基層巡察制度優化研究
——以福建省X縣為例

中共福建省委黨校 黃興生，賴方方

一、文獻綜述

巡察制度是當前黨內監督的重要舉措。近年來，我國對巡察相關方面的研究越來越多，截止到2020年2月11日，通過查閱中國知網數據庫，搜索關鍵詞“巡視”相關文獻625條，搜索“巡察”86條，搜索“巡察制度”22條，搜索“基層巡察”4條，搜索“市縣巡察”3條。

目前國內對巡察的研究主要是以下幾個方面：

一是關于巡察的中國古代史研究。如金偉東（2014）認為歷代王朝通過委派監察官深入實地巡察，擴大信息來源，強化對地方的監督，有效防止地方權力過分集中和貪污腐敗，對推動新時期巡視巡察工作有一定的現實意義。[1]陳晨（2017）梳理巡察御史的制度淵源與設立始末，檢視其介入地方政治并實現職權延伸的實態，研究其被廢置的深層制度原因。[2]

二是關于巡察工作方式方法的研究。如肖德福（2016）認為應該從巡察職能定位、巡察機構設置、巡察方式方法、巡察成果運用等方面下功夫，推進巡察工作依規依紀、規范化開展。[3]王立峰、潘博（2017）針對當前巡察工作存在的主要問題，探析從全國統籌規劃、明細職能定位、完善領導體制、改進配套機制等方面加以完善優化基層巡察制度。[4]吳紀樹（2017）認為要解決基層巡察在實踐中遇到的種種困境，應著力完善制度，推進制度轉型，并建立常態化巡察格局，從巡察的社會氛圍、工作重點、方法和制度以及結果運用等方面進行提升。[5]

三是關于巡察的經驗總結推廣。鐘循（2017）總結全國各地市縣巡察工作開展情況，認為各地貫徹中央要求、緊貼基層實際、提高政治站位，巡察工作取得了一定的成效。[6]趙國利、劉芳源（2017）總結了黨的十八大以來各省區市黨委巡視巡察工作，分析歸納各地巡察方式方法及所取得的成效。[7]呂超、婁義鵬（2018）通過分析巡察反腐效能，認為可從責任體制、制度、組織、思維及成果運用機制等方面完善和發展巡察制度，提升工作實效。[8]

總的來說，當前涉及到基層巡察制度的相關研究成果不多，對于基層巡察制度實踐深入的個案研究和實證研究比較少，多以各地經驗總結、特色亮點介紹等新聞報道文章為主，對巡察制度、巡察工作的經驗總結、探索思考，缺乏學術論文的規范性和理論高度。同時由于沒有一個系統的和全面的分析，提出的建議也是浮于表面，沒有前瞻性，結合基層實際情況的研究也比較缺乏。

二、X縣巡察制度實施現狀分析

X縣巡察工作自2016年11月啟動，其標志是成立了巡察工作領導小組。在領導小組下設辦公室，作為日常辦事機構，地點為該縣黨委部門。巡察辦目前已設立3個巡察組，形成“一辦三組”的巡察機構格局，履行日常巡察工作職責。

（一）制定巡察工作流程

X縣依照上級有關文件規定，并參照先行建立巡察制度的毗鄰縣相關經驗和做法。于2016年11月22日制定了《巡察工作流程（試行）》，對巡察工作流程做了相關規定，含括七個環節：一是巡察準備階段。二是巡察了解階段。三是報告巡察情況階段。四是反饋巡察意見階段。五是巡察移交材料階段。六是督促整改階段。七是立卷歸檔階段。巡察工作繁瑣，且事無巨細，無一小事，任何一個環節出現差錯，都將直接影響巡察制度整體質效。

（二）逐步完善相關制度

經過兩年多的實踐，X縣巡察辦逐步總結相關經驗，依上級省、市相關要求，結合本地實際相繼出臺了關于巡察機構與審計機關工作協調機制、巡察機構與紀檢監察機關工作協調機制、機構和隊伍建設、巡察工作規劃等相關制度措施，對巡察工作相關制度進行了完善補充。

（三）拓展延伸巡察方式

X縣在開展巡察工作實踐中，著力探索創新，如，針對項目多、資金量大，群眾反映較強烈的二級單位開展“機動式”巡察；對縣屬國有企業采取“專項巡察”；在巡察鄉鎮（街道）時，對日常問題矛盾較多的村，采取“巡鄉延村”、縣鄉兩級聯動巡察。在所屬地級市下轄縣中，X縣率先開展對村一級的巡察，將全面從嚴治黨向村（社區）延伸，打通權力監督“最后一米”。

三、X縣巡察制度實施中存在的主要問題及原因分析

（一）存在的主要問題

1.體制機制不夠健全

巡察領導體制不夠完善，基層黨組織在建立巡察制度，開展巡察相關工作中重視支持力度不夠。巡察由縣委巡察工作領導小組牽頭，巡察辦具體負責，從相關部門抽調人員共同開展工作。但巡察辦與巡察組關系未捋順，雖級別相同，形式上獨立，實際卻又依賴巡察辦組織領導開展工作，目前從上到下對巡察組的職責分工、工作規則、履職標準和要求等無明確的制度規定，實際工作權威性不足。

2.組織協調不夠順暢

巡察機構受當地黨委及上級巡視巡察機構領導和監督，雖然地方黨委及被巡察對象重視、支持巡察工作，自覺按巡察制度相關規定和要求開展工作，但在領導監管主體行動或認識不一致，特別是涉及地方全局利益，觸碰地方發展大局或隊伍穩定性時，容易陷入隱性的被動支持。

3.措施保障不夠有力

發現問題是巡察的生命力，巡察往往時間緊、任務重，巡察人員能力素質參差不齊，巡察的職責權限、方式方法有限，工作有阻力，部分被巡察單位配合巡察工作不夠積極主動，或是提供有效政策、文件依據等資料不齊全、不及時，導致發現問題難，發現深層次問題更難，一些問題即使發現，證據卻難以固定，部分巡察結論與實際情況不符，發現問題不夠精準等，巡察質效打折扣。

4.巡察成果運用不充分

一是作為巡察勞動成果的巡察報告在實際工作中往往未能得到充分利用。二是在實際巡察結果運用中，涉及干部評先評優、考核評價、選拔任用等方面，根據巡察干部在巡察中的表現，較難綜合、客觀地評價鑒定，組織部門通常無法有效運用。三是對發現的問題追責處理難。對巡察組發現問題，部分單位、部門未能及時組織核查辦理并反饋，存有拖延、核查不及時、查處不力的情況，導致相關違規違紀違法人員未得到或未及時得到相應懲罰，造成不良影響。

（二）產生問題的原因分析

1.體制機制不夠科學有效

一方面領導和管理體制機制存在一些涉及頂層設計方面的問題，基層巡察由當地黨委牽頭履行主體責任，各項工作有待上級統一作出規范，無法“自行升級和修復”，但領導機構除會議、文件會簽、重大問題研判等工作，幾乎不涉及具體的工作，縣級黨委“五人小組”、領導小組的領導不夠有力，有的地方黨委把開展巡察工作和落實巡視巡察整改責任推給紀委、巡察辦，主體責任落實不夠到位，對巡察工作中存在的困難和問題解決不夠有力，支持力度不足，一些工作環節、流程不夠規范。另一方面，巡察工作涉及紀檢監察、組織等多個重要部門的協作配合，而在實際中，因對現行巡察機構的領導和管理主體認識不同，尚未形成統一、高效的領導管理體制機制，相關部門對巡察工作的配合機制也不夠健全。責任模糊、弱化容易導致推諉扯皮，產生對巡察發現的線索不夠重視等問題。

2.思想認識不到位

一是部分被監督對象思想站位不高，對巡察工作的認識不足，沒有認識到巡察監督是黨內監督的制度性安排，認為巡察查找問題將帶來麻煩，產生一定的抵觸心理。二是巡察干部自我認知不到位，政治站位不夠高，未能積極參與。三是紀檢監察機關通常只是對部分工作進行組織、指導和協調，對巡察監督的重要性未能充分認識，甚至認為巡察發現問題、移交問題線索成案率低影響其考核指標，增加工作量，或是對移交的重要問題和線索、反映重點人重點事的信訪件等處理不及時、不重視。

3.保護和激勵機制缺失

一是未能解決巡察后顧之憂，無干部保護措施，目前本級尚未出臺任何關于關心愛護巡察干部的相關文件或規定。二是目前相關制度、文件對巡察組、巡察干部履職方面無明確細化的規定，對素質能力欠缺或巡察工作不力的，僅僅采取不再抽調的方式，無其它處罰措施。此外，對巡察工作缺乏全面完整的考核評價體系，無法對巡察人員和巡察工作產生剛性約束。

4.措施方法有限

根據巡視巡察工作規定，巡察組不履行執紀審查的職責，而實際巡察工作開展過程中，常常遇到巡察方式方法水平有限，問題線索證據難以固定等問題，巡察結束后經領導小組同意后移交縣紀委監委過程中容易因為眾多不確定因素引發問題，如相關人員泄密、毀滅證據、提前謀劃對抗審查調查的方法，或受人情干擾等。此外，紀檢監察部門人員力量不足，調查力量水平均有限或未積極主動調查等各類復雜因素，都會導致重點人、重點問題得不到及時解決，巡察難以取得良好的震懾效果，甚至產生負面影響。

5.外部因素制約多

“熟人社會”帶來較多問題。一是基層是“熟人社會”程度最高的地方，地域小，巡察只在本轄區實施，社會環境無法改變，人與人之間工作、生活交集多，回避難。許多人通過套近乎、探情況、打招呼、施壓力、透消息等方式干擾巡察，導致巡察干部思想有壓力，認為深入查找問題容易影響工作生活中人際交往關系、政治升遷，擔心今后容易受到打擊報復，無法安心開展工作。二是人員抽調困難，認為參加巡察將影響本職工作，不愿被抽調參與巡察工作。三是工作有阻力，有的被巡察對象希望借助熟人影響而躲避巡察監督，配合巡察工作不夠積極主動，或是提供資料不齊全、不及時。四是巡察作為在基層執行的一種新制度，知曉率低，社會公眾普遍認識不足，缺乏信任，未能充分配合，反映問題少。[9]

四、基層巡察制度優化的對策建議

（一）強化頂層設計

一是完善制度建設。應從法律法規層面制定相關巡察制度，將基層巡察制度規定提升至地方法律法規級別，要根據中央、省、市出臺的各項制度，對現行的基層巡察制度進行全面梳理、調整、修改。二是捋順巡察機制。一方面捋順巡察機構體制機制，明確工作要求，督促縣級黨組織切實履行主體責任，完善領導體制和工作機制，加大巡察機構隊伍建設力度。另一方面規范巡察與其他監督協調配合工作機制，健全組織機構，明確巡察在基層權力監督格局中的地位、職能、作用，推進基層巡察監督與其他監督貫通融合，實現紀律、監察、派駐和巡察監督一體化。[10]

（二）明確各方責任

（1）找準職責定位。強化巡察機構監督意識，切實履行“發現問題、形成震懾、推動改革、促進發展”職責。

（2）強化成果運用。針對發現的問題，應建立健全巡察問題清單臺賬，逐項跟蹤整改，對賬銷號，建立領導約談、線索交辦、點評復查、責任追究等制度，促各方履職擔責，確保整改到位。同時將巡察發現的問題納入落實全面從嚴治黨主體責任考核內容，將巡察整改過程中，黨員領導干部問責情況載入個人廉政檔案，并報組織部門備案，運用到干部考核、評先評優和選拔任用當中。

（3）強化監督指導。要加大對基層巡察工作的指導力度，加強對基層巡察工作的監督檢查，將基層開展巡察工作納入上級巡視監督范圍。建立巡察工作考核評價體系，強化對基層巡察工作的考核評價，將考核結果納入基層綜合目標績效考核中。

（三）凝聚協作合力

（1）建立協調機制，強化部門聯動協作。巡察是一項綜合性工作，需要各職能部門的協同配合，協作聯動，發揮各職能部門的業務優勢和職能特點，促進巡察工作取得更好實效。堅持橫向協作，加強與紀檢監察、組織、政法等有關部門的聯系，實現優勢互補、信息共享、工作聯動、成果互通的協作配合格局。

（2）加強巡視巡察聯動。探索省市縣三級協同機制，推動巡視巡察的有序銜接，在省對市縣開展巡視時，市縣同步派出巡察組配合開展巡察工作，巡察當前哨、巡視作后盾，上下發力、同頻共振。

（四）筑牢保障支撐

首先，強化隊伍規范管理，加強巡察干部的選拔、管理、教育、考核和培訓，嚴把入口關，暢通出口關。提高巡察人員準入條件，把忠誠干凈擔當、業務能力強、綜合素質高作為選拔巡察干部的首要考慮因素，從入口上把好巡察干部的素質關。其次，完善保護獎懲機制。建立保護巡察干部的獎懲制度，將巡察崗位作為發現、培養、鍛煉干部的平臺，將巡察一線打造為干部人才遞進培養的重要渠道及檢驗干部政治素質、個人能力的重要渠道。[11]再次，加強信息化建設。借力科技推進信息化建設，推動建立科學、高效、安全的巡察工作網絡平臺。強化對信息數據的綜合分析和成果共享，充分運用信息技術手段，優化、改進、提升巡察各環節工作，建立職能部門與巡察機構信息數據共享機制。[12]