“法律明白人”政策與鄉村基層治理模式探析

南昌大學 余晨君

“農，天下之大業也。”黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，并寫入黨章，在我國“三農”發展進程中具有劃時代的里程碑意義。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中指出，要推進法治鄉村建設，深入開展“法律進鄉村”活動，實施農村“法律明白人”培養工程，培育一批以村干部、人民調解員為重點的“法治帶頭人”。目前，我國鄉村治理政策體系已初步建立，協同推進機制不斷健全。推進法治鄉村建設、深入開展農村法治宣傳教育是一項必須長期堅持的工作。值此，我國許多基層地區積極主動進行了農村治理實踐的創造性探索。“法律明白人”工程是貫徹黨和國家普法政策的應有之義，是基于這些探索和實踐之上的經驗總結與理論升華。該項政策體現了當代基層法治建設中的新常態，是全面依法治國、法治鄉村建設的重要組成部分。

一、“法律明白人”工程簡述

“法律明白人”一般指的是在農村“具有較強法治信仰和法治意識，在法律面前能保持清醒頭腦的人”。實施農村“法律明白人”培養工程，是貫徹落實黨的十九大精神，夯實鄉村振興基礎，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局的有效抓手。

2021年底《鄉村“法律明白人”培養工作規范（試行）》的頒布是“法律明白人”工程進一步系統化、規范化推行的標志。其實對于該工程，早在四、五年前就有許多地區已開展相關工作。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確要求在全國農村實施“法律明白人”培養工程。目前農村“法律明白人”工程仍處于初步探索階段，其中江西省撫州市崇仁縣早在2015年就開始推行普法工作，經過不斷優化改進，當地的基層社會治理環境得到明顯改善，“崇仁經驗”也為全國各地開展“法律明白人”培養工程的提供了學習藍本。

我國農村法治建設一直是社會主義法治建設的重點和難點，通過培養“法律明白人”，農民依法自律和依法維護自身合法權益的能力明顯提高，村民自治的水平也有提高，群眾“信訪、信鬧、不信法”等狀況有明顯改善。由于“法律明白人”的主體都是農民且多為老弱病婦小，文化程度較低、接受法律知識能力差、培訓時間不固定、農民經營活動的分散性和流動性以及從業結構多元化等原因，“法律明白人”培養工程仍存在培訓缺乏實用性、培訓效果不理想、骨干法律明白人帶頭作用不明顯等問題。另外培養方式創新性不足、針對性不強，未因地制宜、統籌推進，更未走進農民心里，因此基層法治實踐工作的開展有待加強。

二、“法律明白人”工程效用模式

關于“法律明白人”工程的對象，細化可主要分為領導干部層面和實施對象層面。領導層面上至司法局副局長，下至村小組干部，培訓對象則分為骨干法律明白人、法律明白人和普通村民。

（一）“崇仁經驗”之典型

江西省撫州市崇仁縣之“崇仁經驗”已是全國“法律明白人”工程的藍本與范本，其經驗和做法值得借鑒。撫州崇仁面臨的基層問題折射出的是鄉村基層地區在法治文化建設、基層地區治理和基層機關公信力等中國基層社會現實難點。

撫州市農業人口居多，在近年的一系列舉措落實以來，改革和各種因素互相沖突，人民對政府部門的不信賴、講蠻不講法、以鬧代法等問題層出不窮。人民群眾法治觀念淡薄，政府基層治理難上加難，“信訪”問題層出不窮，群眾進一步漠視法律法規、只認己“理”，這是當時諸多地方的常態。究其原因，不難發現，農業人口占多數意味著地區教育水平的不平衡，在國家和上級部門推行各項改革舉措時，不同的知識水平下角度不一的認知使得群眾產生“不理解”和“不認同”情緒，認知的偏差和適應的遲鈍讓人民百姓在面對政策推行初期的銜接和問題時沒有足夠理智的包容度和理解度。隨著改革進一步深入以及社會資源變動，群眾的法治觀念和法治意識并沒有與時俱進，當社會矛盾和糾紛產生時，老百姓采取的首位解決方式成了“一哭二鬧三上吊”，政府公信力被沖擊，基層治理風波不斷。

在此背景之下，崇仁縣走出了以往規制化的基層治理方式，于2015年試推行“法律明白人”工程，邁出了創新的一步。老百姓不信法，卻對宗族長者十分敬服，這是長期宗族發展沉淀而來的家族理念。崇仁縣抓住這一突破口，將禮陂鎮退休的司法所所長黃壽孫作為“法律明白人”工程試點的示范人物，同時于各地選拔德高望重的“鄉賢老人”和鄉村干部等人員中素質能力強的人員作為骨干“法律明白人”。與此同時，一般“法律明白人”則按家按戶于百姓中廣泛推選。經過對“法律明白人”的一系列培訓、教育和服務引導，兩年的時間里崇仁縣“法律明白人”在各基層地區的覆蓋率顯著提高。地區內法院受理案件日益增長，群眾滿意度顯著提高，人民群眾法治意識已大不同往日。

崇仁縣“法律明白人”工程取得的顯著成果逐漸成為“崇仁經驗”，撫州市委、市政府重視該工程并定下了區分骨干“法律明白人”和一般“法律明白人”分層分級的培養方案，促進全撫州市貫徹落實“法律明白人”工程的各項做法。

培養、合作和多樣，是江西撫州“法律明白人”工程施行的三個基本方針。向鄉村基層輸出通俗易懂的法治文化知識，建立鄉鎮“法律明白人”和相關人員的培訓網絡，開展多彩多樣的培訓活動、教育活動和文娛活動。同時與政府部門對接合作，上有黨委牽頭監督，下有政府深入實踐，“法律明白人”工程聯動多方思維，共建有序、幸福、和諧的基層治理模式。

（二）次典型地區之鏈式

江西省吉安市新干縣是“法律明白人”實施的優良地區，該地金川鎮含有省級法治文化示范基地，潭丘鄉中洲村有著全國民主法治示范村的稱號，筆者經過走訪了解后認為該區域屬于“法律明白人”工程推行的非牽頭、次典型地區之一。接下來以金川鎮和中洲村“法律明白人”工程特色活動為例分析因地制宜下的適宜做法和模式。

1.領袖擔當——老年協會協調治理

針對鄰里矛盾、打架斗毆、村民法律意識淡薄等情況，新干縣精選了一批德高望重的老人，依托祠堂成立了老年協會，設立禁賭、調解、村規民約監察等工作小組，主動參與村事、民事管理。

村民在產生矛盾時首先由當地老年協會成員擔當意見領袖出面調解，年長者以德服人，維護和諧融洽的鄉民關系，而后在調解與宣講活動中逐漸開展法治宣傳活動，逐步向村民灌輸法律基本知識，滲透法律教育，培養村民法治思維與訴訟意識。

此外，潭丘鄉潭丘村祠堂側重關愛兒童關心下一代，由老干部、老戰士、老專家、老教師、老勞模“五老”人員圍繞思想道德、健康成長環境、刑事解教青年等方面開展活動。近年來該鄉共開展青少年思想道德宣講活動50余次，組織資助貧困學生150余名，對鄉村新生力量的法治意識從小培養，極大地調動村民對于法律學習的主動性。

先以德治教化引導，后行法治教育滲透的老年協會治理模式，以適宜村民接受的方式循序漸進、步步深入，從思維方式與知識儲備兩個方面逐步加深村民對于法律的理解與運用程度，對鄉村普法宣傳以及法治建設起到了“潤物細無聲”的推廣效用。

2.視聽并行——建設法治文化廣場

華城門村法治文化廣場是金川鎮的新時代標志性建筑物，基層政府組織鄉鎮干部以及法律明白人利用基礎設施建設以及文化活動演出兩個抓手推進法制宣傳建設。

在基礎設施方面，華城門村以法治宣傳欄為主要方式設置法治知識展示，以圖文結合的宣傳方式向村民介紹“法律明白人”培養工程，系統直觀地推進法治內容的視覺傳播，弘揚憲法精神，推進當地法治建設。此外，華城門村還在街道各處努力創新圖文宣傳方式，利用漫畫進行法治小貼士或相關小故事進行法治宣傳，使宣傳形式豐富多樣，吸引村民興趣，易于村民理解。

在文化活動演出方面，通過調研所知，當地每周定期舉辦法治宣傳劇場式活動，以戲曲、相聲、小品、歌舞表演等為主要宣傳形式。此類文化演出活動采用村民喜聞樂見的表演形式，極好地宣傳了國家政策與法律知識，豐富了基層法治文化宣傳形式，實現了視聽結合以加深印象的宣傳效果.

（三）綜合效果與意義

基層治理、鄉村振興的主體是農民，在正規有序的各項治理舉措中，如何將農民作為組織實施群體并完善鄉村治理機制是突出該舉措的重要性考量。

撫州的基層改革背景是全省乃至全國治理背景的一個縮影，鄉村治理機制內部結構是復雜的，各主體之間的合作與各項措施間的銜接等都需要關注。利益訴求是多樣化的，治理手段要根據實際情況作出分化和改良，實現短期和長期的目標。

“法律明白人”工程是一個基層法治推行系統工程，涉及到多方面的考量。不管是撫州典型領頭地區的相關做法，還是類似吉安市新干縣金川鎮、潭丘鄉等其他基層逐步推進取得成效的次典型地區，我國不同地區基層社會經濟發展情況不同，大致卻有著共通之處。總體來說，“法律明白人”具有顯而易見的意義。

“法律明白人”的組織培訓和相關教育使得其本身具有幫扶群眾、解疑答惑的正義地位，這對于“法律明白人”具有自覺性和自我提升性。在工程的各環節中，群眾是最龐大和重要的主體，不管是豐富多彩的法治活動，還是“法律明白人”和相關人員的調解糾紛、協助配合，皆起到了“春風化雨落心頭”的作用。這些舉措進一步拓寬了基層法治建設渠道和方式，提高了廣大人民群眾“學法、懂法、用法”的意識，促進了基層普法和法治文化的傳播，提升了群眾法治水平，維護了基層教育和發展、和諧和秩序并行的良好局面。

三、困境與出路

（一）存在問題

1.系列普法宣傳時效不佳

勞動力流失導致普法組織模式混亂。中青年人口流失嚴重是當下基層的一個常見問題，因老年人口的法律意識較為淡薄，普法宣傳與“法律明白人”培訓難以開展，廣大村民的積極性難以被調動起來；同時許多外出務工的村民還同時被當做“法律明白人”的培養對象，難以在平時發揮其作用。

宣傳形式難以覆蓋全部群體。中老年人口恰恰是農村普法的主要難點對象之一，普遍的問題在于老年人難以適應為干部廣受稱贊的“法律明白人”網校以及其他線上培訓方式，而傳統的送法下鄉、文化演出等方式則受制于演出場地、經費等現實問題，使得法治宣傳不能很好地展開。

宣傳內容的呈現方式生硬難以奏效。許多受邀來下鄉授課的法官、檢察官、教師在講課時，習慣性地灌輸法律知識，文化素養不高的普通村民難以感同身受，普法宣傳效果較差。而傳統的發宣傳單、貼標語式的法律宣傳民眾早已厭倦，效果也不好。

2.“法律明白人”骨干的自身建設有待提高

“法律明白人”骨干確實在政策實施過程中起到了至關重要的作用，他們普遍能夠做到聯系群眾，承擔普法宣傳、化解糾紛的角色。但是，有時尋求“法律明白人”骨干幫助的矛盾糾紛難以得到可行性強的意見，骨干的法律水平不足以解決問題，只能以傳統倫理來判斷孰是孰非，存在“和稀泥”的現象，最終的結果是問題難以得到根本解決。

3.財政投入不足，物質激勵不充分

（1）資金影響普法活動開展，干部積極性不足

在政策實施層面，干部們通常被捉襟見肘的地方項目資金所影響，難以在普法宣傳上大展拳腳，在創新普法宣傳模式、舉辦大型法治宣傳活動時往往難以得到充足的資金支持。面對這一基層難題，許多干部只能選擇放棄舉辦活動，而比較負責的則總是自掏腰包，干部分攤。

（2）物質激勵不足，普通村民積極性不高

對于“法律明白人”及其骨干和面向普通村民的普法宣傳活動有時需要占用工作時間開展，在這個過程中就需要對村民進行誤工補貼，帶動大家參與法治活動。然而由于資金分發不到位的等問題，村民參與活動的積極性越來越低，阻礙了基層民眾法治素養的提升。

（二）改進路徑和建議

首先，在“法律明白人”選拔方面，可適當拓寬“法律明白人”對象范圍，在“法律明白人”培養方面，探索多元化的培養方式，例如利用公交站點、法制長廊等營造培育氛圍等；在培養內容上，應響應群眾呼聲，結合實際情況，以建設法治化鄉村為目標、以法治思維和方式為引擎，將基層問題解決在基層，減少“假大空”、增加“實干力”資源；對于骨干培訓，應考慮其不同年齡、職業和文化教育程度，選擇合適的培訓方式，使培訓真正落到實處而非僅走表面功夫，切實全面培養有能力有素質的“法律明白人”。

在長期的發展和運作方面，完善篩選考核激勵機制是必要的。“法律明白人”作為協同上下、幫扶群眾的重要一環，為加強隊伍質量把控，可適當設立考核機制，督促相關人員積極主動辦實事，減少“渾水摸魚”現象；同時增加多樣化激勵機制，表揚優秀人員、獎勵優良作風。

加強信息互通和反饋機制。基層有問題應及時上報，政府部門應快速反應，才有利于基層問題及時得到處理，避免困難問題的積壓影響政策實施效果和引發群眾信任危機。火車跑得快全靠車頭帶，不同地區因地制宜實施相關項目，多聆聽人民群眾的聲音和反饋并作出合理適當的調整和改動。

鄉村治理是國家治理的基石，不僅關系到農村改革發展，更關乎黨在農村的執政基礎，影響農村社會大局穩定。“法律明白人”工程作為基層治理的一項舉措，影響力和效力日益提升。隨著依法治國理念深入人心和《鄉村“法律明白人”培養工作規范（試行）》的頒布，該工程的規范化水平進一步提高，有利于不同地區標準化實施“法律明白人”相關工作。鄉村治理不能一蹴而就，基層項目不可急于求成，法治化建設道路寬闊明亮，需要長期的多方協同努力和“潤物細無聲”的滲透和發展，“法律明白人”如同基層法治建設的一塊敲門磚，與其他諸多基層治理政策一起構成新時代鄉村發展、鄉村振興的利刃。民主法治化發展和法治鄉村目標正一步步實現。