健康中國視域下公共衛(wèi)生法治體系建構(gòu)路徑

姜彩霞，任天波

(寧夏醫(yī)科大學公共衛(wèi)生與管理學院，寧夏 銀川 750000)

健康是人的生命之基、幸福之源，是推動人全面發(fā)展的先決條件；人民健康則是社會福祉之本、國家建設(shè)之根，是促進人類文明的重要標志。“健康中國”建設(shè)以保障人民健康權(quán)益為目的，致力于向人民大眾提供全領(lǐng)域、全生命周期的衛(wèi)生保健服務(wù)。2016年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的出臺，標志著我國把“健康”作為一項基礎(chǔ)性政策發(fā)布落實，加速推進健康中國建設(shè)[1]。而“健康中國行動”緊緊圍繞著預(yù)防和促進健康這一核心工作展開，以多種形式開展健康知識普及、提高人民健康素養(yǎng)，實現(xiàn)全民參與、共建共享的目標。實現(xiàn)健康中國的目標需要依賴立法先行，以法治權(quán)威帶領(lǐng)人民采取健康行為，建立以健康優(yōu)先的衛(wèi)生法治體系，以及完善公共衛(wèi)生法治體系是建設(shè)健康中國的基本途徑與措施。

1 我國現(xiàn)行法律體系中的健康理念

1.1 憲法是公民健康立法的根本遵循

《中華人民共和國憲法》作為國家的根本大法，沒有直接表達公民健康權(quán)的條款，而是間接規(guī)定了促進公民健康實現(xiàn)所享受的權(quán)利，為公共衛(wèi)生法律體系構(gòu)建提供了合憲性原則。《憲法》第二十一條指出，國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、置辦基礎(chǔ)設(shè)施保障人民健康；第二十六條規(guī)定了保護公民生活環(huán)境、改善生態(tài)環(huán)境的國家政策目標，表明國家從根本上確立了保障和促進公民健康的基本職責。此外，在《憲法》第二章公民的基本權(quán)利與義務(wù)中，第三十三條、第四十三條規(guī)定國家應(yīng)尊重和保障人權(quán)，以及勞動者有休息和享受休閑設(shè)施的權(quán)利；第四十五條指出公民在無勞動能力的狀況下可以享受國家提供的相應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。這些規(guī)定從保障和促進人權(quán)角度為公民健康權(quán)益奠定了法律基礎(chǔ)[2]。健康權(quán)不是“空穴來風”，而是“由來已久”。通過對憲法的系統(tǒng)性解讀，可以發(fā)現(xiàn)其中包含了一連串促進公共衛(wèi)生健康的規(guī)定，這也為公民健康提供了憲法依據(jù)。公民健康的憲法淵源為設(shè)計更廣泛、更全面的健康法律保障體系提供了基本思路，同時也為推動公民健康權(quán)早日明確寫進憲法營造良好的法律環(huán)境，推動健康中國戰(zhàn)略下的公民健康法律體系全面落地。

1.2 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》是健康權(quán)的頂層設(shè)計

為貫徹憲法關(guān)于保護并改善人民健康水平的法律指南，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》(以下簡稱《衛(wèi)健法》)首次將健康作為公民的基本權(quán)益予以獨立化的法律保障，該法對于優(yōu)化公共衛(wèi)生和人民健康促進的法律體系、加快推進和引領(lǐng)公共健康與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展進步、貫徹落實健康中國政策、提高公眾健康水平具有十分重要的意義。其將分散性的衛(wèi)生領(lǐng)域法律整合成一個系統(tǒng)化的法治體系，作為一部統(tǒng)籌性的基本大法為保障公民健康提供了普通法律淵源[3]。如果說健康中國戰(zhàn)略使公民健康權(quán)擁有了政治基礎(chǔ)，那么《衛(wèi)健法》的實施無疑是為公民健康權(quán)提供了立法保障。其獨特之處在于明確設(shè)立公民健康權(quán)，規(guī)定了國家在尊重、保護公民健康層面的法定職責和義務(wù)。除此之外還有了新的釋義，如該法第三十三條中明確：“公民在接受醫(yī)療健康服務(wù)的過程中應(yīng)當受到尊重”，即要對患者給予人性化關(guān)懷，從以往的物質(zhì)健康照顧轉(zhuǎn)換為對公眾心理健康的呵護；第六十九條規(guī)定：“公民是自己健康的第一責任人”，體現(xiàn)出公民健康保護從以往的弱勢者視角轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒁灾魅宋桃庾R的法則，為公民接受健康教育、加強健康鍛煉、提升自身健康管理提供了法律依據(jù)。

《憲法》中的公民健康權(quán)利保障側(cè)重于權(quán)利的社會權(quán)屬性，確保公民健康所依法提供的醫(yī)療保障、醫(yī)療服務(wù)等國家承擔的應(yīng)盡義務(wù)。《衛(wèi)健法》中的公民健康增添了自由權(quán)屬性，強調(diào)公民享有健康權(quán)利，有責任為自己的健康負責，并鼓勵公民做好自己的健康管理人，形成“國家+個人”的健康管理模式[4]。

2 健康與公共衛(wèi)生法治的關(guān)聯(lián)

2.1 不同時期的健康問題所引發(fā)的公共衛(wèi)生法治調(diào)控機制

追溯公共衛(wèi)生史可以發(fā)現(xiàn)，法治一直伴隨著公共衛(wèi)生發(fā)展的始終。其中最突出的標志就是運用法治方式來保障和促進公共衛(wèi)生安全，由此可以得出，公共衛(wèi)生的發(fā)展史其實也是現(xiàn)代公共衛(wèi)生法治的成長史[5]。公共衛(wèi)生法治的演變過程源于公眾對健康的不斷探尋和理解。公眾對健康的理解經(jīng)歷了以下幾個過程：疾病由土壤、水和環(huán)境空氣引起的瘴氣模式-由細菌、病毒等非環(huán)境因素引起的病原模式-慢性疾病等由人的飲食、習慣等引發(fā)的行為模式-人的健康安全遭受物質(zhì)、環(huán)境和文化等外部因素干擾的生態(tài)模式[6]。現(xiàn)代公共衛(wèi)生法治是以19世紀的“瘴氣說”為導(dǎo)向的，英國工業(yè)革命帶來繁華的同時也造成了大量的工業(yè)垃圾、土地和水污染等，致使傳染病爆發(fā)、蔓延，社會面連續(xù)發(fā)生霍亂。此種情況下，政府公權(quán)力開始介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，并形成了緊急預(yù)防型公共衛(wèi)生法治調(diào)控機制，《1848年公共衛(wèi)生法》和《1875年公共衛(wèi)生法》相繼在英國頒布。以公共衛(wèi)生立法為標志，掀起了公共衛(wèi)生法治運動的帷幕，并傳承了公共衛(wèi)生法治的治理理念。20世紀初，以“病原說”為緣由開啟了疾病治療的公共衛(wèi)生法治調(diào)控機制。20世紀下半葉，人們不良的生活習慣行為成為引發(fā)健康問題的主導(dǎo)因素，為此建立了健康權(quán)益保障為主的法治治理機制，如聯(lián)合國頒發(fā)的《國際衛(wèi)生條例》以及世界各國頒布的衛(wèi)生法律。20世紀后期，由“生態(tài)說”發(fā)展的以健康促進為中心的衛(wèi)生法治機制成為世界各國公共衛(wèi)生治理的趨勢。由此可知，面對公眾健康遭受的危害，各國政府先后出臺了相應(yīng)的公共衛(wèi)生法律法規(guī)以確保人民健康應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔的義務(wù)。表明傳統(tǒng)公共衛(wèi)生到新公共衛(wèi)生發(fā)展過程背后的認識理論，逐步從宗教神秘思維演變?yōu)橐苑ㄖ螜C制為根本的科學解說原理。現(xiàn)代社會的公共衛(wèi)生法治不僅僅局限于公民的個人健康，還關(guān)系著大眾健康這一整體概念，是對以往衛(wèi)生法治的創(chuàng)造性認識[7]。

2.2 法律作為確保公眾健康的工具性價值

衛(wèi)生法律關(guān)系是公共衛(wèi)生法在活動過程中為保障公民健康權(quán)益而結(jié)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，公共衛(wèi)生法是基于保護公眾健康而形成的，以保證和維護公眾生命健康為目的。由衛(wèi)生法律關(guān)系產(chǎn)生的過程分析發(fā)現(xiàn)，其是在公共衛(wèi)生事件治理和服務(wù)進程中生成的各種關(guān)系，而且不論是哪個過程，其內(nèi)涵都反映了國家對公眾健康權(quán)利的保障和維護，其目的是為維護人類健康權(quán)利[8]。

我國一直把人民的生命安全健康放在第一位，不斷完善法律制度、健全法規(guī)體系，持續(xù)強化公共健康法治保障。通過幾十年的努力，我國現(xiàn)如今已基本構(gòu)建起了相對完善的公共衛(wèi)生法治體系。就法律規(guī)范的等級而言，我國公共衛(wèi)生法律體系可以劃分為3個層次。一是以憲法為根本法的法律基礎(chǔ)；二是由突發(fā)性公共衛(wèi)生事件衍生的緊急性公共衛(wèi)生法律體系；三是針對日常健康影響因素執(zhí)行的常規(guī)性公共衛(wèi)生法律體系。公共衛(wèi)生所涉及公民生命健康權(quán)利的法律覆蓋憲法、民法及行政法等多種法律范圍。我國現(xiàn)共有30多部公共衛(wèi)生法律法規(guī)，其中代表性的法律有《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等，此外還有十幾部專門法律，如《母嬰保健法》《職業(yè)病防治管理法》《疫苗管理法》等，而在《疫苗管理法》中規(guī)定了疫苗的研發(fā)、生產(chǎn)和接種等程序，并進行了全方位全過程部署。除此之外，還包括其他法律法規(guī)中有關(guān)衛(wèi)生方面的法律條款。

突如其來的新冠肺炎疫情對世界各國人民生命安全和身體健康造成了極大的危害，其中我國疫情防控能夠取得巨大成就最重要的原因在于始終堅持在法治軌道上，堅持以人民健康為中心地推進疫情防控工作。我國公共衛(wèi)生法治體系為科學有序疫情防控提供了強有力的法律依據(jù)，進一步守護了人民群眾的生命健康。由于新冠肺炎疫情是一種新型傳染病，且來勢洶洶，根據(jù)《傳染病防治法》中對傳染病危害程度的劃分標準，我國將新冠病毒列為乙類傳染病，并對其實施了一級控制措施。除此之外，我國其他的衛(wèi)生法律法規(guī)也在這場疫情防控中起到了很大的法治保障作用。實踐證明，我國公共衛(wèi)生法治體系經(jīng)受住了此次“大考”。

總之，衛(wèi)生法律是為了保障公眾健康而制定的干預(yù)措施，確保人們能夠享有健康的生活環(huán)境和生活方式的一般性工具，當今公民健康保障的呼聲日漸高漲，完善公共衛(wèi)生法治體系已成為健康中國發(fā)展的大勢所趨。

3 公共衛(wèi)生法治建設(shè)的現(xiàn)實困境與展望

3.1 現(xiàn)實困境

公共衛(wèi)生法治體系旨在保障人民健康，健康權(quán)是公共衛(wèi)生法治建設(shè)的必然趨勢。新施行的《衛(wèi)健法》作為保障公民健康的基礎(chǔ)性法律，率先為健康權(quán)的發(fā)展提供法律指引，但其規(guī)定的健康權(quán)的法理來源卻頗受爭議。因為在中國憲法文本中并沒有明確規(guī)定健康權(quán)，這就與“根據(jù)憲法，制定本法”的立法原則產(chǎn)生了矛盾[9]。公共衛(wèi)生法律體系中的相關(guān)法律缺失影響了公民對于健康權(quán)的認知和維護，延緩了我國構(gòu)建健康中國的實時進程[10]。同時，在作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域基本法的《衛(wèi)健法》中缺乏對于公共衛(wèi)生服務(wù)和健康促進的具體項目，法律規(guī)范的深層邏輯有待完善，公共衛(wèi)生法律體系等基礎(chǔ)性問題還需進一步深入探討。

我國對于公民健康權(quán)利的立法指引和法治化研究缺乏深度重視，成果較少。缺少公共衛(wèi)生健康保護的法律基礎(chǔ)，讓已有的健康法律中各部門法律法規(guī)之間出現(xiàn)斷層、交叉反向等矛盾，如公民健康權(quán)利在憲法中的健康保護方式和范圍以及救援對象和路徑等與民法中的規(guī)定有較大區(qū)別，并且很多關(guān)于健康認識的前沿問題上沒有做到“有法可依”。新冠疫情大流行的爆發(fā)是對我國公共衛(wèi)生法治的大考。當前，新冠疫情呈現(xiàn)出局部地區(qū)多點爆發(fā)，藥品安全、食物供給等突出安全問題，提示我國公共衛(wèi)生法治建設(shè)在健康產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域還存在一些不足，公共衛(wèi)生法治體系建設(shè)在公眾健康方面的遲滯在一定程度上加大了疫情防控的治理難度。因此要以健康中國戰(zhàn)略為指導(dǎo)，不斷深化公共衛(wèi)生法治化改革，努力滿足人民健康需求，用法治力量持續(xù)改善人民健康環(huán)境，讓全體人民享受健康生活。

3.2 未來展望

公共衛(wèi)生法治建設(shè)應(yīng)從大健康、大衛(wèi)生的戰(zhàn)略高度出發(fā)，以健康作為拉動衛(wèi)生法治的內(nèi)在抓手，把公眾健康上升為法律權(quán)益，建立起更加完善的公共衛(wèi)生法律體系。從上文對公共衛(wèi)生法治的追根溯源中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代公共衛(wèi)生的發(fā)展趨勢是傳染病防治-健康保障-健康促進的演化過程。無論公共衛(wèi)生如何變化，都始終圍繞公民健康這一核心議題而展開。在未來，公眾健康促進將成為公共衛(wèi)生法治領(lǐng)域的新方向。《衛(wèi)健法》明確規(guī)定了公民健康促進的法律條款，打響了健康促進法治建設(shè)的第一槍，我國需加快形成以公眾健康為中心的公共衛(wèi)生法治模式，共同打造人人享有健康環(huán)境，實現(xiàn)人人享有健康服務(wù)，人人形成全面的法治健康思維，為推進健康中國建設(shè)提供法律保障和法治思維。

不得不說《衛(wèi)健法》以公民健康為邏輯起點是我國法治化建設(shè)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的良好開端，首次以立法高度將公民健康權(quán)利提升到了新的臺階，其作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法，內(nèi)容相對宏觀且具有指導(dǎo)性，為我國基本醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)搭建了“骨架”，將為更多的衛(wèi)生法增添“血肉”。新冠肺炎疫情的爆發(fā)使世界各國公民健康和社會經(jīng)濟遭受了巨大損失，公民健康被提升到了前所未有的高度，而公共衛(wèi)生法治作為保障公民健康的第一關(guān)口將會成為健康中國建設(shè)的新熱潮，引發(fā)越來越多的專家學者的關(guān)注及研究。

4 以健康為中心的法治體系建構(gòu)路徑

4.1 堅持以人民健康為中心的法治理念

健康中國戰(zhàn)略的實施過程也是人民的全面健康發(fā)展過程，任何一個國家的繁榮昌盛無不是以全面健康發(fā)展的國民作支撐，“沒有全民健康就沒有全面小康”。當前，“健康中國”戰(zhàn)略已成為一項重要戰(zhàn)略在全國范圍內(nèi)推行。習近平總書記指出，要重新定位公共衛(wèi)生事業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，要樹立“大衛(wèi)生、大健康”的觀念，由過去的“治病”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白非蠊娊】怠保苿庸残l(wèi)生法治體系的改革與完善[11]。

健康中國戰(zhàn)略始終貫穿于疫情防控的各階段、各層面，新冠疫情大流行給世界各國政治經(jīng)濟及公民健康造成了巨大傷害。有些國家為了維持政權(quán)穩(wěn)定不顧人民的生命安全；有的國家為了經(jīng)濟發(fā)展罔顧疫情風險；而我國始終堅持人民至上，把人民群眾的生命健康安全作為疫情防控的首要任務(wù)，科學運用法治手段，嚴格依法防控、依法隔離、依法治疫，堅持以人民健康為中心的法治理念和治理邏輯。我國抗擊新冠疫情取得的巨大成就是公共衛(wèi)生法治建設(shè)在健康中國戰(zhàn)略指導(dǎo)下的重要體現(xiàn)。健康中國的落實不僅僅是著眼于當前的疫情防控，其根本意圖是讓人民群眾保持健康體魄、提升心理健康素質(zhì)、提高健康認知，進而提高整體健康生活方式。公共衛(wèi)生法治的基本定位與邏輯起點，是衛(wèi)生法治在法治知識譜系中立足的根本。可以說，公共衛(wèi)生從開端之時起，便從未停止對以人民健康為基準的探尋[12]。因此，公共衛(wèi)生應(yīng)把此次疫情當作是對自身發(fā)展的一次考驗，以公眾健康為邏輯起點，將健康理念融入各項公共衛(wèi)生法律法規(guī)政策中去，努力構(gòu)建系統(tǒng)性、全方位的健康法治體系。

4.2 公眾健康與公民基本權(quán)利之間的平衡

健康分為公民健康和公眾健康。公眾健康是在公民個體健康的基礎(chǔ)之上發(fā)展而來的，公民健康和公眾健康是一種對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。若只考慮公民健康就會損害公眾整體利益，不利于經(jīng)濟社會的全面發(fā)展；若只兼顧社會整體健康水平，就會剝奪公民個人的基本權(quán)利。因此，公眾健康與公民健康應(yīng)相互促進、共同發(fā)展，這就要求公共衛(wèi)生法治建設(shè)必須兼顧二者的共同權(quán)益，尋求“公眾與公民”“集體與個人”基本權(quán)利之間的平衡。

從對公共衛(wèi)生法治主體差別的邏輯性論述來說，可將公共衛(wèi)生法劃分為健康保障法和健康促進法。健康保障旨在維護公眾健康，作為整體性、全面性的健康保護法。當發(fā)生地震、傳染病疫情等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時，依照法律相關(guān)主體由國家出面采取有利于維護公眾健康和社會穩(wěn)定的行為來保障公民的基本生存、生活權(quán)利。健康促進主要是針對公民個體來說的，是引導(dǎo)公民采取健康的生產(chǎn)、生活方式來提高自身健康水平的法律規(guī)范，是一種由內(nèi)而外的健康建構(gòu)模式，即通過加強公民自身健康素質(zhì)來預(yù)防外在社會環(huán)境帶來的風險挑戰(zhàn)，這恰好體現(xiàn)了公民與公眾、個人與集體之間的關(guān)系。在整體環(huán)境之下，公民健康應(yīng)為公眾健康做出讓步，以集體利益為重；但同時，公眾健康是由公民個體健康構(gòu)成的，只有公民個體健康得到保障了，才會有公眾整體健康。

個體健康是公民立身之本，全民健康是國家立國之基[13]。健康中國作為一項政策指導(dǎo)在新冠疫情防控工作中體現(xiàn)的淋漓盡致。在抗擊新冠疫情的阻擊戰(zhàn)中，黨中央不僅把全民健康的理念貫穿于疫情防控的始終，還將個體健康落實到了疫情防控的每一個環(huán)節(jié)。整體上將因新冠疫情感染導(dǎo)致的醫(yī)療費用納入醫(yī)療保險體系，采取全程免費救治；過程中為各個年齡群體提供不同的健康保障服務(wù)，實施對個體的全周期健康護理。確保全國各個地區(qū)每個公民的個體健康，以達到全民健康的目的，這就是健康中國的根本目的和戰(zhàn)略主題。

4.3 以健康促進機制為核心的公共衛(wèi)生體制

為了減少社會環(huán)境對健康的影響，建立以健康促進機制為核心的公共衛(wèi)生法顯然是最有效的辦法。2000年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》[]指出，健康權(quán)是一種享受各種設(shè)施、服務(wù)、物品和條件等能夠最接近健康標準的權(quán)利。健康權(quán)不限于滿足人的生命和健康的權(quán)利，還應(yīng)包括促進心理健康相關(guān)的國家政策和服務(wù)、以及個人所需的促進健康生活方式和職業(yè)習慣的基礎(chǔ)設(shè)施等權(quán)利享受。公共衛(wèi)生發(fā)展不能依賴簡單的模式擴張機制，而是要加快轉(zhuǎn)變公共衛(wèi)生發(fā)展方式，集中力量提升以健康促進為核心的衛(wèi)生法治體系建設(shè)水平[14]。

每一次突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)能予以公共衛(wèi)生法治短暫發(fā)展動力，但發(fā)生之余，需要回歸公共衛(wèi)生法治體系本身的構(gòu)建之上，公共衛(wèi)生法治建設(shè)應(yīng)以持續(xù)改善公眾健康質(zhì)量為目標。當前，國民健康意識明顯增強，對公共衛(wèi)生法治體系和多樣化的健康服務(wù)如衛(wèi)生教育、體育、環(huán)境等促進健康生活方式的需求進一步提高。公民個人的健康訴求是推動公共衛(wèi)生法治建設(shè)的重要因素，積極回應(yīng)公民的現(xiàn)實需要，進而形成“健康訴求-健康法治-健康中國”的良性發(fā)展，源源不斷地為國家健康法治體系供給生命活力。從根本上來說，健康促進是以公民個體的健康選擇權(quán)為核心的，但是這種選擇權(quán)需要政府、立法機關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生部門等組織的倡導(dǎo)和推動。我國實施的《衛(wèi)健法》中的第六章也專門規(guī)定了健康促進的相關(guān)內(nèi)容，如“公民應(yīng)尊重他人的健康權(quán)益”，這就要求公民個人在疫情防控期間應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)定，如在公共場所佩戴口罩、保持安全社交距離等個體行為法律規(guī)范。

法律是有邊界的，它可以對個人行為影響公共利益時做出強制性的干預(yù)，但在法律規(guī)定之外，全民健康促進還有賴于公民個人的健康意識[15]。在促進公民健康的法治建設(shè)過程中，除了政府的健康保障職責外，公民個人也應(yīng)作為參與健康促進的責任主體，將自身的健康訴求通過法定程序反映給相關(guān)部門，努力構(gòu)建一個由國家主導(dǎo)、多方聯(lián)動的公共衛(wèi)生法治體系，為實現(xiàn)健康中國奠定堅實的主體力量和法治基礎(chǔ)。