公共管理的公共性與社會性分析

中共葫蘆島市連山區委黨校 陳建新

公共管理是指具有法律權力的公共服務組織，如法院、政府等部門，嚴格依據具體的程序履行與公共事務以及公共服務相關的行政工作。現階段，隨著人口數量的增加，信息技術水平的提升，公共管理的社會方面必須從源頭上進行分類，更好地提升公共管理效率。

一、公共管理概述

（一）公共管理的概念

公共管理與其他的經營管理之間有很多的共同點，但公共管理與經營管理之間的特點、研究對象之間也有很大的不同。例如，工商管理研究的一般目標是企業和機構的運作過程，但是公共管理主要是對社會機構、政府等進行研究。首先，工商管理的主要目標是最大限度地提升其組織的盈利能力，公共行政服務則是重點在于對社會的利益進行維護；其次，管理性質上有很大的差異，在工商管理的工作中存在非常強的市場競爭性，而公共管理具有比較強壟斷性；最后，以不同的方式進行，工商管理主要是運用經濟行為，由行政命令和法律行為進行補充，而公共管理的方式則是相反。在進行公共管理的過程中，不僅需要尋找其中的共同點，同時還要了解其中的不同之處，更加充分地認識到公共管理的重要性。

（二）公共管理的類型

原則上，公共管理包括其管理的所有公共事務，在宏觀的角度，公共管理可以從社會、政府以及公共管理三個角度進行闡述。

首先，社會的公共管理。這里提到的社會，不單是指“人類社會”，主要是指相應的經濟以及政治管理職能，與人們日常生活之間緊密相連的社會事物管理。如比較常見的科學技術、教育、體育、醫藥衛生以及文化藝術等公共管理機構。這些公共機構與人們的根本利益是緊密相連的，主要是由人執行，并在社會中發揮著強大的作用。

其次，政府的公共工作。“一般意義上的政府是指民族國家及其地方政府的法定程序和基本組織機構，它適用于國家機構和管理團體。”由此可見，某個社會或者國家的治理機構就是我們常講的政府。必須說明的是這種概述是指狹義上的政府，專門用以指某個國家的中央和地方行政機關。此種意義上的政府公共事務包含國家安全公共事務、國家禮儀與行政區劃方面的政治性公共事務、機關內部公共事務、人事行政公共事務及財務行政公共事務。

再次，國家公共事務。狹義層面上的國家是指廣義國家定義中最為重要的司法和部分立法。這些國家問題主要包括制定法律和法規、維護國家領土和主權、維護社會和公共秩序以及關注國家機構、政治機構和有形公共事務。

二、公共管理的公共性分析

（一）公共管理概念的公共性

首先，主體的公共性。從根本上說，國家、政府和其他管理問題是人民的代表，代表人民的根本利益，管理和負責公共事務，謀求人民的福祉。國家和政府的公共行政涉及廣泛的公共問題，這是區分公共行政和私人管理的最基本特征。公共管理必須嚴格按照相應的法律法規進行，不能超出國家所賦予的職權。換言之，國家、政府和其他監管機構的信譽在很大程度上取決于人民的意愿，而創造、剝削、實體的管理和終止等都會受公眾的監督，國家行政機關依法行使職權，并賦予政府機關合法性。

其次，目標具有公共性。公共管理也是管理模式中的分支，其管理的目標具有非常強的公共性。其目標需要反映出平等、正義、平等以及民主的價值觀，從而更加符合我國社會主義發展的要求，著眼于政府與人民之間的有效溝通，為社會和人民提供更好的福利。相反，以私營化和經濟自由化為前提的管理模式，主要目的是為某一團體或個人謀取最大利益。在公共管理的目標方面，公共管理與于私人管理有很大的不同，更好地維護公眾利益，消除社會矛盾，實現社會平等價值，也是公共行政的基本要素和必要價值。

最后，方式的公共性。賦予具有公共權力的公共管理機構，作為實現公共管理目標的基礎，也是公民監督公共行政主體的合法來源。目前，擬議的公共管理改革和改進在一定程度上加強了其管理方式的公共性，例如加強對權力的限制和監督，以避免侵犯公共利益。通過加強公共關系和權力監督，可以改進公共管理過程中的一些制度建設，實現對公平正義的追求。

（二）我國公共管理公共性方面的存在問題

第一，公共管理價值觀的偏頗。政府的目標是為公眾提供更舒適的環境，并最終使公眾利益最大化。但是，如果過于重視公共管理，就會失去相應的公共性，偏離正確的價值軌道，最終導致公共管理的效率不足，政府忽視對行政改革價值的追求，投入了大量的人力物力，卻沒有取得相應的效果，降低了行政效率。

第二，政府機制需要進行調整。宏觀調控是政府在市場經濟發展中的重要作用，實際上可以提高資源的分配效率。我國政府在實施調節的過程中會出現一些漏洞，在市場不均衡的情況下，政府失靈的情況也時有發生。政府失靈主要是由三個方面的原因所導致的：一是信息不完整，信息量過大，無法及時掌握；二是成本效益分離，政府活動不受所有權的影響。政府缺乏市場價格導向，資本和生產過剩的最終結果是社會資源的嚴重浪費。三是，自然壟斷環境下，政府是公共產品的供給者，也是公共服務的維護者，政府的供給地位有利于降低風險程度，由于有效競爭機制的缺乏以及政府管理人員對企業管理概念的缺失，在沒有較好激勵機制的情況下，政府經營效率低下。

（三）公共管理的未來發展

公共管理是民主實踐和社會發展的重要組成部分，特別是對于政治目標和總體民主治理進程而言。公共關系是衡量政府基本價值觀及其活動性質的工具，在長期發展和確定政府目標方面發揮著重要作用。

首先是政府本身。在公共管理需求方面，以人為本原則要求政府部門的公共管理“以人民為中心，始終以最廣大人民的根本利益為出發點和支撐點”。黨和國家遵循“服務管理”的理念，符合社會管理原則的需要，適應公平和正義的價值要求強調社會公平和正義，所有公民都應該從中受益。因此，政府應樹立更好的服務理念，將公共管理作為政府工作的重要組成部分，在維護人民主權的前提下，充分發揮政府控制職能和作用，樹立服務意識，讓公眾滿意，建立和改進政府系統的運作方式。

其次，加強公民教育。通過對公民的教學，讓公民自覺形成民族意識，自覺保持宣傳，為我國真正實現民主奠定基礎。公民教育的目的是把道德教育與法制教育結合起來，使公民在認識和尊重法律的前提下開展社會活動。政府將健康人格的發展視為主要標準，通過社會教育管理公共教育，注重解決國家與人民之間的實際關系，提高公民對政治制度和民主化的理解。提高公民參與程序的能力和要求，切實推進公共管理，推進和諧社會建設。

三、公共管理中的社會性

（一）公共管理機構的社會相關性

首先，在社會事務的管理中，其主體是社會組織，通過自我管理提供服務。在現階段的社會中，不同的社會組織都是為政府和國家機構進行服務的，具有很強的政治色彩。同時，隨著社會主義經濟的不斷發展，社會的自我完善、自我調節水平不斷提高，而這樣的社會組織注定要逐步脫離以前的從屬地位。如果政府和國家一旦消亡，社會必將會依靠此類組織進行社會管理，只是這時的社會組織將會完全失去其政治性和階級性。在未來一段時間內，社會組織還不具備相應的獨立性，需要與政府、國家同時對社會進行管理。然而，這不能夠對社會組織的社會性質進行相應的否定。隨著政府公共管理體制的不斷完善，政府職能也將隨之發生變化。政府將逐步恢復其現有的社會職能，并將其轉移到相應的社會機構。在這一趨勢下，必須不斷改善這一社會組織的社會組成部分，不斷提高社會自主性，并促使其成為一個真正的社會組織。

其次，國家源于社會，是社會發展到相應階段進行轉變的產物，是社會產生的力量。國家的出現表明社會與國家有著千絲萬縷的聯系，社會是國家出現和發展的重要基礎，國家是社會發展中的必然結果。此外，需要結合社會發展需要的不同，國家在社會中所發揮出的作用也是不一樣的。結合社會發展中存在的規律以及趨勢，社會在不斷發展的過程中，自我調節的水平就越高，國家在社會中發揮的力量就越小。因此，社會在發展的過程中，國家的主體必然會從政治治理的主體職能轉變為社會治理的主體職能。簡言之，國家是以社會為基礎的，我們無法脫離社會去研究國家的存在與作用。

最后，政府是國家非常關鍵的組成部分，政府的出現不僅是社會發展的必然，也是塑造社會公共角色的前提。政府無法有效的反映、代表和吸納社會對其要求，無法應對社會的需要，將不再是一個合格的政府。因此，在一定程度上，社會性是政府活力和政府效能的源泉。

（二）公共管理對象的社會性

結合公共服務的性質，可以分為國家、政府和社會的公共服務。首先，公共管理是在公共服務的機構中開展的，進行管理的主體是國家以及社會機構。其次，公共事務的社會性在公共管理活動的性質上也有非常大的影響，主要是為公眾提供相應的服務。第三，公共服務的社會性在公共管理中的社會責任以及效率中也有非常明顯的體現。在公共管理的社會性要求中，對績效的評價不能使用盈利或效率的標準進行衡量。最后，公共管理中的社會性也是公眾參與公共管理活動的重要表現。同時，公眾在公共管理活動中進行參與時，能夠充分反應公眾對公共管理決策產生的影響，從而影響政府公共政策。現階段，電子政務的實施進一步拓展了公共行政活動的開放，社會性已成為現階段公共行政的主要特征。

（三）公共管理的社會性需要注意的問題

在公共管理中，應該正確把握社會性和政治性的關系。公共管理中的社會性和政治性是相輔相成的，社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，反之，政治性是社會性的保證，只有堅持政治性的指導作用，才能讓公共管理向著正確方向發展。為此，在公共管理工作中，必須將政治性貫穿于公共管理的整個過程中，科學處理政治性與社會性的關系。國家政府在產生之前就已經有了社會的存在，所以社會性要比政治性的存在更長久，公共管理中的只有著眼未來，重視當前，才能做好每一項公共管理工作。除此之外，現階段公共管理的學科體系問題也需要得到更多的重視，學科體系問題是學科建設的基礎，在公共管理學科建設中，應該對公共管理的社會性內涵進行充分分析，解決在學科建設中存在的課程設置問題。

四、公共管理中公共性與社會性之間的關系

從概念意義上講，社會性一詞既包括“公共”，也包括“私人”，也就是說，“社會”一詞是指“公共”和“私人”。在一段時間內，政府權力的行使，遠大于私人權利。同時，我們生活在一個發展的時代，社會團體日益強大，在公共管理方面表現出與政府合作和共同管理的意愿，以及社會性的增長。

從實踐的角度來看，公共管理中的公正標準之一是社會性。從公共管理開始到運行、監督以及終止的所有步驟都與公民的生活是緊密相連的，聯系越緊密，社交能力越強，宣傳效果越明顯，反之亦然。比如，在公共管理過程中，聽取民意，解決民生問題，通過解決停車、醫療和教育等讓人們尷尬的社會問題，確認了政府和人民的社會進步，這也反映了公共行政的性質。

民主、科學、自由、平等的理念深深的扎根在人們的心中，從發展的趨勢出發，隨著國家和社會的進步，政府公共管理中的公共性和社會性也就是大眾化與社會化的結合，推動社會向著共產主義進行發展。

公共管理的公共性與社會性從混亂到統一，反映了社會相互關聯的過程和歷史發展，這也是我國公共管理發展的重要方向。因此，公共管理的發展必須使公共部門的活動符合公眾利益，不斷提高社會和公眾的生活水平，使公共管理服務更加民主，在公共行政領域更好地維護公民權利，真正符合廣大人民群眾的合法利益和實際需要，積極推進政府職能社會化之路。

公共行政中的社會性與社會性的區別。從字面意義上講，社會性不同于社會定義以及概念屬性，社會發展比社會發展早得多。社會主義伴隨著人的出現，社會性伴隨著階級和國家的出現。從基本要求看，國家組織的權利和權限，社會則代表公民的知識和參與。

公共管理中的公共性與社會性的關系。社會性是在社會基礎上形成的，社會性是在社會基礎上形成的，它們相互作用和互動。公共性只有在社會中付諸實踐，在實踐中在社會性中得到體現，才能變得更加突出。因此，我國公共管理發展應將公共部門的管理活動更貼近社會、貼近公眾，不斷提升公共性和社會性的標準，使得公共管理服務更趨向民主、公共管理領域更貼近民生，公共管理目標更維護民權，真正為廣大公眾的合法權益和實際需求考慮和服務，積極地邁向政府職能社會化的光明道路。

五、結語

簡而言之，公共性和社會性是公共管理新時代的主題。研究發現，這兩個因素基本上比較平衡，但集中在不同的社會階段。因此，既要注意其意義，又要根據不同的歷史時期調整公共性與社會性的關系。社會是衡量社會開放程度的一個靈活指標，對提高社會的社會知名度是一個有力的幫助，二者既是獨立，又相互加強。只有做到協調統一，才能實現國家治理的基本目標，維護社會的利益和權利。