學生欺凌的認定與處理

文 李樹學

【基本案情】

甲（女）系某市乙小學學生，2016年入學。2018年3月起，甲的父親丙通過電話、電子郵件方式向市教育局反映甲從入學開始即被同學丁（女）毆打、凌辱的情況（包括鼻子被劃傷及腿被踢傷等），要求處理。市教育局接報后聯(lián)系乙小學，要求學校提供書面材料說明情況，并組織工作人員到學校進行現(xiàn)場調(diào)查。甲后經(jīng)醫(yī)院診斷為應激障礙疾病。

2018年 4月 2日、10日，丙通過12345便民服務平臺反映市教育局不按照《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《欺凌綜治方案》）牽頭處理甲被欺凌事件，投訴市教育局不作為。4月13日，市教育局接待甲及其親屬進一步了解情況。4月25日，丙以市教育局為被申請人向市政府提起行政復議，提出“由市教育局成立調(diào)查組對事件是否屬于學生欺凌事件進行認定以及將實施欺凌學生送專門（工讀）學校”等6項要求。市政府經(jīng)審理后作出行政復議決定，認為《欺凌綜治方案》對各地教育行政部門在處置學生欺凌事件方面的職責進行了明確規(guī)定，雖然市教育局在接到丙的投訴舉報后開展了大量工作，但市教育局未能按照《欺凌綜治方案》的規(guī)定對學校的處理結(jié)果提出明確的確認或者啟動復查，構(gòu)成未全面正確履行職責，故責令市教育局按照《欺凌綜治方案》的規(guī)定對申請人的履職申請作出處理。

2018年8月2日，市教育局會議要求乙小學根據(jù)《欺凌綜治方案》啟動調(diào)查處理程序，于10日內(nèi)完成調(diào)查并對事件是否屬于學生欺凌行為進行認定。8月5日，乙小學學生欺凌治理委員會作出《關于“甲與丁同學產(chǎn)生矛盾沖突”的處理報告》，載明：經(jīng)向管理學生生活的兩位老師及與甲、丁同寢室的兩名學生進行了解和調(diào)查等，查明：2018年3月5日，丁在歸還甲梳子的過程中不慎撞到臉部，致甲鼻子擦傷，班主任了解情況后當場教育了丁，丁當即向甲道歉。經(jīng)學校學生欺凌治理委員會和校委會研究、討論，認為該事件尚不符合學生欺凌事件的界定，屬于“學生之間的矛盾沖突”。學校經(jīng)與甲的監(jiān)護人多次溝通后，最后經(jīng)某司法所人民調(diào)解委員會主持調(diào)解，于7月10日達成主要內(nèi)容為“學校退還甲本學期學費27050元，同時一次性補償甲10萬元”的調(diào)解協(xié)議書。

2018年8月21日，丙向市教育局提起校園欺凌復查申請，認為甲2016年9日入學以來被同學丁欺凌，近兩年甲常做噩夢，聽到丁、戊（某老師）的名字時就高度緊張，要求市教育局：“1.對事件是否屬于學生欺凌進行認定；2.將欺凌學生送專門（工讀）學校；……”市教育局于8月24日收到復查申請后，于8月31日決定啟動復查程序，組織學校代表、家長代表和校外專家組成調(diào)查小組，經(jīng)向人民調(diào)解委員會調(diào)取《人民調(diào)解協(xié)議書》等材料及向?qū)W校、學生家長、任課老師調(diào)查詢問后，于9月10日作出復查認定書，決定維持學校處理結(jié)果。丙對此不予認可，要求撤銷該復查認定書并重作。

【法理分析】

學生欺凌是當前中小學教育管理實踐中面臨的一個熱點問題，不僅容易給未成年學生造成身心傷害，還易形成輿情事件，甚至引發(fā)法律糾紛。在上述案例中，受害學生家長的訴求主要有兩項：一是認為孩子在校期間遭受欺凌，要求追究有關人員的責任；二是認為教育行政部門未依法履行職責，對復查結(jié)論不予認可。

首先，關于本案是否構(gòu)成學生欺凌的問題。根據(jù)《中華人民共和國未成年人保護法》第130條的規(guī)定，學生欺凌是指發(fā)生在學生之間，一方蓄意或者惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡等手段實施欺壓、侮辱，造成另一方人身傷害、財產(chǎn)損失或者精神損害的行為。從這一概念可以看出，構(gòu)成學生欺凌須同時具備行為主體（學生之間）、主觀過錯（蓄意或惡意）、客觀行為（欺壓或侮辱）、危害后果（身心損害或財產(chǎn)損失）四個要件。同時，在實踐中認定學生欺凌時，還要嚴格區(qū)分欺凌與學生間打鬧嬉戲及普通矛盾糾紛之間的界限。

本案中，丙向市教育局反映其女被同學毆打、凌辱的情況，經(jīng)涉事學校向有關老師、同學調(diào)查了解情況，事件發(fā)生后，班主任均及時介入處理，對丁進行了批評教育，丁向甲致歉，且事后家校之間達成了調(diào)解協(xié)議；結(jié)合事發(fā)時兩當事人甲與丁均為8歲左右的小學生，身心發(fā)育不夠成熟，心智較為懵懂，難以認定丁在事件中存在“蓄意或惡意”的心理狀態(tài)。因此，在無其他關聯(lián)證據(jù)予以佐證的情況下，本案所涉事件不宜認定為學生欺凌事件。

其次，關于市教育局是否依法履職的問題。2017年11月，教育部等十一部門出臺了《欺凌綜治方案》，明確了各有關部門在防治學生欺凌中的工作職責及欺凌事件的處置程序。該方案規(guī)定，教育行政部門和學校要重點抓好校園內(nèi)欺凌事件的預防和處置，其中,學生欺凌事件的處置以學校為主，教育行政部門負責處理相關申訴請求。當事人提出申訴，教育行政部門認為確需復查的，應當組織學校代表、家長代表和校外專家等組成調(diào)查小組啟動復查，并在15日內(nèi)完成復查后提出相關處置意見。

本案中，一方面，丙通過多種方式向市教育局反映其女遭受“欺凌”的情況，雖然市教育局在接到投訴舉報后開展了大量工作（如要求涉事學校提供書面情況說明、派員到學校進行現(xiàn)場調(diào)查、向甲方進一步了解情況等），但市教育局未能按照《欺凌綜治方案》的規(guī)定對學校的處理結(jié)果提出明確的確認或者啟動復查，構(gòu)成未全面正確履行職責，故市政府責令市教育局對申請人丙的履職申請作出處理。另一方面，按照市政府行政復議決定要求，市教育局之后要求乙小學先行進行認定，乙小學經(jīng)過調(diào)查認為此次事件屬于“學生之間的矛盾沖突”而非學生欺凌事件。在與乙小學達成調(diào)解協(xié)議后，丙又向市教育局提出復查申請，市教育局依法受理后啟動了復查程序，經(jīng)過復查認為乙小學處置妥當，最終作出維持學校處理結(jié)果的復查意見。應當說市教育局已經(jīng)履行了《欺凌綜治方案》所規(guī)定的復查職責，故乙要求撤銷該復查認定書并重作的訴求于法無據(jù)，不應得到支持。

【有關啟示】

學生欺凌防治工作是未成年人保護及預防未成年人犯罪工作的重要一環(huán)，事關中小學生健康成長與社會和諧穩(wěn)定。近年來，一些地方相繼發(fā)生中小學生欺凌事件，不僅嚴重損害了未成年人身心健康，也沖擊了社會道德底線，產(chǎn)生了不良的社會影響。

2016年以來，國務院教育督導委員會辦公室、教育部等部門先后出臺了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》《加強中小學生欺凌綜合治理方案》《防范中小學生欺凌專項治理行動工作方案》等文件，對切實做好學生欺凌預防和處置工作提出了相關要求。2020年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第三十九條規(guī)定，學校應當建立學生欺凌防控工作制度。2021年頒布的《未成年人學校保護規(guī)定》（教育部令第50號）第十八條規(guī)定，學校應當落實法律規(guī)定建立學生欺凌防控專項制度，建立對學生欺凌行為的零容忍處理機制。“一法一規(guī)定”首次從立法層面上對學生欺凌問題進行了明確規(guī)定，為學校依法做好學生欺凌防治工作提供了法律依據(jù)。

中小學校要從培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的時代新人的高度出發(fā)，把做好學生欺凌防治工作作為建設高質(zhì)量教育體系的重要內(nèi)容，作為學生成長成才的底線要求，作為學校教育教學工作的重要任務，認真落實有關政策法規(guī)要求，努力把校園打造成最安全、最陽光的地方。

一是要堅持教育為先，通過加強教育培訓，切實提升學校師生及家長積極預防和自覺反對學生欺凌的意識。

首先，要加強學生教育。學校要結(jié)合學生身心發(fā)展規(guī)律和思想狀況，通過集中開展宣傳教育、在道德與法治等課程中專門設置教學模塊、邀請法治副校長舉辦法治講座等方式，定期對在校生進行學生欺凌防治專題教育，有針對性地開展預防犯罪教育，教育、引導學生建立平等、友善、互助的同學關系，養(yǎng)成良好的思想品德和行為習慣。

其次，強化教師培訓。學校要加強新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》及《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》《學校未成年人保護規(guī)定》《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》等法律、規(guī)章的宣傳解讀，將防治學生欺凌納入教職員工在職培訓內(nèi)容，組織學習預防、處理學生欺凌的相關政策、措施和方法，切實提升依法做好學生欺凌防治工作的責任意識和能力水平。

最后，要加大家庭教育力度。學校要通過家長會、家長學校、專題講座等方式，幫助家長了解防治學生欺凌、預防未成年人犯罪相關知識，引導家長增強法治意識，落實監(jiān)護責任，配合學校加強對孩子的教育和管理。

二是要堅持預防為主，強化學校日常安全管理，及時排查可能導致學生欺凌事件發(fā)生的苗頭隱患。

首先，要成立欺凌治理組織。學校要明確校內(nèi)責任部門，公開投訴舉報渠道，及時接受有關欺凌事件的投訴和舉報。成立由校長負責，校內(nèi)相關人員、法治副校長、法律顧問、有關專家、家長代表等參與的學生欺凌治理委員會（高中階段學校還應吸納學生代表），負責學生欺凌行為的預防、宣傳教育、組織認定、教育矯治等工作。

其次，要完善制度措施。學校要把防治學生欺凌作為依法治校的重要內(nèi)容，制定學生欺凌應急處置預案和具體處理流程，在學校規(guī)章制度中補充完善防治學生欺凌的相關內(nèi)容（如防治欺凌崗位職責、對實施欺凌學生的處罰規(guī)定等）。要加強校園安全管理，完善視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建立校園隱蔽場所動態(tài)巡查機制和網(wǎng)上巡查機制。要建立家校聯(lián)系機制，加強與家長的日常溝通，發(fā)現(xiàn)學生受到傷害或者身心狀況明顯異常的要及時告知學生家長。

最后，要定期開展排查。學校要對全校學生開展全面梳理排查，與家長進行深入溝通交流，了解掌握學生心理狀況、思想情緒和同學關系狀況，及時查找發(fā)生欺凌事件的苗頭跡象或隱患點。學校教職員工在日常工作中要特別關注因身體條件、家庭背景或者學習成績等可能處于弱勢或特殊地位的學生，發(fā)現(xiàn)學生存在被孤立或排擠、學習成績突然下降、精神情緒明顯反常等情形的，要及時了解和介入，必要時采取相應的干預措施，將學生欺凌事件消除于萌芽狀態(tài)。

三是要堅持法治為基，按照依法治教的要求，依法依規(guī)處置學生欺凌事件。

首先，學校要依法履行學生欺凌事件處置主體責任，具體包括：

第一，要建立健全學生欺凌報告制度。學校教職員工發(fā)現(xiàn)學生有明顯的情緒反常、身體損傷等情形的，要及時溝通了解情況，對可能存在被欺凌情形的，要及時向?qū)W校報告；發(fā)現(xiàn)學生實施侵犯他人身體、人格尊嚴、財產(chǎn)權益等行為的，要主動予以制止，并及時向?qū)W校報告。同時，對情節(jié)惡劣、輿論關注度高、社會影響廣泛以及可能違反治安管理或者涉嫌犯罪的嚴重欺凌事件，學校不得隱瞞，要及時向教育行政主管部門報告，并迅速聯(lián)絡公安機關介入處置，配合相關部門依法處理。根據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第十七條的規(guī)定，對發(fā)生重大事故、事件，不按規(guī)定報告、不采取措施處置或者處置不力的，要依法給予相關責任人行政處分。

第二，要嚴格規(guī)范調(diào)查處理。根據(jù)《欺凌綜治方案》規(guī)定，學生欺凌事件的處置以學校為主。學校接到教職員工、學生或者家長關于學生欺凌的報告或舉報的，應當按照學校的學生欺凌事件應急處置預案和處理流程對事件及時進行調(diào)查處理，認為可能構(gòu)成欺凌的，應當及時提交學校學生欺凌治理委員會對事件是否屬于學生欺凌行為進行認定，并通知相關學生的家長參與欺凌行為的認定和處理，原則上學校應在啟動調(diào)查處理程序10日內(nèi)完成調(diào)查，并根據(jù)有關規(guī)定進行處置。對不同學校學生之間發(fā)生的學生欺凌事件，應當在教育行政主管部門的指導下建立聯(lián)合調(diào)查機制，進行認定和處理。

其次，教育行政部門要依法履行申訴處理和復查職責。作為學生欺凌綜合治理工作的牽頭單位，教育行政部門要向社會公布具體負責防治學生欺凌工作的處（科）室，負責對學生欺凌治理進行組織、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。當事人對學校處理決定不服而向教育行政部門提出申訴的，教育行政部門要及時受理并根據(jù)不同情形作出相應處理：認為涉事學校未予處置的，應當責令學校先行調(diào)查處理；認為學校處理程序妥當、事件比較清晰的，應以學校的處理結(jié)果為準，不接受當事人的復查請求；認為確需復查的，應當依法啟動復查程序，組織學校代表、家長代表和校外專家等組成調(diào)查小組進行復查，在15日內(nèi)完成復查后提出處置意見并通知學校和家長、學生；對于涉嫌違反治安管理、刑事法律等涉法涉訴案件而不宜由教育行政部門受理的，應當明確告知有關當事人，積極引導其通過相關法律程序辦理。此外，對于社會關注度較高的學生欺凌事件，教育行政部門要督促、指導學校做好輿情引導，保護學生隱私，加強正面宣傳，及時回應社會關切。

最后，要建立健全關愛幫扶和教育懲戒機制。一方面，學校要建立對被欺凌學生的關愛、幫扶機制，為身體或者心理受到傷害的學生提供必要的心理健康輔導和幫扶措施，幫助被欺凌學生盡早恢復正常的學習生活。另一方面，學校要依據(jù)《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》等相關規(guī)定，完善校規(guī)校紀，健全教育懲戒工作機制，按照“寬容不縱容、關愛又嚴管”的原則，根據(jù)欺凌事件的不同情形，對經(jīng)調(diào)查認定實施欺凌的學生予以必要的教育懲戒。具體來說：對情節(jié)輕微的欺凌事件，學校要對實施欺凌學生進行嚴肅的批評教育和警示談話，促使當事學生達成諒解；對情節(jié)較重、給被欺凌學生身心造成明顯傷害的欺凌事件，學校可視具體情節(jié)和危害程度給予實施欺凌學生紀律處分（對非義務教育階段學生還可給予留校察看、開除學籍處分），并邀請公安機關參與警示教育或予以訓誡；對實施暴力、情節(jié)嚴重、屢教不改的嚴重欺凌事件，學校應當將實施欺凌學生的表現(xiàn)記入學生綜合素質(zhì)評價，必要時可按照《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等有關規(guī)定，將實施欺凌學生依法轉(zhuǎn)入專門（工讀）學校進行教育矯治。