基于銅仁市生態環境監測機構改革后運行管理的思考

肖勇，符雙

1.銅仁市生態環境局印江分局;2.銅仁市生態環境監測站

2015年黨的十八屆五中全會確定，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。2016年9月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發〔2016〕63號，以下簡稱 《意見》），作為省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革的綱領性文件，為各地改革指明了方向，提供了遵循。貴州省于2019年出臺省級層面環境監測監察執法垂改工作方案，2021年全省各市州完成縣級生態環境機構劃轉，由市生態環境局統一管理。原縣級生態環境部門身份由縣政府組成部門變更為市（洲）生態環境局的派出機構。在新起點下，市、縣環境監測職責如何劃分、生態環境監測站運維經費誰來保障、市（洲）生態環境局如何整合生態環境監測資源，提升生態環境監測站運行效率等一系列問題急需解決。

一、銅仁市生態環境監測機構改革成果簡介

銅仁市生態環境監測機構改革前有1個市級環境監測站、10個縣級環境監測站，原銅仁市環境監測站上收至省生態環境廳。原銅仁市10個縣級環境監測站屬于公益一類事業單位，事業編制有98個，10個縣級環境監測站監測設備總資產約5000萬元，均取得CMA資質認定，具備承擔縣域轄區內主要生態環境監測任務。機構改革后，銅仁市生態環境局重新組建了“銅仁市生態環境監測站”，事業編制數為40人，來源于市轄區兩個縣級監測站整體劃轉，缺口部分從8個縣級監測站劃撥。銅仁市生態環境監測站承擔市級生態環境部門應承擔的環境監測任務，主要任務有執法監測、監督性監測等監測任務。

二、銅仁市生態環境監測機構改革后存在的問題

（一）機構改革進一步削弱縣級環境監測能力

以貴州省銅仁市生態環境監測改革為例，機構改革前，銅仁市10個縣級環境監測站人員在7--12人之間，人數最少的縣級環境監測站有7人，人數最多的環境監測站有12人。機構改革后，銅仁市8個縣級生態環境監測站人員在5——8人之間，人數最少的監測站只有5人，人數最多的生態環境監測站有8人。縣級生態環境監測站原本編制及人員較少的條件下，機構改革過程中，進一步壓縮了縣級生態環境監測站人員及編制，更加削減了縣級生態環境監測站的監測能力。

（二）機構改革最后一公里問題凸顯

機構改革過程中，市（州）生態環境主管部門大量抽調區縣生態環境監測人員到市區生態環境監測站工作，但扶持的市區生態環境監測站不承擔其他區縣鄉鎮及農村飲用水源、縣城區環境噪聲、農村環境質量等監測任務，縣級監測任務仍由縣級生態環境監測站獨立承擔。這樣就導致縣級生態環境監測站幾乎被肢解，只有部分生態環境監測站開展特殊監測任務，各區縣監測任務均委托第三方監測機構，每年一個市（州）生態環境領域政府委托經費達2000萬元以上。

（三）機構改革進一步加大縣級財政負擔

機構改革前，貴州省縣級財政每年生態環境監測方面的經費支出在100萬元至200萬元之間，包含人員經費、監測站運轉經費、部分監測指標分包經費等費用，環境監測站運轉、部分監測指標分包經費在50萬元左右。機構改革后，每個區縣委托監測費用在100萬元至300萬元之間，大幅度增加了縣級財政負擔。

（四）機構改革限制區縣生態環境監測站人員的成長和發展空間

機構改革后，縣級生態環境監測站停止開展業務工作，所有人員協助主管部門開展常規工作，使得生態環境監測人員丟失了自己的本職工作。從能力提升方面來講，已經放棄提升監測業務能力的計劃。貴州省人力資源和社會保障廳、貴州省生態環境廳聯合行文，將生態環境領域職稱評審專業細化為環境科研、環境監測、環境工程、環境咨詢服務4個專業，并且嚴格審查申報專業與業績的相符性。因此，從發展空間來講，由于未開展生態環境監測業務工作，沒有生態監測工作業績，所以也就無法通過職稱評審。

（五）委托社會監測機構的數據質量風險

在西部欠發達地區，有的市（州）轄區社會監測機構資源匱乏，如貴州省銅仁市全市只有3家社會化監測機構，且這3家社會化監測機構的檢測能力無法滿足全市生態環境監測需求，大量的監測任務委托其他市（州）或外省的監測機構來完成。由于委托方與社會監測機構空間上的距離，對數據質量的監控力度減弱，增加了各地生態環境部門生態環境監測數據質量風險。

三、機構改革后市（洲）以下生態環境監測站運行模式探討

生態環境監測是生態環境保護的基礎，是生態文明建設的重要支撐，是全面打贏污染防治攻堅戰的有力武器。黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的引領下，黨中央、國務院高度重視環境監測工作。通過兩輪環保督察，各級黨委、政府高度重視，社會組織及人民群眾高度關注生態環保工作。生態環境監測站作為各級生態環境主管的眼睛，與生態環境執法一道構成生態環境管理的重要支柱，在新形勢下生態環境監測站必須盡快摸索適宜的運作模式，承擔起生態環境監測職責。本文結合銅仁市經濟社會發展水平，提出如下幾種縣級生態環境監測站運行模式：

（一）縣級生態環境監測站招聘臨聘人員

縣級生態環境監測站主要問題是缺人，在經濟發達地區地方財力雄厚、人力資源豐富，可通過勞務派遣方式，招聘監測技術人員以解決人力資源短缺問題。對于經濟欠發達地區，區縣人員工資依靠中央財政轉移支付，90%的日常運轉經費靠上級財政補助，縣級財政、人事部門嚴控各單位聘請臨聘人員。欠發達地區縣級生態環境監測站招聘臨聘人員，一方面是難以通過政府人事的審核；另一方面是長期聘用臨聘人員存在法律糾紛的風險。在經濟欠發達地區臨聘人員，存在工資低、發展空間小的現實問題，導致臨聘人員流動大，嚴重影響了生態環境監測工作的有序開展。

（二）縣級生態環境監測站整合有關職能部門技術人員

某縣生態環境監測站，圍繞整合縣農業農村、水務、疾控等部門檢測人員，充實縣生態環境監測站技術力量的可行性。通過調研了解，近年各部門檢測任務均大幅度增加，尤其是疾控中心的檢測任務成倍增加，還有就是各部門檢測機構的任務差異大，可融合的檢測指標少。工作模式采取“3+2”或“2+3”形式，如縣農業農村、水務、疾控等部門檢測技術人員，在原單位工作3天或2天，在縣生態環境監測站工作2天或3天，這樣的工作模式違背《檢驗檢測機構資質認定評審準則》中規定的“檢驗檢測機構應與其人員建立勞動或錄用關系”。通過調研了解，縣級生態環境監測站整合其他部門檢測技術人員充實人員力量，在目前的體制機制下難以實現。

（三）縣級生態環境監測站整合城鎮污水處理廠自行監測人員

經濟欠發達地區的縣級城鎮污水處理廠基本上是由國有企業運行管理，將城鎮污水處理自行監測人員整合到縣生態環境監測站，以解決城鎮污水處理廠自行監測硬件設施不足的問題，同時也能解決縣生態環境監測站人員不足的問題。縣生態環境監測站整合城鎮污水處理廠自行監測人員后，要承擔城鎮污水處理廠自行監測、生態環境部門的監督性監測，使得縣生態環境監測站既當“裁判員”又當“運動員”，不符合有關法律法規要求。

（四）中心實驗室與異地實驗室相結合

在市（洲）生態環境局成立新的市級環境監測站，提升改造原市區生態環境分局所屬生態環境監測站，建設標準以西部地區二級站標準進行建設，以該監測站為主體建立中心實驗室，各縣生態環境監測站作為異地實驗室，環境監測業務工作由中心實驗室全權負責。通過整合市（洲）行政區內各生態環境監測戰資源，以解決“小、散、亂”問題，形成一個具有整體性、布局合理、任務明確的監測集體，從而提升監測工作效率，為生態環境保護打下堅實的基礎。

四、中心實驗室與異地實驗室相結合的可行性分析

（一）與當前法律法規相符性分析

當前法律及行政法規中沒有界定生態環境監測機構多地點場所范圍，《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》中第十七條“檢驗檢測機構依法設立的從事檢驗檢測活動的分支機構，應當依法取得資質認定后，方可從事相關檢驗檢測活動。資質認定部門可以根據具體情況簡化技術評審程序、縮短技術評審時間。”對分支機構有規定，但沒有定義多地點場所。《檢驗檢測機構資質認定評審準則》中規定：“4.3.1檢驗檢測機構應具有滿足相關法律法規、標準或者技術規范要求的場所，包括固定的、臨時的、可移動的或多個地點的場所。”。從當前法律法規有關規定來看，以銅仁市生態環境監測站作為主體、各縣生態環境監測站實驗室為多地點場所進行整體評審，不違反法律法規。

（二）中心實驗室對異地實驗室的執行質量管理的可行性

人員管理方面，可以由主管部門市（洲）生態環境局優化全市生態環境監測站管理體制，所有監測人員收歸新組建的中心實驗室管理，改變人員管理的隸屬關系，以滿足《檢驗檢測機構資質認定評審準則》有關要求。質量監督方面，通過“飛行”檢查、視頻監控、密碼樣、質控樣、實驗室間平行樣等措施對區縣生態環境監測實驗室進行監督。區縣生態環境監測只保留有限的幾個檢測區域，通過視頻查看各區縣生態環境監測工作的過程是可行的。

（三）中心實驗室突破空間距離，指揮區縣實驗室的可行性

中心實驗室可以購置一套生態環境監測管理系統，給各區縣分配賬號、移動終端，通過生態環境系統專網傳遞監測數據，監測任務、采樣信息通過外網進行傳遞。

對于常規監測任務，由中心實驗室根據年度工作安排，進行任務推送。對于執法監測、應急監測，由區縣生態環境監測站發起需求，擬定初步監測方案，中心站進行方案審核，推送監測任務。

（四）提升生態環境監測的信息化

中心實驗室生態環境監測系統通過專網、移動終端推送監測任務，區縣生態環境監測站接到任務指令后，到指定地點進行采樣和分裝樣品、上傳樣品信息、上傳采樣信息、分發樣品等工作。現場監測參數可以直接接入移動終端或者手動輸入系統，樣品唯一性標識碼由中心實驗室控制，區縣采樣人員通過手持終端打印粘貼，樣品流轉信息通過掃描標識碼上傳系統。各監測人員用儀器完成的監測指標，將實時監測數據上傳至中心實驗室，手工監測原始數據錄入系統，系統進行自動計算，按照“三級”審核要求，推送給各有關責任人員進行數據審核。質量管理人員根據各監測人員提交的質量控制數據，分析各實驗室的質量控制是否符合要求，對存在問題的進行溯源與應急處理。各項監測數據滿足質量管理體系要求后，由報告編制人員執行監測報告編制工作，然后再推送至審核、簽發人員——完成報告、原始記錄輸出存檔。

（五）合理分配監測任務，切實提升監測效益

一方面是根據監測任務重要性來劃分重點工作，如涉及重大行政案件或突發環境事件的監測工作，由中心實驗室全程負責，屬地實驗室監測人員配合，確保生態環境監測在程序性方面不出現瑕疵。針對內部數據，無需加蓋CMA的檢測任務，原則上由區縣實驗室完成。另一方面從提升大型檢測設備使用效益的角度進行任務分配，中心實驗室配備手工檢測繁瑣的監測設備，如中心實驗室配備總磷、總氮、揮發酚等指標的流動注射，針對流動注射實行“人換崗，設備不停”的工作模式，切實提升檢測設備的使用效率。區縣實驗室承擔設備無法替代的一些監測指標及現場采樣任務，同時承擔實驗室間比對、方法比對相關工作。

（六）樣品流轉的及時性

在貴州省范圍內，道路正常通行的情況下，各區縣到市（州）駐地，網約車從早上7時到晚上19時期間均有發車，最遠區縣到市（州）駐地約2.5小時。在貴州省轄區內區縣到市（州）駐地，順豐均能做到24小時內送達。因此，各區縣實驗室當日19時前采集的樣品，均可以通過網約車或順豐快遞當日送達中心實驗室，保證了樣品流轉的及時性。

五、結語

在新形勢下，在《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》（國發〔2022〕2號〕中提出的“戰略定位——西部大開發綜合改革示范區。發揮改革的先導和突破作用，大膽試、大膽闖、主動改，解決深層次體制機制問題，激發各類市場主體活力，增強高質量發展內生動力，保障和改善民生，為推進西部大開發形成新格局探索路徑。”支持下，全市生態環境監測要大膽改革、主動改、積極創新，盡快適應生態環境保護事業新要求。將全市環境監測站進行整合，統籌管理全市生態環境系統監測人員與實驗室，以滿足國家政策要求。要積極探索、克服困難，為實現重點難點問題在基層得到化解、污染治理能力實現質的飛躍、市域生態環境質量持續改善作出新的貢獻。