興，還要依賴于良好的法治氛圍去保障。法治氛圍的營造是一項系統(tǒng)工程，我們要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)新時期西部鄉(xiāng)村群眾的法治需求，有的放矢，有針對性開展豐富多彩的普法活動，更加注重普法活動的實效性和功能性，更好貼近不同的經(jīng)濟水平、文化層次和年齡階段的西部鄉(xiāng)村群眾的法治需求。我們可以采用以下措施來豐富普法形式，如定期將法律服務(wù)送上門，解決鄉(xiāng)村群眾生活中關(guān)心難題；利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新媒體，豐富法治宣傳手段，推動鄉(xiāng)風(fēng)文明；有針對性對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進行法律服務(wù)，支撐農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展；培育鄉(xiāng)村“法治明白人”，強化自我服務(wù)。

（三）加強基層黨建，推動治理能力現(xiàn)代化

在推進西部鄉(xiāng)村振興過程中，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強基層黨建。基層黨建主要是規(guī)定在《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，但是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅事關(guān)各級政府，基層黨組織也要切實負起責(zé)任。在《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中有專門的條款規(guī)定強調(diào)黨在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的領(lǐng)導(dǎo)地位、鄉(xiāng)村社會治理體系中黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位和農(nóng)村基層黨組織建設(shè)等內(nèi)容。我們要以加強基層黨建為抓手，助力法治建設(shè)，推動西部鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化。

（四）持續(xù)建立鄉(xiāng)村振興法律體系

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為建立完備的鄉(xiāng)村振興法律體系建立了良好的基礎(chǔ)，具有跨時代的意義。與此同時，我們不得不承認，建立鄉(xiāng)村振興法律體系的征途剛剛開始，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，需要法律的保駕護航。這就需要我們多調(diào)研，多反思，“良法善治”的前提是有“良法”，我們一定要著眼當(dāng)前與長遠，以《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的頒布實施為契機，查漏補缺，加快研究制定鄉(xiāng)村振興相關(guān)法律，強化法律的實操性，為切實推進鄉(xiāng)村振興保駕護航。