基于新常態背景下政府行政管理體制改革路徑探析

西華師范大學 羅敏

改革開放以來，我國政府經歷了五次大規模的行政管理體制改革，盡管每次改革的主要矛盾不同，但改革總體上適應了當時生產力的發展。隨著中國經濟發展進入新常態，社會主義市場經濟不斷完善，但政府行政管理體制中仍有一系列問題不適應新常態背景下現代社會的發展。習近平總書記在黨的十九大報告中也指出，要進一步深化行政管理體制改革，從而促進中國特色社會主義的發展，推進國家治理能力和治理體系的現代化建設。為此，汲取和借鑒改革開放以來行政管理體制改革的成功之處，找出行政管理體制改革的困境，探析改革路徑是中國政府當下面臨的關鍵問題。

一、改革開放以來我國行政體制改革的成就

（一）政府治理模式的重大調整

政府在社會資源的配置中起著決定作用，在某些高利潤行業中扮演著掌門人的角色，如電力，石油，煤礦等行業，而非政府主體以及市場的作用此時并未顯現。同時伴隨經濟和社會亟待發展的需要，政府管理的效率低下，社會主體間矛盾深化等問題逐漸加劇。直至1992年黨的十四大召開，確立了建設社會主義市場經濟體制的改革目標，并提出改革最終要的目標是發揮政府力量和市場力量的雙重作用。至此，市場作為經濟發展的主體地位逐步確立，政府單一的治理模式也由政府和市場雙重治理模式所代替。

（二）政府職能的重大轉變

在計劃經濟體制下，階級斗爭氣氛濃厚，因此當時政府職能主要以政治職能為主，社會職能有所欠缺。改革開放后，政府職能的含義、范圍、履職方式等都發生了相應轉變，從以政治職能為主到以經濟職能為主，兼顧服務職能。具體表現為：第一，政府更加注重調整自身與市場的關系，這也是政府職能轉變的核心。伴隨著社會主義市場經濟逐步完善，國家進一步明確了政府與市場的關系，那就是要建立有限政府，使市場在資源配置中發揮決定作用，激發市場這一主體的活力。但有限并不代表無為，矛盾具有同一性和斗爭性，在市場活躍發展的同時，市場調節失靈、資源浪費、社會主體矛盾增加等現象也會隨之出現，因此充分發揮政府在經濟發展中的宏觀調控職能尤為重要。第二，簡政放權是政府職能轉變的重要內容。主要包含兩個層次，一是將越來越多的政策下放到市場、企業以及居民手中，促使他們根據自身利益和實際需要進行有序管理；二是將中央權力愈來愈多的下放到地方政府，減少行政審批程序、節約行政審批時間，從而提高行政審批效率、建設高效政府。第三，增加公共產品和公共服務，向社會提供公共服務，促進公共服務均等化，不僅是政府改革的目標之一，也是政府職能轉變的重要內容。新常態下，我國經濟快速發展，同時社會主要矛盾也發生了變化。人民對產品和服務質量的要求提高，倒逼政府提供優質的公共產品和服務以滿足人民群眾日益增加的美好生活需要，從而減緩社會矛盾。在黨的十八大報告和十九大報告中也明確提出建設服務型政府的重要性。第四，不斷創新政府的行政管理方式。改革開放前，政府通過單一管制履行職能；改革開放后政府管理職能朝著多元化發展。在經濟管理中，不僅重視宏觀調控，還充分運用法律手段、經濟手段等調節市場，構建了高效、科學的市場治理體系。在法治治理方面，政府根據現有行政問題，如多頭執法、多層執法、執法擾民等問題做出調整，堅持依法行政、堅持政務公開，積極構建行政監督體系，不斷提高政府工作的透明度，努力提高人民對政府工作的信任度。

（三）政府自身建設和管理方式的重大進展

加強政府自身建設，轉變工作作風是政府工作改革的重要內容。改革開放以來，政府自身建設一直在進行，管理方式不斷優化。具體表現為：一是要強化理論武裝，建設學習型政府，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，強化理論指導。二是要增強“四個意識”，積極建設服務型政府，堅持黨對一切工作的領導，建立健全問責監督機制和糾錯容錯制度，嚴厲打擊不作為亂作為，保證政府切實履職，干實事干好事。三是積極推進依法行政，民主行政，建設法治型政府，自覺運用法治思維和法治意識展開行政管理工作，制定合理的行政法規，規范行政決策程序，創新執法模式，強化執法監督。四是堅持廉政建設，建設廉潔型政府，加強黨風廉政建設，以黨風政風促民風，杜絕權錢交易、以權謀私的貪污腐敗之風。

二、行政體制改革中的困境與挫折

（一）職能轉變未到位

受計劃經濟體制下全能政府觀念的持久影響，我國政府職能轉變歷經幾次改革，取得了一定的實效。新常態背景下，對政府的職能有了更多的要求，職能轉變存在一些不符合經濟新常態的狀況。一是政府行政的越位、錯位現象仍然存在。越位即指政府行使職能時未按照憲法或者行政法規要求履行，表現為上下級政府之間、上下級部門之間、地方平級政府部門之間、政府不同部門之間、政府與其他機關之間。而這種現象在政府、社會與市場的交叉關系中尤為普遍。在微觀經濟領域中表現為，政府直接參與投資經營或者干預市場主體經營、干預企業投標招標；受績效考核與經濟利益驅使，庇護違法生產經營活動的地方保護傘仍舊存在。缺位是指政府不履行或者職能履行不到位，具體表現在市場監管、社會管理以及公共服務方面。二是政府職能轉變受到多重阻力的影響，比如全能型政府的慣性、地方政府自主性強以及政府工作的整體性加強，利益固化等。三是政府轉變職能的激勵機制不足，比如在績效考核方面，以地方經濟發展狀況為主要指標，缺乏多重績效考核標準，而這就會導致政府在社會服務、醫療、教育、衛生等方面缺失履職動力，進而影響服務型政府的建設、政府職能的轉變。

（二）缺少法治觀念和法律的保障

建立在市場經濟基礎上的現代行政體制，必然蘊含著現代的民主、自治和法治精神，而當前社會民主、法治精神還不足以完全認識新常態背景下產生的新矛盾，這直接影響到當下行政體制的合理建構。新常態下的市場競爭環境應該是公平的，市場的營商氛圍應該是寬松有序的，但在實際生活中，人情關系、裙帶關系等人治理念還存在于某些行政服務人員的意識中，從而導致市場規則秩序遭到了一定程度的破壞。政府在執法行政過程中也出現一系列違法失職行為，缺乏法律制度建設以及制度缺乏科學性和實用性也是政府行政管理體制難以取得突破的障礙，這使得在當代經濟生活中發生的種種矛盾沒有較為齊全的衡量標準，市場、社會與政府三者之間的關系較難理清，市場化與行政化的沖突難以避免。政府在執法動力上仍舊不足、職責不清，存在執法空檔；執法難度大，成本較高；職權交織，多部門有利益固化傾向。

（三）公共服務水平較弱

經濟新常態下人們收入水平大幅提高，個人消費品市場產品種類多、服務全，但公共產品和服務卻常常短缺。究其原因一是公共服務理念轉變未到位，治理理念并未深入每一個公務人員的心中，“官本位”的價值取向深刻地影響著政府的行政制度。政務人員在治理過程中容易主觀臆斷，缺乏對基層群眾公共需求的實際了解、缺乏有效地對基層公共需求的大數據統計，理論聯系實際意識薄弱，科學行政有待加強。二是政府公共服務體制不完善，首先表現為政府在公共產品和服務的提供方面，政府常常在唱獨角戲，往往忽視市場的主體作用，因此缺乏合作企業，從而導致供給能力不足。其次是缺乏靈活有效的運作機制，主要表現為決策、執行、監督三個方面。在決策上，缺乏對專家意見、民眾意見的收集研討，導致決策的代表性不足，民意程度較低，使公共產品和服務易產生供需矛盾；在執行過程中易出現利益沖突、財政資金不足、未依法行政等現象；在監督方面，往往出現監督乏力、監督評估制度化法制化程度較低等問題。三是公共資源分配不均，公共服務水平存在區域性差異，城鄉二元之間，以及東西部地區間的公共服務的數量和質量等方面存在巨大差異，而造成這種差異的最大原因是地區的經濟水平、公共預算不足有關，從而使政府的供應能力不強。

（四）管理方式較為單一

在政府管理方面，我國政府的行政管理方式較為單一。主要從機構和人員管理兩方面分析。在機構內部，受傳統行政管理觀念的影響，強制管理色彩較濃；政府決策審批上存在分工不合理以及交叉管理的現象；政府機構整合效率低，在精簡與繁雜之間反復。改革開放以來，我國先后進行了八次大規模的行政體制改革，每次改革都有新亮點，機構的整合與剪裁一直位于主干道上，但精兵簡政落實困難，大規模精簡之后，又會出現機構的冗雜，在經歷數次改革之后，我們會發現一個較難的趨勢就是改革目標雖很明確，但始終無法長期保持，低效率重復明顯。在人員管理方面，較為突出的問題是，人員流動性仍舊較弱，尤其是在基層行政管理機關之間的人員流動。比如對于中層人員、青年基層人員以及街道鄉鎮機關人員來說升職難度大，這往往會導致基層服務積極性降低。

三、行政體制改革路徑探析

（一）加快政府職能轉變

深化政府行政體制改革的核心是轉變政府職能，改革開放特別是黨的十八大以來，政府職能的深刻轉變，對解放和發展生產力，促進經濟的持續健康發展，增進社會公平發揮了重要的作用。在經濟新常態背景下，必須加快政府職能轉變，加快社會主義現代化步伐。一是要簡政放權，深化“放管服”改革，降低企業準入門檻，提高開企辦業的便利度，如推進以企業注冊便利化為核心的商事制度改革，創新監管，促進公平競爭，提高政府市場監管水平，整治市場管理人員不作為，亂作為。創新監管方式，利用“互聯網+監管”，提高政府監管透明度，積極接受人民群眾的監督；營造便利營商環境，積極推行“最多跑一次”，壓縮市場準入負面清單，壓減辦照、通關、辦電、工程建設項目審批時間等。二是加強服務型政府建設，提高工作運行的可持續性，堅持以人為本，執政為民的理念，做好服務型政府建設的過程，從統治的角色轉變為社會的服務角色。解決好為誰服務、怎樣服務、服務什么的問題。處理好各方的利益關系，創新管理方式，向經濟型社會型政府方向發展。三是要完善績效考核標準，建立多層次、多標準的績效考核制度，全方位評價政府工作人員的履職情況，擴大非經濟指標的考核標準。

（二）推進法治政府建設

政府應該樹立較高的規則意識和法治意識，在行使權力的過程中堅持法治原則，保障權力在法治的軌道上運行；保障決策、執行和監督的整個過程都納入法制化軌道，積極建設法治政府。提高政府對行使權力的觀念認知，消除人情社會、裙帶關系在行政過程中的干擾，根除權力大于法律的意識，樹立求真務實的工作作風。在新常態下，遵守市場規則、嚴格市場監管、公平公正處理經濟社會中的各種矛盾，堅持依法行政。依法行政的核心是有法可依，觀念的糾正以及行為的規范都需要制度的保障。制度要有科學性才能保障決策、執行、監督的合理性，因此要堅持科學立法，建立健全行政法律體系，減少行政與法律之間的沖突，保障行政的合法性。政府在受到法律的制約的同時，也應該通過法律激勵政府依法行政，即在制度建設中健全激勵體制、糾錯容錯制度等。

（三）著力提升政府公共服務能力

針對公共服務弱化，筆者認為，首先應該重視政府公共服務意識的培養，政府應該以民為本，更新理念，踐行全心全意為人們服務的宗旨，將其貫穿于服務型政府的建設目標中。在服務理念改變的同時，還應堅持依法行政，切勿因私人利益而耽誤公共利益的實現。其次在公共服務機制的建設上應該樹立創新意識，建立靈活高效的公共服務機制、高效科學的服務模式和公共服務體系。在公共服務過程中注意發揮市場的主體作用，比如說讓渡一些公共基礎設施的建設項目給市場，激發市場主體的活力，使之成為政府的合作伙伴，共同成為公共產品和服務的供給主體，從而突破單一的供給模式，提高整個社會的公共供給能力。再次是要合理配置公共資源，縮小城鄉之間、東西部地區之間的公共資源差異，從而促進全國公共服務質量和水平的全面提高。具體可以采取如下措施：比如在各地區的財稅制度上進行因地制宜的改革，在經濟相對落后的地區增加中央的財政支持力度，調整地方國稅上交中央的額度。同時在財政資源的使用方向和結構上，還要注意合理地配置財政資源，減少盈利性產品的投資，適當增加公共基礎設施建設的投入。最后還可以先富帶動后富，東部發達區域可提高對西部地區的扶助水平，密切合作關系。

（四）改進政府管理方式

在機構管理上，一是要從管理觀念入手，政府應該轉變管理觀念，實現強制管理到新型治理的轉變、實現從管理到服務的轉變，減少對微觀經濟的干預，發揮市場無形的手的作用；二是要加強監督，完善監督問責機制，加強對行政決策等的監督，防止權力的濫用誤用。明確中央與地方的權責、政府內部各部門的權責，合理分配各部門之間的職責，健全崗位責任制度。從整體出發、從現實出發，建立與我國現實狀況相吻合，具有合理性的、可操作性的、簡便實用的行政問責制度框架。三是要提高機構整合度，避免機構陷入精簡到臃腫又到精簡的矛盾中，積極實施大部制改革，充分考慮政府部門的職能劃分，減少臨時部門、交叉部門，整合職能重疊部門。在人員管理方面，可以加強基層公務人員的管理培訓，提高基層公務人員的辦公素質，使之逐步適應復雜的政務系統，處理好較有難度的政務問題，并且要轉變機構人員的辦公觀念；完善人才激勵制度、績效考核制度，績效考核堅持定性與定量相結合，強化監督，從而提高公務人員的服務積極性。