從傳播變革視角分析新時代政府信息公開所面臨的挑戰與對策

湘潭大學 張浩瑋

一、政府信息公開現狀與問題

我國對于政府信息公開的工作一直沒有暫停，并且取得了較好的建設結果。2007年4月，國務院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，并于2008年實施。《條例》的頒布加速了我國政府信息公開的規范化進程，并使得政府信息公開行為有法可依，為我國政府信息公開事業奠定了基礎。隨后，2010年1月頒布的《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》、2011頒布的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》都對政府信息公開作出了進一步的規范，主動公開政府信息成為主流。2013年10月發布的《國務院關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》，就是針對互聯網技術的迅猛發展，強調政府網站在信息公開中的作用，并且強調了新媒體政務信息發布和公眾互動交流等新渠道的重要性[1]；2019年5月修訂的《政府信息公開條例》更是對公開范圍與深度、信息保存責任、在線服務水平、公開落實保障等內容作出進一步要求。相關政策法規的出臺，對于推進全國自上而下依法執政的方針、弘揚反腐倡廉風氣、增加政府公信力具有積極意義，相較于20世紀末，政府信息公開已經取得了極大的進步。

但值得注意的是，隨著科學技術的不斷成熟與發展，政府信息公開工作所面臨的社會環境也在不斷變化，尤其是移動通信技術與互聯網技術帶來的第三次科技革命，信息傳播過程中的各種要素均有所變化，社會信息傳媒已經進入了全新領域，對政府信息公開工作提出了新的挑戰。政府作為信息公開的主體、關鍵信息的傳播者，越來越難以掌控信息傳播的流程、范圍和影響。在信息爆炸的時代，政府發布的信息權重逐漸被稀釋，政府傳統意義上對信息的解釋權也隨著話語權門檻的降低而逐漸消失，政府形象可能因信息公開質詢與意見反饋處理不妥而遭受影響。能否積極應對媒介的變革，并借助變革的有利因素實現不利情況的逆轉，將是我國在新傳媒時代對政府信息公開的一次偉大實踐。

本文從分析新時代傳播變革的特征出發，分析其對政府信息公開的影響，并提出應對挑戰的對策。

二、新時代傳播變革特征與影響

政府信息公開，本質上也是一種大眾傳播行為，特殊之處在于傳播鏈條各個要素成分構成較為特殊：政府作為傳播者的身份獨特，政府文件通告等文本作為傳播內容，廣大公民群眾作為受眾，因此在運用傳播學相關理論進行闡釋的時候需要與實際情況相結合。下述內容將從信息內容、信息載體、信息傳播者身份、受眾信息素養這四個方面進行分析，并總結其對政府信息公開造成的影響。

（一）信息內容：碎片化趨勢顯著，信息麻醉導致閱讀能力下降

碎片化的本意是指完整的東西通過拆解，破碎為諸多零件或碎片。碎片化信息即將原本詳細、完整的信息通過提煉重要部分、切割有價值內容的方法總結為簡短訊息，是信息體量的一種全新表現。碎片化內容大大減少了閱讀與理解所需的時間成本和注意力成本，對比傳統媒體而言，能讓受眾在更短的時間內獲取更多的信息[2]，這也迎合了當前快節奏的生活方式，使人們習慣于將時間切割為碎片化的小時間段，能更加自由地支配時間以獲取信息。

但是，碎片化內容以及碎片化閱讀帶來的是傳播麻醉功能的進一步強化和閱讀理解能力的衰退。傳播學者拉扎斯菲爾德和莫頓在《傳播研究》中針對傳播產生的負面效果，提出了“社會麻醉”理論。該理論指出，“因社會信息不間斷的傳播，受眾為了更好地理解自身所處的社會環境，會每天在接觸媒介上浪費大量時間和精力，從而降低了參與社會實踐的熱情”。受眾把閱讀和理解信息的行為當作行動的代替物，“我見即我為”，被動地、依靠生存本能地獲取信息，沉溺于信息的表層意義和娛樂化的表達方式中，滿足于被動的知識積累，而喪失對知識主動、深層次的解讀能力。

新時代信息碎片化的趨勢對于當前政府信息公開來說是不利的。政府向公眾公開信息主要為政府年報、工作匯報、會議記錄等一系列內容復雜、體量龐大的專業性文章。在傾向于碎片化閱讀的時代，公眾不斷退化的閱讀理解能力難以消化此類專業文獻，造成“太長不看”的尷尬境地，是對政府文獻資源的浪費，也是對政府信息公開工作積極性的打擊。

（二）信息載體：文字失去活力，受眾傾向于多媒體內容

文字內容是傳統媒介的主要載體，如圖書、報刊等紙質媒介。互聯網發展初期，信息的主要載體依舊是以文字為主的網站。隨著互聯網技術的不斷發展，信息載體的形式逐漸多樣，圖片、音頻、視頻等多媒體技術逐漸可以被網頁呈現，相比抽象、需要大腦理解處理的文字信息，直觀、刺激性更強的多媒體內容給受眾提供了更好的信息體驗以及更低的時間成本。文字內容在傳播新時代逐漸失去活力，多媒體逐漸成為信息載體的主流模式。

政府公開的信息一般以文字為主、圖表為輔，基本沒有以視頻、圖片等為主的表現形式。在面對整體娛樂化的信息傳播環境時，政府公開信息的吸引力下降，難以引起有信息需要的公民以外的關注，對服務型政府的構建造成壓力，不利于政府形象宣傳工作。

（三）傳播者身份：話語權下放，人人都是傳播者

隨著人民生活水平的提高、移動互聯資訊費用的下降，互聯網以及網絡終端設備不再是奢侈品，人人都可以加入移動互聯這個巨大的傳播網絡之中。截至2020年3月，我國網民規模為9.04億，互聯網普及率為64.5%，相較2018年提升了4.9%，網絡覆蓋率不斷增加[3]。這也帶來的另一個傳播模式的改變，即話語權的下放。在傳統傳播模式中，處于傳播鏈上游（頂層）的一般是具有較高社會地位、處于社會支配層的上層人士，通過媒介將事實、解釋、意見、思想或精神、情感傳遞給大多數社會被支配人群。網絡的交互性、隱匿性與強傳播力徹底改變了受眾的地位，他們不再是傳統意義上的受眾，也可以是網絡環境中信息的傳播者，任何人所發表的任何信息都可以被自由表達，且可以被任何接入互聯網的受眾接收，話語權在這種環境下完成了轉移與下放。

然而，與話語權下放、傳播地位改變一同帶來的影響也包括信息“把門人”角色的失格以及非專業化的個人傳播現象。傳統媒體在過去作為社會管理者的傳播工具，對信息內容有極強的把握能力，大型傳媒集團中信息“看門人”的角色使得信息有非常高的可信程度和優質量保障。然而在話語權下放的時代，人人都可成為信息發布者，信息傳播的非專業化、信息內容的個人傳播成為一種趨勢。個人傳播是指在網絡傳播背景下，個人憑借一定的網絡知識，自主掌握一個屬于個人的“媒體”，自主接收和傳播各種信息的一種傳播方式[4]。這種個人媒體缺乏編輯信息的專業素養，缺乏對社會輿論風向與思想意識的靈敏嗅覺，在遇到突發性社會問題或其他社會熱點話題時，在公民信息素養普遍不高的情況下，缺乏信息“把關者”角色的傳播行為往往會造成有偏差或虛假的信息傳播。同時，自媒體的低錯誤成本也使得這種現象屢禁不止。

傳播的隨意化將為政府公開的信息埋下錯誤解讀、信息污染的隱患。結合前文所言，碎片化、多媒體化的媒介環境會促使受眾尋找更具吸引力、更具刺激性、更具易讀性的內容。倘若政務信息、政府新聞、工作匯報等信息被有閱讀需求的非專業（甚至是別有用心）自媒體傳播者進行錯誤解讀，將產生錯誤信息，對社會運行、民間輿論造成嚴重的不良影響。而糾錯產生的成本，也將避過自媒體的低錯誤成本，轉嫁到政府的信息公開工作中，對政府評價、政府公信力產生不良影響。

（四）公民受眾信息素養：尚不成熟，網絡擬態環境對世界觀影響大

公民信息素養是指公民為了適應信息社會而需要具備的關于信息以及使用和創新方面的文化修養，是傳統文化素養的延伸和拓展，其本質是公民對信息的駕馭能力和使用能力[5]。作為信息時代的必然產物，信息素養是公民在這個環境中生存必備的技能。通過分析與歸納總結，本文將信息素養分為三大部分，分別對應公民受眾“接收——接觸、理解——認知、再發送——使用”這一社會信息再造活動。

①公民接觸：選擇、獲取信息的能力。選擇信息的能力也可以被理解為公民的信息意識，是指公民對所需信息的注意力和洞察力，是信息素養的最直觀表現，也是公民信息行為的最直接驅動力。獲取信息的能力可以被理解為公民對包括計算機、網絡、檢索引擎等工具的應用技能，以及對文字信息、多媒體信息的編輯和識別能力。

②公民認知：解讀、接收信息的能力。公民解讀信息和接收信息的能力，就是對已獲取信息的整合能力，它是一種綜合運用邏輯學、分類學等原理，按照所需內容主題，對信息進行重新組織排序、篩選所需內容，滿足工作或日常生活需要的內容理解活動。

③公民使用方面：運用、傳播信息的能力。公民對信息進行運用和傳播，就是信息再創造的環節。對內而言，是人們獲取信息、整合信息、吸收并利用信息，最終創造新知識的過程。對外而言，是人們對已接收信息的優化，是有價值信息在傳播鏈中的再次循環，包括加工、傳播信息過程中必須遵守的道德規范，不得危害社會或侵犯他人權益的信息倫理。

現今，主要依靠網絡傳媒構建出的擬態環境與傳統傳媒所構建的擬態環境相比，已經出現不穩定、不可靠的情況，其主要原因在于：其一，媒體專業性與可靠性大不如前，信息傳播參與的門檻降低使得“人人都是記者”的現象逐漸普遍。其二，著眼于商業利益，大量別有用心的人借助自媒體與新媒體的輻射力，大量傳播虛假、不實的信息。同時也因為我國信息素養教育的落后，公民的媒介信息素養尚處于不成熟的階段，主要體現為對信息真偽的辨識程度不高、尚未形成信息求證求實的態度、容易受到信息情緒的裹挾等特點，網絡傳媒對公眾世界觀影響深刻，甚至造成現實世界與擬態環境的割裂。

政府信息公開的傳播內容，因其專業性與穩定性，構造出的擬態環境與現實世界差異較小，有助于公眾形成良好的世界觀，形成對政府工作、社會環境的正確認知。但擬態環境的構建有排他性的特征，先入為主的網絡擬態環境在與政府信息公開構建的擬態環境的沖突中，可以憑借多媒體內容的傳播優勢、網絡關鍵意見領袖的流量或意見支持，達到對公眾世界觀、價值觀塑造的目的。處于競爭弱勢地位的政府信息擬態環境也將失去主流世界觀塑造的優勢，進而影響政府公信力與形象的塑造。

三、應對策略與建議

時代的發展促使信息傳播的特征與方式不斷變化，政府行政部門的信息公開工作也必須以時代信息傳播變化為依據，回應公民對媒介新的期盼與需求。只有這樣，政府信息公開工作才在真正意義上做到了為民服務，自覺接受群眾監督，從態度上為法治社會建設奠定了基礎。本節將根據上述分析的新媒體特征與其對政府信息公開的影響，提出對應的策略與建議。

（一）培養新媒體專業人才，促使公開信息的內容精品化與多樣化

毋庸置疑，新媒體已經成為當前受眾最多、影響范圍最廣的信息傳播平臺，其中包括以橫向輻射型傳播為主要特征的微博，以及以縱向深入型傳播為主的微信。但政府信息公開工作人員的新媒體運營規則、文案編寫規則、網絡輿情處理等能力均有不足，培養一批有專業傳播素質的新媒體人才是落實新時代政府信息公開的當務之急

對于內容而言，新媒體環境下的政務信息公開不再與以往的政府網站信息公開相同，不應只是簡單的文字堆砌和內容的重合，而是要實現對公開信息的二次加工。一方面，應將冗長的政府公開信息合理碎片化，迎合公眾碎片化閱讀習慣的同時保證內容質量，善用新媒體對信息體量的限制，將信息濃縮和凝練，將最有價值的精華傳遞出來，使公眾獲得有效且正確的信息。另一方面，改變信息的呈現形式，使用精簡的信息，以圖片或視頻等多樣化的直觀載體呈現，增強信息的可讀性和吸引力，從信息內容的角度避免公眾“不想看”“不愿看”的問題。

（二）注意關鍵意見領袖，運營有特色的政務賬號

人人都是傳播的環境中，政府信息公開的權威解讀內容可以通過關鍵意見領袖和核心粉絲群體的傳播實現。

注重關鍵意見領袖與政務賬號的聯系。關鍵意見領袖往往是一場輿論危機或虛假信息傳播的主要帶頭者，同時也有可能是引導輿論走向正確方向或對政府信息進行有效二次傳播的重要角色[6]。他們粉絲眾多，經過長時間的新媒體運營，擁有比政府官方賬號更大的影響力。在政府信息公開過程中，可以通過他們對政策信息的正確解讀，或對政府工作的正向評價，將政府公開的信息通過網絡進行傳播。

另一方面，需要加強媒體平臺或官方機構自身網絡意見領袖形象的培養與塑造，這種做法是對現有網絡意見領袖的補充。同時依托上述精品內容，打造具有特色的政務賬號，拉近與公眾的距離，培養屬于政府的粉絲群體，通過粉絲的聲音，傳播與事實最為貼近的政府信息。通過這兩種方式，還可以實現政府信息主導的網絡擬態環境構建工作，實現對虛假信息、歪曲解讀的抵御。

政府信息公開能夠保障公眾對信息的知情權，提高人民群眾自下而上監督政府工作的時效性，也是我國建設法治社會，實現依法治國的重要手段。我國政府信息公開工作應注意到新傳媒時代的到來，并感受其對信息傳播的重大變革作用，進一步利用有利變化，轉變信息公開的工作模式，讓政府工作開展更加貼近民眾信息需求與信息習慣，提高政府治理與服務能力。