黃河流域生態保護與經濟協調發展的面臨問題及相應策略

中共河南省委黨校 張廷銀

良好的自然環境是黃河流域孕育農業文明的重要資源基礎，而豐富的能源儲藏成為該流域工業化生產和發展的關鍵性支撐，黃河流域作為我國重要的“生態屏障”和“經濟核心地帶”，是我國重要的經濟發展區域。但是，該流域長期受到自然環境變化和過分開發的影響，上游地區荒漠化問題較為突出，中游地區水土流失較為嚴重，造成了經濟發展規模與資源環境承載力不匹配的現象。習近平總書記強調了黃河流域生態保護和高質量發展的戰略部署，要堅定不移地走生態優先和綠色發展的現代化發展道路。

一、黃河流域自然資源與社會經濟狀況簡要分析

巴顏喀拉山脈北麓是黃河的發源地，流經我國9個省份之后注入渤海海域，總體流域面積達到75萬km2，流域內的各個區域在天然條件方面存在較為明顯的差異性[1]。現階段的黃河流域因受到人地關系和自然條件的影響，生態環境與經濟社會之間的矛盾問題較為突出。

（一）黃河流域的自然資源狀況分析

黃河流域由多種森林系統共同組成，包括森林、草地、濕地、荒漠等，其中所蘊含的自然資源在全國范圍中都占據著非常重要地位，是發揮黃河流域“生態屏障”作用的重要基礎。據相關統計可知，黃河流域9省(區)森林面積占全國森林總面積的30%左右，草原面積到全國草原總面積的40%左右[2]。黃河流域9省(區)濕地面積占全國濕地面積的30%以上，對黃河區域乃至全國生態安全保護都能發揮重要的作用。黃河流域耕地面積占全國耕地面積的30%以上，在保障流域內糧食安全方面可發揮重要價值[3]。

（二）黃河流域的經濟發展狀況分析

黃河流域作為我國農耕文明的重要孕育地，上游的河套平原、中游的盆地以及下游的引黃灌區都是重要的糧食生產基地，是保障我國糧食安全的重要組成。據相關統計可知，黃河流域9省(區)的人口數量占全國人口總數的30%左右，其中鄉村人口數量較多，此種現象說明鄉村生態環境容易受到較大的影響，需要將研究重點放在農業生態系統的保護和發展上[4]。

黃河流域屬于我國的重點經濟發展區域，其經濟發展水平對整個國家的發展都具有重要意義。依據相關數據可發現，黃河流域9省(區)的自然條件和經濟發展基礎都具有較為明顯的差異性，導致整個區域的經濟發展呈現不協調的現象，主要表現為上游落后、中游崛起和下游發達的現狀。從黃河流域的產業結構情況入手，因具備較為豐富的能源儲備，能源化工產業得到了較大的發展，主要是將第一產業和第二產業作為主要的發展業態，并且不具備較強的專業化和集約化生產特征，大都處于工業化的中期階段，容易對生態環境產生不利影響。此外，上述產業結構還存在農業污染的潛在風險，容易對農業生產環境造成不利影響，進而影響國家糧食安全和消費者安全，這些都是黃河流域生態保護與經濟協調發展需要重點解決的問題。

二、黃河流域生態保護與經濟協調發展面臨的現實問題

（一）缺乏統籌規劃的能力

黃河流域具擁較為復雜的地形環境，加之近些年過度開發導致環境問題較為突出，整個黃河流域的生態承載能力都受到了很大影響。流域內上游地區多為干旱半干旱區域，土地荒漠化較為嚴重。中游地區的降水較為集中，且多為暴雨，土壤松軟且沒有較強的抗腐蝕能力，因此沒有較多的植被覆蓋，加之受到環境破壞的影響，水土流失現象較為嚴重[5]。下游地區坡道趨于平緩，由此也會產生較為嚴重的泥沙淤積問題，使得河床升高，加劇了下游地區的洪水災害風險。現階段的黃河流域環境保護與經濟協調發展面臨的問題之一即政府之間的內部交流問題和相關法律制度與規劃的長期性問題。從目前來看，黃河流域各省份之間缺乏較為有效的統籌規劃機制，在資源開發、經濟發展和生態保護之間未能形成一個實質性的合作，同時也沒有較為統一的協同發展戰略布局。

（二）未形成綠色的產業發展體系

黃河流域具有豐富的能源儲備，石油、煤炭、天然氣、有色金屬等都是該區域常見能源，因此呈現出以能源化工產業為主的發展態勢。對黃河流域整體的產業布局進行分析可看出，黃河流域的產業發展存在綠色化水平偏低的問題。黃河流域中、上游地區以能源化工等重工業為主，綠色產業的發展處于較為緩慢的狀態，文化產業示范區和高影響力的文化旅游經濟帶未得到有效的發展。出現上述問題的主要原因是制度層面的管控不夠嚴格，思想意識長期處于固化狀態。部分高能耗的企業未能及時進行新舊動能的轉換，“打擦邊球”違規生產，單純地追求經濟效益卻忽視了環保效益。一些地方領導未樹立正確的生態環保觀念和政績觀，強調發展經濟卻忽視了生態環保和基礎的民生問題，對當地環境和人民群眾都造成了損害[6]。簡而言之，黃河流域的生態保護與經濟發展未能朝著協調的方向發展，主要是受到制度不完善、機制不健全和執法不到位的影響。

（三）區域間的發展不平衡

黃河流域沿線省（區）的自然環境具有多樣性的特征，尤其在地形上呈現較明顯的東西高差，使得整個流域內的交通不夠便利。黃河的通航能力有限，上、中、下游的經濟聯系多依靠陸路交通，使得沿線城市之間的經濟交流受到經濟、環境的制約，部分區域處于較低的開放程度，在產業結構方面呈現較明顯的同質化傾向，直接影響了區域產業經濟水平的提升。因受到地理位置和歷史因素的影響，我國的高新技術多在沿海發達地區發展，黃河流域還處在萌芽階段。流域內雖擁有豐富的能源資源，為能源化工等重工業的發展提供了良好的條件，但是上中游的生產多由加工與生產環節組成，還處在工業化的中期階段，并沒有形成專業化和集約化的生產，整體未能形成良好的產業集群效益，區域之間也沒有獲得良好的經濟交流，不具備較強的市場競爭優勢。另外，黃河流域的整體發展水平較為落后，區域內的基礎建設有待優化，城鎮化率也低于全國總體水平，不利于區域之間資源要素的流動，影響區域的經濟發展。

三、黃河流域生態保護與經濟協調發展問題的應對策略

黃河流域的生態保護與沿線經濟的發展已經成為黨和政府重點關注的內容，也是我國當前重要的戰略發展目標。黃河流域想要實現綠色、協調發展，需要各個相關利益主體共同合作，形成良性競爭，只有這樣才能促進該區域沿線城市協調共進，實現生態保護和經濟發展的共贏。

（一）做好黃河流域協調發展的頂層設計

1.強化黨和政府的全面領導

黃河流域生態保護和經濟協調發展是國家的重點發展戰略，需要從頂層設計入手謀劃好、落實好該戰略目標。黨和政府是領導黃河流域生態保護和經濟協調發展的重點，通過構建沿黃9省(區)黨委書記聯席制度，可以對一些重大問題進行科學研究和分析，對促進流域的高質量發展具有重要意義。要對中央和政府之間、各級地方政府之間的權責義務進行明確，一般而言，全流域的重大規劃和相關政策問題都是由中央層面來制定和出臺的，而具體的實施和推進以及主體責任的履行等，需要由省級層面來執行。市縣層面主要是將相關的部署作為依據，做好工作的落實[7]。此外，要完善黃河治理的相關法律體系，對黃河流域的主體功能區進行劃分，并確定相應的管制指標，強化分區分類管控的效果。

2.建立協同工作機制

黃河流域涉及9個省（區）的政府和相關部門，因此需要對其協同性多加關注。在開展黃河流域生態保護和經濟協調發展工作的過程中，需要從流域的整體性和系統性出發，對該流域的發展作出統籌規劃，創建類似于“京津冀一體化”的協同發展機制，對各類行動和措施的一致性進行保障，從各省（區）的發展定位出發，實現良好的協調發展。要對流域內上、中、下游的關系，區域內外的關系以及生產、生活進行統籌分析，強化流域內人才、技術等要素的流動和互通，鼓勵較發達省份對欠發達省份進行對口支援，建立區域內的協同工作框架，促進黃河流域的高質量發展。另外，需要重視政府與市場之間的關系，要將市場資源配置的作用充分發揮出來，減少要素壁壘產生的不利影響，促進流域沿線經濟的良好發展。

3.制定相應的法規體系和專項規劃綱要

想要實現黃河流域生態保護和經濟的協調發展，需要以系統性和協同性為主要原則進行頂層設計，通過制定相應的法規體系和規劃綱要，對黃河上、中、下游的不同特點進行關注，以此為依據形成新的治理和發展思路。科學的環境管理法規體系是解決環境保護與經濟發展之間矛盾的重要內容，以此為依據建立生態補償機制，可以讓生態投資者獲得合理的回報，同時也能讓生態利用者付出代價，讓生態破壞者受到一定的懲治，堅持“誰開發、誰保護，誰利用、誰補償”的原則，由國家和政府部門協調，最大限度地保護生態環境的。專項規劃的制定需要以黃河流域沿線省區的實際情況為依據，做好生態環保、產業發展和基礎建設等多方面的布局，更好地推動黃河流域高質量發展。

（二）構建現代化的生態產業發展體系

1.貫徹落實“兩山論”發展理念

自黨的十八大以來，綠色發展已經成為新時代發展的主要基調。對于黃河流域的生態保護和經濟發展而言，綠色是二者協調發展的主要導向，必須將“綠水青山就是金山銀山”的理念作為主要的踐行目標，對產業的轉型與優化升級進行關注，以科學化、特色化的生態產業發展體系為最終目標來實施具體的發展措施[8]。黃河流域各省區需要緊追產業變革的步伐，建設現代化的生態產業發展體系，實現對黃河流域經濟發展基礎的有效夯實。

第一，重視生態農業的發展。黃河流域擁有大量平原地帶，且處于中緯度地區，光照充足，并且晝夜溫差較大，能夠充分發揮出農業生產的優勢條件。因此需要積極利用科學技術和現代化管理手段，將其與傳統的農業生產經驗結合，發揮農業特色。此外，要積極延長農業生產鏈條，以鄉村振興理念為基礎，提高農產品的附加值，進一步地推動農業綠色發展。第二，重視生態工業的發展。黃河流域的能源化工產業一直是重點發展對象，當前乃至未來的發展都需要將綠色發展作為主要導向，積極應用先進的科學技術，將其融入傳統重化工產業的發展中，對其節能、排污能力進行強化，做好多余產能的有效化解，對沒有依據規章制度和標準按時淘汰落后產能的地區和產業，需要給予嚴格的懲治。第三，重視生態文化的傳承。黃河文化屬于中華文明的重要組成，黃河流域更是中華民族文明誕生的搖籃，想要推動該區域的經濟發展，必須要講好“黃河故事”，通過創建對外文化貿易基地和文化產業示范園區的方式，構建出一條在國際上具有廣泛知名度的黃河文化旅游經濟帶，將黃河文化充分融入區域產業發展中，利用文化產品帶動黃河流域新興產業的發展，并實現優秀中華傳統文化的傳承和發揚，為黃河流域的經濟發展注入豐富的精神內涵。

2.重視產業間的協調發展

在黃河流域構建現代化生態產業發展體系，需要將產業之間的協調發展機制作為重點內容進行關注，采取協同發展的機制來整合上、中、下游地區的資源、資金和技術等內容，以此種方式實現資源的合理配置，讓產業內部的結構可以得到有效優化，從而實現優勢互補，避免產業發展中的同質化傾向，促進流域內產業的合理布局。上游地區需要對特色園區平臺進行利用，通過構建綠色循環的產業體系，推進生態化產業和產業生態化的發展，如綠色農牧業、新材料（新能源）等新興產業等。中游地區要將原有的能源化工基地作為主要依托，將低碳化和清潔化的理念作為主要引領，對能源產品的綜合利用率進行強化。下游地區需要對現代化農業的發展進行持續推進，將重點放在綜合生產力和風險應對能力的培養和優化上，對國家糧食安全作出保障。

受“一帶一路”影響，黃河流域沿線城市作為其中的重要組成部分，需要從多個領域融入此次發展當中。在能源方面，要將各國的能源需求特點作為主要依據，采取相應措施實現清潔能源的合作和發展。在文化領域，要進一步擴大黃河文化的國際影響能力，通過系列特色旅游路線來吸引其他國家的關注，并在發展過程中做好先進技術理念和人才的引進。在產業合作方面，需要對國內的產能過剩行業和傳統行業進行有效轉移，以實現國內產業的生態發展，并逐步實現“走出去”的目標。

（三）加強跨區域的經濟聯系與生態管控合作

1.嚴守生態保護紅線

對于黃河流域而言，其所在的生態系統屬于一個有機的整體，沿線不同省（區）需要從多個方面形成合力，采用協同治理的方式促進各區域的協調發展。跨區域的生態管控實際上就是對不同功能區所采用的分級管控手段，在開展該管控工作時，需要將生態保護紅線作為主要原則，在保證生態功能的基礎上開展相關的活動和研究，以此種方式減少黃河流域的不良競爭，同時促進該流域生態保護和協調發展。

2.跨區域的經濟聯系與生態管控

黃河流域需要對“京津冀一體化”“長江經濟帶”以及“粵港澳大灣區”的區域發展經驗進行積極借鑒，充分發揮出“一帶一路”的區位優勢，在未來發展的過程中結合本地區的優勢，強化不同省份、區域之間的經濟聯系與生態管控合作，以互幫互助的姿態走向更好的明天。黃河流域的生態保護與經濟發展是兩個不可分割的整體，眼下要從二者的整體布局出發，實現對各地產業結構的科學調整，同時堅持環境優先的前提條件，讓二者以強大的合力來實現協調發展。

第一，要對黃河流域上、中、下游的開發進行合理控制。在上游源頭地區需采用點狀開發的方式，以生態保護、涵養水源為主要目標來開展相關工作，對開發的范圍與強度要做好嚴格的控制，不能將經濟價值作為唯一的開發目的，防止土地退化等環境問題的加劇。中游地區需要以開發與保護并重為主要原則，制定與流域生態相符合的環保規劃（重點關注黃土高原的水土保持工作），以此種方式來強化黃河流域生態環境的建設效果，推進該流域高質量發展。下游地區擁有大量的資源，具有較高的工業化水平，需要重點關注能源化工企業的發展，關注新舊能源的轉換，打造低能耗企業。同時要對下游水患防治工作進行關注，強化預測和防控，減少水害的侵襲。第二，要對沿線城市的產業升級進行關注。黃河沿線的一些重點城市和較發達城市需要進一步加快產業優化升級的步伐，從傳統產業的轉型和新興產業的培育出發，對特色的高質量發展路徑進行積極探索，發展清潔產業，減少對環境的污染。同時要對重點城市的產業發展示范作用進行關注，發揮模范帶頭作用，以促進區域間的經濟聯系和資源流動。第三，要對流域內的基礎設施建設加以關注。完善的基礎設施是黃河流域生態保護與經濟協調發展的重要支撐，也是實現沿線不同省（區）有效銜接和溝通的重要基礎，對推動區域內的資源有效配置具有重要作用。

3.構建生態文明考核評價機制

黃河流域的經濟發展需要將生態文明建設作為重要導向，以上、中、下游的基本生態情況與經濟發展狀態為主要依據，對中上游地區適當加大資金投入的力度，對下游地區的污染治理力度進行強化，合理布局黃河流域沿線城市，進一步發揮出城市群集聚的作用。要對生態文明考核機制進行積極推行，通過政策優化和差異化的方式，有效提升水生態文明的效果，實施以水定城、以水定產的措施，并充分發揮市場調節和社會監督的作用，以實現黃河流域的綠色發展。

四、結語

綜上所述，黃河流域作為我國重要的生態屏障和經濟核心地帶，其生態環境的質量會直接影響人民生活水平，還會對全國的生態安全產生較大的影響。黃河流域在新時期面臨著生態保護與經濟協同發展方面的問題，為了更好地應對這些問題，需要從頂層設計出發，將創新、協調、綠色、開放、共享發展的理念作為新的引領，以產業生態化和生態產業化為主要的發展思路，通過跨區域的經濟聯系與生態管控合作來形成區域協同發展的新格局，進一步提升流域內的經濟發展競爭力和生態承載能力。