黨建引領基層社會治理的價值、內涵與路徑

陳 靜

(重慶交通大學 馬克思主義學院，重慶 400074)

黨的十九屆四中全會提出：“要構建基層社會治理格局，需要把黨的領導貫徹到基層社會治理全過程，把黨的理論優勢、制度優勢、密切聯系群眾優勢轉化為基層社會治理的效能?！盵1]《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》(以下簡稱《意見》)明確指出：“基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理體系和治理能力現代化建設的基礎性工程。在統籌推進基層社區治理的過程中，要把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面?！盵2]從價值、內涵與路徑層面探尋基層黨組織建設引領基層治理的內在機理與實踐路向，是增強基層黨建引領實效的題中之義。

一、黨建引領基層社會治理的價值意蘊

黨建引領基層社會治理是推進國家治理現代化建設的現實訴求，是彰顯中國特色社會主義制度優勢的重要方式，是實現新時代黨建工作提質增效的客觀要求，是提升基層社會治理效能的必由之路。

(一)推進國家治理現代化建設的現實訴求

基層黨組織在基層社會治理中發揮著價值引領的領導核心作用。無論是基層社會治理格局的建設成型，還是國家治理現代化建設的整體推進，都需要建立在黨建在基層的引領力充分發揮的基礎上。對黨建引領的范疇、方式及成效的把握，能夠更好地把黨的各項優勢轉化為基層治理的效能，提升國家治理現代化水平?！兑庖姟穼鶎又卫硖岢觥皩崿F黨建引領基層治理機制的全面完善”的明確要求[2]，基層社會治理是國家治理現代化建設的宏觀訴求在基層和地方的具體體現，基層社會治理的效能提升體現了國家整體治理效能的提升。在基層社會治理過程中如果離開黨組織的有效引領，基層社會治理格局的全局性和凝聚性就得不到充分保證。在調動基層社會組織和群眾的治理參與度方面，基層黨組織具有與生俱來的組織優勢。中國共產黨成立以來逐漸建立了嚴密而完善的組織體系，在廣泛發動和組織人民群眾的實踐中積累了寶貴而豐富的經驗。在吸取歷史經驗的基礎上，結合新時代的發展訴求，基層黨組織通過發揮組織優勢，帶領廣大社會組織和群眾積極有序地參與社會治理過程中，形成基層治理的主體合力。

(二)彰顯中國特色社會主義制度優勢的重要方式

黨的十九大報告提出，中國特色社會主義最本質特征和最大優勢是堅持中國共產黨領導。中國特色社會治理優勢有著區別于其他國家的顯著特征，主要體現為“人民性與歷史性的統一、實踐性與科學性的統一、民族性和世界性的統一”[3]。首先，中國特色社會治理的終極目標體現的是人民的福祉和利益，這是中國特色社會治理具備的人民性特征。從中華優秀傳統文化中的“民貴君輕”思想到馬克思主義實現全人類解放的思想，無不與當代中國特色社會治理中“人民利益至上”的理念相契合。其次，實踐是檢驗真理的唯一標準。中國特色社會治理體系的優勢在于一直將實踐性和科學性統一到治理全過程。最后，在中國共產黨領導下，中國特色社會治理不僅聚焦中國自身的治理問題，還關注世界發展的宏觀問題，積極探索構建人類命運共同體。中國共產黨堅持在國際社會治理中貢獻中國社會治理方案，貢獻中國智慧，共同解決人類社會面臨的治理問題。中國特色社會治理優勢作為中國特色社會主義制度優勢的重要組成部分，黨建在社會治理中的引領是這一優勢的重要體現。中國共產黨成立以來，在黨帶領下我國社會發展取得突出成就，印證和彰顯了中國特色社會主義制度的優勢。

(三)實現新時代基層黨建工作提質增效的客觀需要

發揮黨建在基層治理中的引領作用是基層黨組織建設的重要內容?；鶎狱h建工作直接關系黨的組織功能發揮和治理工作實效。當前基層黨建工作面臨著一些突出的現實困境，如基層黨建組織能力不強、黨建隊伍專業化程度偏低、黨建“主責主業”意識淡化、基層黨建與基層治理協同聯動不足等。要化解這些現實問題，需要進一步提升基層黨建工作質量，實現基層黨組織的專業化建設。將這些基層黨建工作的現實困境解決好，才有可能提升基層黨組織的引領力，基層社會治理效能才能隨之提升。基層社會治理效能的高低在很大程度上反映了黨建的基層引領力、組織力和凝聚力。黨建引領與基層治理是一個協同聯動的有機整體，二者相輔相成、互促互進。要構建深入性和常態化的引領機制，才能有效協調基層社會治理的各參與方，形成治理合力，構建基層社會治理的共同體。黨建引領作用不能僅僅停留在宏觀層面的價值指引，而應通過深層次引領機制構建，切實發揮黨建的引領作用，將黨建引領基層治理之路走深走實。因此，探析黨建工作引領基層治理的邏輯內涵與實現路徑，有助于實現新時代黨建工作提質增效，提升黨組織在基層的組織力、凝聚力和號召力。

(四)提升基層社會治理效能的必由之路

《意見》提出基層治理的總體要求：“提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”[2]要實現這個目標，要在基層治理的社會化、法制化、智能化和專業化建設方面，提高治理主體的效能、治理方式的效度、治理體制機制的效力。無論是哪一層面的治理效能提升，均需黨組織的引領。黨組織作為基層社會治理的領導主體，主體作用的發揮主要體現在黨的基層組織建設整體推進和基層治理中黨的領導體制整體落實情況，如黨委領導、黨政統籌、簡約高效的基層管理體制的構建和落實情況。此外，黨建引領也是提升基層治理體制機制效力的重要保障，將黨的基層組織在基層各項工作中引領力的強弱及發揮程度作為檢驗黨建引領基層社會治理體制機制保障方面的重要考量依據。基層黨組織對于基層社會綜合治理的引領力與基層社會治理效能相輔相成、互相影響?；鶎狱h組織建設與基層社會治理的整體目標和實現路徑相融相契，基層黨組織建設是基層治理的重要前提，基層治理能力和水平的提升離不開基層黨建工作的支撐保障。

二、黨建引領基層社會治理的具體內涵

基層黨組織通過對基層治理理念的引領，深化對中國特色社會治理的深入體悟；通過組織引領，提升基層社會治理的組織力與凝聚力；通過制度引領，提升基層社會治理的規范化水平；通過保障引領，確?；鶎由鐣卫硇艿某浞职l揮；通過創新引領，激發基層社會治理的發展動力；通過文化引領，營造基層社會治理的沁潤氛圍。

(一)理念引領：深化對中國特色社會治理的認識和體悟

新中國成立以來，我國社會治理模式經歷了從管理到治理的理念變遷。時代的變遷和社會的發展對于治理理念的認識與體悟有了全新要求。只有樹立科學的治理觀念，并且將這一觀念在社會治理實踐中深入貫徹與踐行，才能確?；鶎由鐣卫淼某晒崿F。當前社會中存在對西方治理理論與中國特色社會治理理念的區別不清，導致部分人對我國基層治理理念的理解存在偏差。全球治理委員會提出：“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調治理，不是一種固化一成不變的正式的制度，而是持續的活動?！盵4]這明確闡釋了治理的協調性、互動性和持續性特征。這一理念與當前我國基層社會治理體系建設的內涵相吻合。我國基層社會治理中的自治、法治和德治“三治融合”的治理模式包含著正式制度與非正式制度的融合，既是社會文明進步的現代化表征，也蘊含著制度秩序的規定性約束和非制度規范的道德性約束。二者的區別同樣明顯，西方治理所強調的利益相關方多元共治主體內涵和協商民主理論內涵，與我國的治理模式不能混為一談。我國的治理模式是建立在民主集中制基礎之上的協同共治，多元主體雖有性質上的區別，但都體現的是集體利益與個人利益的高度統一，而非絕對的個人利益和意志的體現。

中國共產黨歷來重視黨的建設，尤其是從政治建設和思想建設的角度加深了對基層社會治理理念的認知。對基層社會治理現代化的理論自信和實踐自信的來源，就是在黨的政治建設和思想建設中引領基層社會治理的邏輯起點。尤其是在國際形勢錯綜復雜的當下，通過黨的政治和思想引領，提升全體黨員的政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，堅定“四個自信”，清醒認識中國特色社會治理現代化的獨特優勢，真正實現黨建對基層社會治理的理念引領。從理論學習層面來看，中國特色社會治理有別于西方公共治理理論，中國特色社會治理理論的豐富內涵與意義價值需要在中國共產黨的理論創新成果中體現，中國特色社會治理理念在基層群眾中的普及和接受需要黨員干部的引領學習與垂范。從理念的政策轉化層面來看，對治理理念融入基層社會治理的政策措施需要黨中央通過制定政策來決策部署。從治理理念的踐行層面來看，基層治理的實現需要從黨的領導、組織、監管等方面進行制度保障與規約。

(二)組織引領：提升基層社會治理的組織力與凝聚力

基層組織是基層社會治理的基本單元，基層組織力的提升與社會治理效能的提升呈現正相關。要提升基層組織力，必須通過黨的基層組織建設來引領?；鶎由鐣卫碇械狞h建組織引領力是基層黨組織通過組織而獲得的引領基層治理的組織能力。為解決當前在基層組織建設中出現的基層組織弱化、虛化、邊緣化等問題，需要著力提升組織力，突出政治功能，強化政治引領。黨建在基層治理中的引領力能夠在黨員干部和群眾中形成廣泛的引領效應。一方面，基層黨員干部需要通過黨建引領強化黨員組織意識，并且將組織意識貫徹落實到基層治理工作中，實現對基層群眾和基層其他各類組織的引領與示范作用。另一方面，黨對基層社會治理的組織引領還體現在黨的組織凝聚力上。中國共產黨嚴密的組織體系不僅體現在中央、地方和基層三級組織的設置上，在每一級組織架構內均建構了嚴密的組織體系。其中，在不同類型的基層組織中均設置不同規模的黨組織，并且在黨組織內部根據實際情況設立各級委員會。這樣嚴密的組織體系能夠實現對基層組織的核心引領，無論是從基層整體還是具體單位內部，都能夠在嚴密的組織體系之下實現凝心聚力，有助于構建共建共治共享、人人參與的治理格局。

隨著人民群眾對社會事務參與意愿的日益增強，加大了社會治理凝聚共識的難度。要形成社會治理的堅定凝聚力，必須發揮基層黨組織引領基層組織力提升的作用。黨建對基層治理的組織引領需要發揮好黨組織總攬全局、協調各方的重要作用。黨建引領基層社會治理，不僅要發揮好基層黨組織的領導作用，還要在黨組織引領下，實現社會組織共同參與協同治理，打破各自的職責孤立局限，在系統性的治理思路下，形成整體化的“多元共治”治理模式。在這一模式下，要充分調動不同類型的組織和基層群眾的廣泛參與度，提升社會協同和民主協商的治理水平，必須由黨組織來統領與調節。尤其是在基層群眾自治化制度建設中，要完善黨組織領導基層群眾性自治組織的政策把關、管理服務和紀律監督制度。

(三)制度引領：提升基層社會治理的規范化水平

制度建設既是全面從嚴治黨的根本保障，也是基層治理水平提升的重要前提。我國傳統治國理念中歷來重視制度建設。從“經國序民，正其制度”到“仁圣之本，在于制度而已”，均體現制度在治國理政中的顯著作用。通過黨的制度化建設對基層治理形成制度化引領，這是黨建引領基層治理的價值所向。強化黨建的制度引領能夠有效完善黨內各項制度規范，全面推進從嚴治黨?；鶎由鐣卫淼耐七M必然建立在相應的治理制度化基礎上，通過制度的設計與執行來提升整體治理水平。

要將我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能，需要將制度意識、制度規范和制度文化嵌入基層社會治理的各個層面。制度建設是黨的建設中需要全方位貫穿落實的一項重要內容?；鶎又卫碇袑訌娤到y治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的訴求，決定了必須通過制度意識的培養、制度規范的健全和制度文化的形成來實現。尤其是在推進基層法治、德治、自治“三治融合”的背景下，對黨建的制度引領訴求更加迫切。無論是基層的黨員干部還是普通群眾，在基層治理中均要提升制度自覺意識、制度尊崇意識、制度維護意識和制度執行意識。這里的制度不僅包括黨和國家的宏觀制度，還包括落實基層社會治理的各項制度規范。無規矩不成方圓。在基層治理中，既要有中國特色社會主義制度的自覺意識，又要樹立國家治理現代化中制度規范化建設的自覺意識。

(四)保障引領：確?；鶎由鐣卫硇艿某浞职l揮

基層社會治理的實現需要建立在強有力的保障機制基礎之上。雖然基層治理的實現需要共治共享的多元主體協同參與，但并不意味著基層治理是混亂無序和無組織狀態?；鶎又卫沓青l社區的建設、治理與服務工作的整體推進和統籌協調要在黨建引領下實現?！兑庖姟诽岢觥巴晟苹鶎尤罕娮灾沃贫取盵2]的要求。第一，要發揮好群眾自治的治理作用，需要堅持黨組織領導和組織基層群眾性自治組織，才能確保自治的效能發揮。通過黨建的統籌作用帶動群建，黨的基層組織在地方各級組織的資源配置、組織管理、公共服務等工作的開展過程中，能夠提供組織層面的制度規范、人力物力、組織建設等多重保障。第二，投入保障機制在基層治理中的實現需要基層黨組織發揮組織建設的引領力。如通過黨風廉政建設規范財務管理、經費使用等重點領域，開展對黨員干部和群眾的廉潔教育，營造風清氣正的治理環境，確保治理投入使用公開透明。第三，基層社會治理的隊伍建設需要發揮好黨建的引領作用。在此過程中尤其要加強基層黨務工作隊伍的專業化建設，通過黨務工作隊伍的建設引領城鄉社會治理人才隊伍的建設和培養。第四，為檢驗基層社會治理成效，需要建立基層社會治理考核評價機制。考核評價的統籌部署和具體實施必須在黨組織的統一規劃中開展，以確保考核的科學化和規范化。

(五)創新引領：激發基層社會治理的發展動力

創新是引領發展的第一動力，是國家興旺發達的不竭動力。國家的一切發展成就都與創新緊密相連。在基層社會治理中，改革創新必不可少。基層社會治理應鼓勵基層治理改革創新。通過建立“互聯網+基層治理”模式，提高基層治理數字化智能化水平,提升基層治理在政策宣傳和便民服務方面的效能。智能化的信息平臺和資源的建設、大數據等新型信息技術手段的使用，是提高政策宣傳效果與服務群眾效能的重要舉措。但在智能化和信息化技術日新月異的當下，對網絡與數據空間的創新性運用，仍然不能缺失黨政部門的權威監控和有序治理。

在行政執行過程中首先應當堅持黨組織的全面領導，在綜合管理、統籌協商和應急處理等事項中發揮黨員干部的先鋒模范作用與黨組織的領導組織作用。在已有制度基礎上，創新行政執行的模式與方法，簡化行政審批事項，為群眾提供更便捷的服務。在政務服務和公共服務等領域創新運用技術手段，實現為民服務的便捷性提升。尤其在鄉村振興戰略背景下，加強對農村地區的公共服務能力的提升，更需要通過創新改革探索行之有效、符合農村實際的服務模式。應急管理能力也是治理能力提升的重要組成部分。通過基層黨組織尤其是黨員干部的引領示范，建立突發事件的風險研判、預警、應對機制。在抗擊新冠肺炎疫情中取得的勝利離不開基層應急治理的改革創新。在黨員干部和技術人員的共同努力攻關下，大數據等新型技術手段的創新性運用對疫情防控工作起到關鍵性作用。在此過程中，涌現出許多優秀黨員干部帶領和組織群眾共同抗疫的先進事跡，見證了基層應急管理水平的創新性突破。此外，在基層社會治安防控體系建設方面，通過行之有效的改革，取得較顯著的治理成效。近年來，城鄉基層社會治安狀況明顯好轉，老百姓感受到實實在在的安全穩定。這都是黨建對基層社會創新引領的真實體現，必將成為基層社會治理持續推進的不竭動力。

(六)文化引領：營造基層社會治理的沁潤氛圍

我國傳統文化中蘊含著豐富的基層社會治理文化元素和價值規約。如中國傳統治理思想中的“以民治民”治理模式，以及在此模式之下形成的“鄉亭里制”“鄉紳治理”“鄉約治理”“宗族治理”“以德治理”等治理方式，均是基層治理文化和民眾治理智慧的集中體現。一方面，這些傳統治理文化為新時代基層社會治理提供了寶貴的實踐經驗，對新時代基層社會治理模式的構建具有重要價值；另一方面，現代社會治理與傳統社會治理存在顯著差異，在吸取古代社會治理經驗的同時，面臨傳統社會治理模式的現代化轉型。中國古代社會多因血緣和地緣等因素形成相對穩定的村落等聚居集體，單純依靠村規民約維護集體生活秩序，保障民眾物質利益，形成價值觀念認同。隨著時代的發展、城鄉融合發展模式的發展、資源配置方式的改變、社會流動性的增強，傳統治理共同體之間的密切關聯性發生重大變化。在基層社會治理單元中需要一種更強有力的文化觀和凝聚力來聯結治理單元之間的紐帶。新時代社會治理的文化引領需要黨建的持續引領，才能形成社會共治的制度規范和價值規范。

中國共產黨的黨建文化在吸收中華傳統優秀文化精華的基礎上，與社會主義先進文化一脈相承，代表著先進文化的發展方向。中國共產黨成立以來，通過長期的理論和實踐形成的共同觀念、行為規范、價值信念等精神財富在黨建文化中體現得尤為充分，這也是我國當前基層社會治理的重要文化源泉。新時代基層社會治理中的法治、德治和自治“三治融合”治理模式，需要中國特色社會主義協同治理共同體文化價值觀的引領，以確保我國基層治理道路的正確方向。只有在黨的引領下，才能將中國特色社會主義文化浸潤基層社會治理全過程，提升對中國特色社會治理的文化自信。無論是傳統治理文化中“以民治民”的傳統文化，還是現代社會治理中“三治融合”的治理文化，都離不開現代社會治理對優秀傳統文化精華的吸取和對當代治理文化的詮釋。在此過程中，黨建對于治理文化的引領體現在價值引領、內容引領、方式引領等方面。黨建文化與基層社會治理文化不僅內容相契，而且黨建文化在一定程度上豐富了基層社會治理文化的精神內涵。

三、黨建引領基層社會治理的實現路徑

基層黨組織在理念、組織、制度、保障、創新和文化等層面對基層社會治理發揮引領作用。需從嵌入性引領機制構建、基層黨組織的組織力提升、基層治理協同治理模式提檔升級等方面入手，確保黨建引領基層社會治理的順利實現，

(一)建立健全黨建引領基層社會治理的嵌入性引領機制

引領不同于領導。前者強調在黨的領導下各方社會組織的積極主動參與，是治理邏輯在黨建引領基層社會治理中的集中體現。當前黨建引領基層社會治理的深層次和常態化運行機制尚未完全建立，出現黨建引領浮于表面、黨建引領的治理邏輯體現不明等困境。由于傳統固化行政思維的影響，以及對治理理念和黨建引領的辯證關系認識不到位，黨建引領方式仍存在一定程度沿用傳統行政管理模式的現象，在履行黨的領導、組織、指導、協調基層治理和服務職能時出現誤讀與偏頗，對社會力量參與基層社會治理的認可度和方式方法存在誤讀。此外，當前黨建引領基層社會治理尚處于探索階段，還沒有形成實現黨建引領的嵌入式具象化的體制機制，導致黨建引領力發揮受限。黨政系統的科層系統思維也影響黨建在理念和實踐層面與基層治理銜接不緊密，甚至脫節，出現黨建“空轉”“虛轉”“停轉”現象[5]。黨建對基層社會治理的理念引領、制度引領、組織引領、保障引領、創新引領、文化引領的實現，都需要深層次常態化的運行機制來落實。通過黨建引領基層社會治理常態化縱深化的運行機制，既能樹立黨的治理權威，又能提升治理效能。通過黨建引領基層社會治理的宏觀頂層設計和具體引領機制的有機嵌入融合，使黨建牢固扎根于基層治理體系，發揮更加強有力的引領力，形成穩固長效的基層社會治理格局。

(二)持續提升黨的基層組織在基層社會治理中的組織力

在基層社會治理中黨組織面臨著弱化、虛化和邊緣化的現實困境。一些基層組織軟弱渙散、先鋒模范作用不明顯、黨務工作隊伍的黨建“主責主業”意識不強等問題，引發一系列連鎖反應，如基層黨組織在社會治理中被邊緣化、影響力削弱等。基層黨組織的組織力提升是一個系統工程，涉及黨組織的政治引領力、黨的理論宣傳力、黨的組織凝聚力協同提升。第一，通過黨的政治引領強化黨員干部的組織意識，嚴格執行黨的組織生活制度，自覺做到在思想上認同組織、政治上依靠組織、工作上服從組織、感情上依賴組織，從而將黨組織建設成為戰斗堡壘，實現黨組織對基層其他各類組織和群眾的引領。第二，通過對黨的理論的宣傳教育，在基層社會中營造黨建引領氛圍，讓基層群眾在潛移默化的黨的理論學習中領悟我黨治國理政的理論邏輯、了解黨的大政方針，為自覺踐行黨的決策提供堅實的群眾基礎。第三，基層社會治理強調共建共治共享，但是隨著社會組織的廣泛參與，各方利益訴求與主張多樣化，需要通過基層黨組織有效組織來實現利益各方的共識度和凝聚力的提升。

(三)提檔升級共建共治共享的基層社會治理協同模式

協同治理是現代治理理論與實踐內涵中的重要內涵指向。黨建引領基層社會治理的深層次嵌入式機制構建和基層組織在社會治理中的組織力提升，均需要優化完善基層社會的治理結構、治理方式和治理過程。當前我國基層社會共建共治共享的治理格局和治理共同體構建尚未完全形成，治理主體之間的融通協調機制尚不健全，協同治理的模式有待進一步提檔升級。共建共治共享的基層治理模式內含協同融通的深意。共建強調基層治理制度建設的整體協同，共治強調治理主體的整體協同，共享強調治理成效惠及群體的整體協同。黨建引領基層社會治理，不僅需要基層黨委發揮領導作用、政府履行治理職責，還需要基層社會組織和人民群眾協同聯動?；鶎由鐣卫韰f同模式能夠在一定程度上消解基層黨政部門過度行政化，避免出現官僚主義、形式主義、過度干預基層自治等傾向。此外，基層社會治理協同模式的建立還有助于打破參與基層社會治理各主體各自為政的局面，避免出現各主體治理行為的碎片化和局限性，形成整體協同治理體系。

基層黨建與基層社會治理是同向同行、彼此關聯的兩大領域。一方面，基層黨建指引基層社會治理的方向；另一方面，基層社會治理能力也是檢驗基層黨建引領力的重要方式。只有在理論和實踐層面深刻探尋二者的邏輯關聯和互促機制，才能有效保障基層社會治理現代化水平的提升。黨建引領不能僅停留在口號層面，應通過深層次常態化的機制構建，堅定扎根于基層社會治理的各個環節，真正成為助推基層社會治理的行動指南。