鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化*

四川大學 陳威良，羅哲

一、引言

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大報告中提出的國家重要發(fā)展戰(zhàn)略，旨在解決“三農”問題，全面實現(xiàn)農村農業(yè)現(xiàn)代化。中國在歷史上是一個農業(yè)大國，農村農業(yè)農民問題作為關系國計民生的根本性問題，長期困擾著中國的現(xiàn)代化進程，成為中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的短板。現(xiàn)代化進程中的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化趨勢進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，使得農村和農業(yè)的發(fā)展相對滯后，農民的幸福生活得不到保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是黨對“三農”工作一系列方針政策的繼承和發(fā)展，是新時代做好“三農”工作的總抓手[1]。從內容來看，鄉(xiāng)村振興是指鄉(xiāng)村的全面振興，即農村在政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等方面的有效建設。國家試圖通過“鄉(xiāng)村振興”帶動鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決工農業(yè)發(fā)展不平衡的問題[2]；縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補和融合發(fā)展；結合地方特色，發(fā)揮本土優(yōu)勢，最終形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出立足于對黨對新時代社會主要矛盾變化的深刻認識，從而確定了鄉(xiāng)村在國家發(fā)展中的重要地位，并為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。從治理主體來看，鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理多元主體的培育奠定了基礎。首先，鄉(xiāng)村振興要求堅持黨對農村工作的領導，廣大黨員干部在鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮積極作用，將為鄉(xiāng)村治理提供方針指引和政治保障。其次，鄉(xiāng)村振興要求堅持農民主體地位，尊重和保障農民的相關權益，這有助于調動農民參與農村公共事務管理的積極性。最后，鄉(xiāng)村振興要求堅持農村農業(yè)優(yōu)先發(fā)展，這樣能夠吸引一批有知識、有技術的青年和外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村治理提供中堅力量。從治理規(guī)則來看，鄉(xiāng)村振興為自治、德治和法治的結合提供了良好環(huán)境。在鄉(xiāng)村振興過程中，村委會的功能將進一步增強和鞏固，從而引導村民有序開展自我管理和服務，強化村民自治。同時，鄉(xiāng)風建設能夠推動鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)展，喚醒村民的規(guī)則意識和集體意識，實現(xiàn)以德治村。此外，鄉(xiāng)村振興帶來司法資源的輸入，不僅將一批具有法律知識的專業(yè)人才輸送到鄉(xiāng)村，而且也將健全鄉(xiāng)村公共法律服務體系，推動依法治村。

實際上，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內容之一。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論內核就在于“使鄉(xiāng)村運轉起來”[3]，找到適合鄉(xiāng)村發(fā)展的道路，恢復鄉(xiāng)村的發(fā)展活力。鄉(xiāng)村治理主要關注的是農村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等層級的公共權力運行問題，強調多元主體圍繞公共利益展開協(xié)調與合作，最終形成對“善治”的共識，推動鄉(xiāng)村穩(wěn)定有序發(fā)展。而鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化則能夠推動鄉(xiāng)村治理體系的完善和治理能力提升，在實現(xiàn)有效治理的基礎上進一步振興產(chǎn)業(yè)、提高村民生活水平，從而改善鄉(xiāng)土風貌，構建人與自然和諧共生的良好格局。因此，鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理是一對相互關聯(lián)的概念，在具體實踐過程中兩者相互交織。當前討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須以鄉(xiāng)村振興為背景，明確鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村治理的具體要求，分析鄉(xiāng)村治理新的機遇與挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興作為頂層設計的一部分，其實際運行離不開鄉(xiāng)村治理。為此，需要系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程與現(xiàn)存困境，從而為夯實鄉(xiāng)村治理、推動鄉(xiāng)村振興提供著力點。

二、鄉(xiāng)村治理的演變趨勢及現(xiàn)實困境

（一）鄉(xiāng)村治理的演變趨勢

一是治理主體從單一轉變?yōu)槎嘣Ｔ趥鹘y(tǒng)封建帝制時代，鄉(xiāng)土社會相對封閉，血緣關系和地緣關系較為穩(wěn)固。國家僅從農業(yè)中收取賦稅，具體的鄉(xiāng)村公共事務通常依靠地方宗族勢力進行處理，并不設立正式管理機構，從而形成“皇權不下縣”的傳統(tǒng)。中華人民共和國成立以后，隨著社會主義制度的建立和計劃經(jīng)濟的推行，國家對鄉(xiāng)村的控制進一步加強，開始設立正式的行政機構。國家政權曾經(jīng)一度延伸至村一級，最終將集體經(jīng)濟組織與基層政權組織相結合，形成“政社合一”的人民公社體制。但經(jīng)濟體制改革為鄉(xiāng)村治理的轉變帶來了契機，人民公社的解體帶來了鄉(xiāng)政府的恢復，不少地區(qū)開始建立起鄉(xiāng)村地區(qū)的基層群眾自治組織。村民委員會取代生產(chǎn)隊，成為鄉(xiāng)村治理的基本組織單位[4]，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導下推動村民的自我管理，逐步形成“鄉(xiāng)政村治”的格局。此后，農業(yè)稅的取消進一步減輕了農民負擔，國家權力的收縮促使鄉(xiāng)村治理主體走向多元化，其中既包括正式主體也包括非正式主體。

二是治理目標從資源汲取轉變?yōu)橘Y源輸入。在封建帝制時期，鄉(xiāng)村治理的目的主要在于為國家提供糧食和稅收，因此農村基礎組織的功能主要在于統(tǒng)計人口、糧食和土地，為國家征收賦稅，維護行政機構的正常運轉。中華人民共和國成立初期，為了適應現(xiàn)代化轉型和國防需要，大力發(fā)展工業(yè)，國家對農村的控制加強。自人民公社建立后，農村的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到國家計劃的全面管理。上述時期鄉(xiāng)村治理的資源索取目標導向較為明顯，國家所設立的正式機構均在不同程度上強化了基層政權的社會控制能力和資源汲取能力。改革開放以來，隨著行政體制改革和鄉(xiāng)村自治的推行，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量和規(guī)模得到調整，逐步開啟職能轉型；另一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與融合發(fā)展改變了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關系，國家開始對鄉(xiāng)村“減負”，包括精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、取消農業(yè)稅和推進社會主義新農村建設等。鄉(xiāng)村治理的目標開始從資源汲取變?yōu)橘Y源輸入，國家出臺多項惠農政策，大力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。

三是治理方式從全面支配到有序引導。在封建社會，專制主義中央集權制度給農村留下的自主權有限，國家通過鄉(xiāng)紳和地方勢力對鄉(xiāng)村進行控制，因此鄉(xiāng)村并未實現(xiàn)真正意義上的自治。進入社會主義社會，計劃經(jīng)濟體制下的鄉(xiāng)村治理依然通過國家的全面支配來推動。特別是“一大二公”的人民公社建立起來以后，鄉(xiāng)村的人力、物力等資源就被整合起來，農村事務受到國家權力的集中管控，鄉(xiāng)村治理的集權化和行政化趨勢加強，農民的生產(chǎn)自主性和積極性普遍不高。改革開放以來，國家權力的收縮為鄉(xiāng)村多元主體的參與創(chuàng)造了空間。隨著“鄉(xiāng)政村治”格局的形成，鄉(xiāng)村治理的形式逐步轉變?yōu)辄h和政府有序引導下的多元共治。其中，“鄉(xiāng)政”以國家強制力為后盾，確保鄉(xiāng)村治理的權威性；“村治”以村規(guī)民約和村民輿論為后盾，保證鄉(xiāng)村治理的民主性和自治性[5]。同時，鄉(xiāng)村議事協(xié)商制度的建立，也為多元主體共同討論和決定公共事務提供了保障。

（二）鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境

首先，鄉(xiāng)村治理的主體關系有待厘清。在多元共治的局面下，鄉(xiāng)村治理的主體可分為制度性和非制度性治理主體。其中，制度性治理主體根據(jù)相關文件規(guī)定依法履行自身職責，從事鄉(xiāng)村治理各項工作，一般包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會。而非制度性治理主體則是自主參與鄉(xiāng)村治理活動，為公共事務建言獻策。然而，上述主體在共同參與鄉(xiāng)村治理過程中均不同程度地存在沖突與矛盾。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的干預過度，導致村級組織的自治性逐步弱化，而村委會和村支部之間存在職責交叉，在涉及鄉(xiāng)村利益的重大問題上難以達成有效合作，導致大量資源在行政事務中損耗。另一方面，非制度性主體介入到鄉(xiāng)村治理中來，反而容易造成混亂。由于普通村民的素質不高、參與熱情不足，在民主選舉中容易受到利益集團的誤導，從而形成少數(shù)人利益的合謀。在資源輸入的過程中，村民自治異化為少數(shù)人謀取私利的途徑。而鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織和社會組織發(fā)育的不完整則導致民主監(jiān)督的乏力，無法對其形成有效制約，因此出現(xiàn)“富人治村”和“狠人治村”等現(xiàn)象。

其次，鄉(xiāng)村治理的秩序有待整合。隨著社會變革與經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)受到現(xiàn)代化沖擊，傳統(tǒng)的人際關系得到重構，其原生性秩序被打破，傳統(tǒng)倫理道德在人口流動過程中也逐漸瓦解。與此同時，在依法治國的背景下，法治化的外生性規(guī)則進入鄉(xiāng)村，并且對村民的行為規(guī)范具有強制性。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，如何將外生性規(guī)則和內生性規(guī)則有效結合起來，是鄉(xiāng)村治理面臨的重要問題。從倫理道德來看，傳統(tǒng)的村規(guī)民約作為一種內生性規(guī)則，其所代表的傳統(tǒng)權威在鄉(xiāng)村地區(qū)具有合理性，能夠為村民提供價值評判標準和行為指引。村規(guī)民約同時也是鄉(xiāng)村文化的重要載體，但其具體內容需要與時俱進。從法律法規(guī)來看，鄉(xiāng)村作為基層社會同樣要受到法律的約束，鄉(xiāng)村地區(qū)的社會關系同樣要接受法律的調整。這種外生的強制性規(guī)則具有規(guī)范性特征，符合現(xiàn)代化的治理要求。但目前鄉(xiāng)村地區(qū)的法律普及程度還比較低，法律服務供給較為滯后，法治體系建設還不夠完善，因此尚未形成有效的法治秩序，鄉(xiāng)村地區(qū)的公平正義和安全穩(wěn)定都需要通過依法治村進行保障。

最后，鄉(xiāng)村治理的制度建設較為滯后。制度是確保治理有效性的關鍵要素之一，制度建設符合治理現(xiàn)代化的要求。中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村治理逐步走向制度化、規(guī)范化和法治化，村民自治制度、村級議事協(xié)商制度和村務公開制度等陸續(xù)建立，保障了鄉(xiāng)村治理的有序開展。但由于制度建設和實施的不完善，導致制度的權威性缺失，制度的規(guī)范性不足，鄉(xiāng)村治理的制度保障仍存在漏洞。一方面，村民自治的制度性建設應當加強。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預下，基層自治組織的能力不足，村民無法有效組織起來，鄉(xiāng)村公共事務的民主管理難以實現(xiàn)。村民委員會的民主選舉受到操縱，民主決策偏離村民真實意愿，民主監(jiān)督力度不足，這些都導致村委會無法有效履行其職能。另一方面，鄉(xiāng)村的公共資源分配制度需要完善。在國家大力支持鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)要承接上級政府輸入的大量資源，并將其轉化為有效的公共服務。但目前的公共資源分配受到村干部的利益考量和地方勢力的影響，鄉(xiāng)村治理存在短視行為，導致土地的不合理開發(fā)和資源的迅速消耗。

三、鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理實施路徑

（一）培育多元主體，打造鄉(xiāng)村治理共同體

鄉(xiāng)村治理的目的是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理建立在多種力量的均衡之上。其中，既包括傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織，又包括群團組織、鄉(xiāng)村精英和普通村民；既包括本地村民和村干部等內生性主體，又包括駐村書記和大學生村官在內的嵌入性主體。打造鄉(xiāng)村治理共同體，首先要以組織振興加強村級組織的培育和建設。一方面，要加強基層黨組織的能力建設，完善村支部的政治功能；另一方面，要加強基層自治組織的能力建設，完善村委會的自治功能。除此以外，還要建立村務監(jiān)督組織，在村務公開的基礎上實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理權力的制約與監(jiān)督。其次，要以產(chǎn)業(yè)振興增強集體經(jīng)濟組織和農村合作社組織的建設，要支持兩者發(fā)揮自身功能，帶動生產(chǎn)資源的集聚及優(yōu)化配置，提高農業(yè)組織化水平，使代表村民利益的農村集體經(jīng)濟組織和合作社走向規(guī)范化。最后，要以人才振興帶動鄉(xiāng)村精英的培養(yǎng)和回流，加快引育高素質農民、農村致富帶頭人和基層治理人才，提高村民參與鄉(xiāng)村治理的能力。

（二）優(yōu)化治理結構，形成鄉(xiāng)村治理合力

鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須理清主體之間的職責分工，推動多元主體的優(yōu)勢互補。為此，要以鄉(xiāng)村振興為契機，構建起多元化、互動性的動態(tài)治理結構[6]，實現(xiàn)協(xié)同治理。首先，要加強基層黨組織建設，鞏固基層黨組織的領導核心地位。村支部要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導下有序開展工作，帶領其他村級組織共同討論鄉(xiāng)村發(fā)展重大事宜。其次，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應根據(jù)現(xiàn)實需要，適度采取政府購買服務的方式，并為鄉(xiāng)村基本公共服務提供資金支持。再次，要鼓勵社會組織參與鄉(xiāng)村治理，為其提供參與平臺和機會。要加強農村社會組織培育工作，根據(jù)其性質和職能賦予相應權利，同時健全民主參與的渠道，讓社會力量為鄉(xiāng)村振興注入新動力。最后，要調動村民的參與積極性，堅持以人為本的治理觀念。一方面，要有序引導村民參與農村公共事務的管理；另一方面，要注重村民的素質提升，加強村民的職業(yè)技術培訓，鼓勵有知識和技術專長的村民貢獻智慧和力量。

（三）自治、德治和法治相結合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村社會作為一個特殊的場域，其治理體系呈現(xiàn)出全方位、多層次的特點。從實踐來看，法治太“硬”、德治太“軟”、自治太“任性”[7]。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是將新型治理模式逐步融入鄉(xiāng)土環(huán)境，實現(xiàn)內外秩序整合的過程，為此必須堅持“三治結合”。首先，要以自治為中心，尊重和保障村民主體地位，維護村民的知情權和決策權。要加強村民自治的制度建設，賦予基層自治組織相應的自主權。同時，對村民議事會、紅白理事會和老人協(xié)會等組織，也要鼓勵其發(fā)揮引導作用，增強村民的民主意識和村級組織的責任意識。其次，要以德治為動力，加強鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和道德風俗建設。鄉(xiāng)村振興要尊重鄉(xiāng)村的本土化秩序，繼承和弘揚農村集體文化，以道德倫理建設提高村民責任感和認同感，通過構建文化共同體鞏固村民行為的一致性。最后，還要以法治為支撐，健全鄉(xiāng)村法律體系和法律服務。通過法律能達到“定分止爭”的目的，以現(xiàn)代化理性思維建構鄉(xiāng)村地區(qū)的法治秩序，對村民行為產(chǎn)生強制性約束，對村民利益關系進行協(xié)調。為此，既要加強法治宣傳、增強鄉(xiāng)村普法力度，又要完善鄉(xiāng)村的司法體系建設，為依法治村提供組織機構保障。