垃圾分類普及化與常態化發展機制探索
——以構建杭州市“兩網融合”與“綠色賬戶”模式為例

浙江工商大學 李明達

一、文獻回顧

（一）關于“兩網融合”的研究

潘永剛表示要實現生活垃圾的減量化和資源化，就必須要建立和完善“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”的生活垃圾處理體系。而“兩網融合”即把再生資源回收網絡楔進環衛系統的垃圾清運網絡，是支撐該體系有效運行的關鍵。“兩網融合”主要包括5個環節的內容：明確生活垃圾處理原則和技術路線；建立分類投放模式；建立分類收運體系，改混合收運為分類收運；建立分類處理體系以及建立政策支撐體系[1]。另外，周漢城、唐艷菊等專家共同指出實施“兩網融合”需要明確生活垃圾的難點和重點，堅持推動“兩網融合”的四大原則：統籌兼顧，因地制宜，政策扶持和市場驅動，政策推動、市場運作、全民參與[2]。2017年周漢城在文章中指出，明確各系統的職責是“兩網融合”的第一步，要采用宣傳、獎勵、懲罰等多種措施引導和強制居民分類投放生活垃圾[3]。中國再生資源回收利用協會會長蔣省三針對“兩網融合”的推動提出推動管理機制融合、探索建立低值垃圾政策保障機制、把再生資源回收網點納入城市土地使用規劃、盡快制定全國統一的生活垃圾分類標準的建議[4]。2018年，王云立等學者也在文章中提出了“兩網融合”實施的相關建議，包括建立專業垃圾分類資源再生產業鏈、加大行業稅收政策優惠、建立完善前端垃圾分類回收制度體系、打造智能化垃圾分類回收、建立兩網大數據系統等[5]。2019年，魯圣鵬與杜歡政提出“兩網融合”的推動應完善補貼、垃圾處理收費與特許經營等機制[6]。

（二）關于“綠色賬戶”的研究

2009年，上海大學學生團隊號召和引導學生積極加入“綠色賬戶”。倡導居民通過進行垃圾分類回收獲得積分從而換取禮品[7]。2014年，學者黃文芳提出，“升級版的‘綠色賬戶’仍未能解決激勵的有限性等問題”，并且表明垃圾分類與減量的關鍵在于經濟激勵機制與法律的強制能否有效滲透與融合”[8]。2016年，學者葉新指出從整體來看，試點中綠色賬戶參與率不高，作用對象也有限，并且綠色賬戶激勵機制有限，與居民需求難以匹配，精神激勵缺失，缺乏負向激勵措施，相關方權責利缺失等。對此，他提出應擴展物質激勵服務范圍，緩解政府財政壓力，增強積分吸引力；重構激勵垃圾分類機制，堅持將精神激勵與物質激勵相結合；豐富激勵客體，協調多方積極參與到源頭分類事務中等建議[9]。吳建忠等學者也于2016年提出了調整保潔員補貼方式和調整資金來源兩方面的改善措施[10]。2018年，王賀松和張真在文章中提到“以正向激勵推進源頭分類”的垃圾分類思路應當繼續堅持；要認識到新時代居民的需求變化，開展差異化的激勵措施；應做到精準積分、獎品種類豐富和便利兌換，以公平性提升激勵效果以及政府應改變親力親為的“全包”模式，從“綠色賬戶”資源的供給者轉換為組織者[11]。2019年，羅楠在報道中指出垃圾分類中宣傳教育、硬件配套和獎勵機制三個重點，精準挖掘綠色賬戶的潛力[12]。2020年楊靜萱指出，綠色賬戶的實行存在居民對垃圾分類的主動性不高、對分揀員管理不當、推廣資金壓力大等問題，并提出了獎懲結合、加強對分揀員的管理、引入企業資源、改進教育宣傳方式等優化設計方案[13]。

二、現狀分析

（一）垃圾分類體系不完善

隨著我國經濟的快速發展，居民的生活水平逐步提高。為了滿足人們日益增長的生活需求，各種各樣的商品涌入市場。隨之而來的是大量的垃圾，對環境造成了巨大的壓力。但垃圾分類產業化程度不足，在垃圾產生到垃圾處理的整個過程中存在諸多制約。我國垃圾分類的處理方式主要是填埋和焚燒，存在成本高且污染環境的問題。在許多城市，垃圾桶的種類和數量都很少。垃圾車在處理垃圾時分類不夠明確。此外，由于缺乏強制性的規章制度，垃圾往往混在一起，無法達到分類的目的。與此同時，一些地區缺乏組織體系，與環境保護相對應的法律法規相對薄弱，存在立法過于原則性、法律責任不夠明確、缺乏綜合性法律等問題，且相關法律法規在落實方面存在問題，各部門間沒有形成合力推動垃圾分類管理。即使一些社區已經配備了專門負責分類的垃圾箱和設施，并采取激勵措施鼓勵居民進行垃圾分類，但垃圾分類并未廣泛覆蓋大部分地區。若沒有長效的監督激勵機制，居民參與垃圾分類行為的持續性會逐漸降低。

（二）垃圾分類宣傳力度不足

垃圾分類宣傳工作在很大程度上影響居民的垃圾分類的意愿和行為。居民環保意識淡薄以及宣傳力度不足是導致垃圾分類工作推進難的一個重要原因。目前，我國相應的環保教育體系還不完善。雖然政府對垃圾分類的宣傳力度逐漸加大，但仍有部分居民不知道如何分類垃圾，缺乏環保意識和責任感，經常隨地亂扔垃圾。生活垃圾也是裝在垃圾袋里，直接打包扔進垃圾桶，絲毫沒有意識到這些行為對環境的巨大危害。同時，由于缺乏教育，環保意識從小就沒有在人們的腦海中扎根，大部分人沒有充分學習垃圾分類的知識和相關的政策法律，人們沒有養成垃圾分類的習慣。大部分人都缺乏自覺學習垃圾分類的意識，淡漠環保問題，口號多于行動。公眾媒體支持的力度遠遠不夠，垃圾分類在深度、廣度上需加強。許多開展“綠色賬戶”活動的地區，存在宣傳力度不夠的問題：一是宣傳方式過于單一，吸引力不足，居民的主動性不高：二是宣傳難以做到全方位覆蓋，不是所有的居民都能收到積分兌換的信息，宣傳效果不好。在一定程度上，我國垃圾分類普及化程度不足。

（三）杭州垃圾分類走在前列但仍有待改善

在垃圾分類信息化管理研究方面，國內眾多城市開展了相關研究。北京、上海等城市建立了垃圾分類網站，可以實時展示全市垃圾分類工作，將垃圾分類信息公開，起到了很好的宣傳作用。杭州是全國垃圾分類試點城市之一，投入大量財政資金完善垃圾處理方式，建立“互聯網+”垃圾分類處理模式，搭建“兩網融合”的智能垃圾分類回收系統。在垃圾分類激勵制度和垃圾分類裝置方面進行創新，優化垃圾分類處理設施，加強宣傳教育引導，創新垃圾分類方法并取得了一定成效。“兩網融合”強調再生資源回收體系與城市垃圾清運體系的融合協作，由于兩系統來源一致，兩者存在較大的可融合性，同時兩者對來源的一致消耗，可以提升再生資源回收效率，達到城市垃圾的減量化和無害化，化解垃圾圍城困境。這符合綠色發展道路的要求，也是當前可再生資源體系實際運行中解決城市空間與人員嚴重短缺矛盾的有效措施。杭州遵循“兩網融合”的原則，發揮市場在資源配置中的決定性作用，服務人民，因地制宜[14]。杭州市統籌規劃垃圾分類工作，各區創新垃圾分類方法，垃圾分類的 “杭州模式”不斷深化，初步形成了相應的政策體系，全民分類的社會氛圍日益濃厚，城鄉統籌、全域推進，推進形成共建共治共享的治理體系。但還有部分地區存在一些問題，缺乏系統化管理，分類模式普遍推廣有一定難度。因此有必要對垃圾分類進行系統化研究，以提高垃圾分類的效果，完善垃圾分類杭州模式。

三、策略建議

（一）提升分類質量，完善垃圾分類體系

將垃圾分類納入杭州市民生實事項目，堅持全域推進，深化城鄉統籌，做好示范引領。完善創新前端分類、優化中端收運、強化末端處置的“互聯網+”回收模式。分類質量對垃圾分類工作的效果具有較大影響。要從精細化管理入手，完善投放設施，創新分類方式，集中整治，大力提升垃圾分類質量。

狠抓體系建設，統籌推進垃圾分類在各個環節協調發展。完善垃圾分類設施，在現有設施基礎上優化調整垃圾箱數量和質量。推動建立以互聯網、云計算、大數據分析等技術為依托的垃圾分類新模式，通過各區域智能設備的平臺化管理，對垃圾投、收、運等各個環節進行全鏈條監控。建立數字化垃圾房，居民在家將垃圾分類帶到垃圾房，通過刷卡或人臉識別進入系統，自動稱重自動積分后投入相應的垃圾桶，提升居民垃圾分類體驗。加大投放環節監督管理，強化管理責任落實，推進生活垃圾“定時定點”投放制度，推進“桶長制”在全市實施，責任到人，確保分類到位。探索建立可追溯機制，建立二維碼一碼一戶、統一管理的可溯源模式。在社區設立垃圾分類紅黑榜，引入專業化服務企業和公益組織參與垃圾投放監督檢查，提升垃圾分類管理專業化、社會化水平。調整優化清運體制，優化垃圾清運服務，深化垃圾清理直運模式，將垃圾直接運輸至終端處置場地，提升集置點精細管理。提高運輸車輛分類識別能力，防止垃圾混運。完善終端處置體系，建立無害化處理廠，最大限度回收資源，垃圾廢棄最小化。推動清運網與回收網融合，最大限度回收資源，促進分類質量提升和源頭減量，建立健全全市統一的線上線下一體化垃圾分類管理服務體系。

（二）構建多層次激勵約束機制

政府牽頭完善垃圾分類體系建設，多主體參與垃圾分類。企業、社會組織、居民等主體參與垃圾分類的制度設計，既能引導其積極有效地參與，又能厘清政府、市場和社會主體之間的界限，合理劃分工作職責，從而在一定程度上減輕政府負擔。

拓展優化“綠色賬戶”的功能，將“綠色賬戶”與信用獎懲機制相結合。垃圾分類獎懲機制應與社會征信、個人信用體系相掛鉤，建立公共聯合征信平臺，將“綠色賬戶”積分納入個人信用體系。如果垃圾分類與自身利益息息相關，居民就會自覺履行垃圾分類義務。但一味給居民施加壓力也不是長久之計，應輔以針對不同受眾的激勵制度，使用激勵與懲罰相輔相成的方式才能讓垃圾分類真正得到民眾的支持，政策才可以順利推行。例如，對高校學生的獎勵可以設置為學習用品、學分積累等；對普通居民，則可以更多地準備日用品、糧油副食等；對企業，可以將獎勵設置為稅款減免等。

同時，通過在移動端顯示居民垃圾分類的實時數據，居民為環境帶來多少收益都可以通過大數據統計出來，提升居民的榮譽感。通過設置一些任務獎勵，帶給居民游戲體驗，讓居民樂此不疲地參與其中。

（三）改進教育宣傳方式

政府落實宣傳教育工作，使宣傳工作滲透到基層，調動基層干部的積極性，發揮帶頭作用。媒體可以對中老年等對垃圾分類了解程度不高的人群進行針對性宣傳；通過對青少年及兒童的宣傳教育讓垃圾分類理念滲透進每一戶家庭。通過微博、微信等新興媒體，加大垃圾分類宣傳力度，將垃圾分類宣傳滲透到社會各個層面。宣傳垃圾分類知識必須結合特定目標人群的喜好進行專門化、特殊化的知識普及。讓垃圾分類走進課堂，讓學生從小培養垃圾分類意識，養成垃圾分類習慣。在垃圾分類宣傳和教育活動中，要突出垃圾分類對自然環境調節、資源保護等方面的作用，以及對日常生活的影響，邀請專業人員進行講解，讓居民理解垃圾分類的意義并養成習慣，促進垃圾分類行為改變。

針對垃圾分類工作成立專門的商戶群、居民群，發放各類通知，讓居民了解政策要求。社區專管人員定期入戶宣傳，通過線上和線下相結合的方式加強宣傳力度。設立垃圾分類公示牌，對社區商戶垃圾分類情況進行公示。定期舉行垃圾分類競賽，營造垃圾分類全民參與，分類成果全民共享的氛圍。結合“八進”活動，對居民開展針對性教育，采用群眾喜聞樂見的方式，使宣傳活動富有趣味性和生動性，促進垃圾分類工作全覆蓋。

（四）引入企業資源助力垃圾分類

垃圾分類治理的公共屬性決定了它的治理工作應由政府主導。但由于垃圾分類基礎設施的生產與維護都需要大量資金，政府很難支撐全部費用。這使得引入企業資源變得必要。對于企業而言，與政府合作參與到“綠色賬戶”運營模式中，雖然帶來的收益并不明顯，但政企合作的模式可以拓展自身發展前景和業務領域，在技術領域的研發上獲得更多政府的支持。政府要完善投融資機制，鼓勵更多的社會資本參與到垃圾分類與資源回收的過程中。

搭建政、企、社合作平臺，使垃圾分類工作平臺化發展，將信息化手段應用于垃圾分類，建立垃圾分類智能化平臺，利用其先進的技術手段和運營模式，賦能垃圾分類管理。讓垃圾分類真正服務于大眾，企業可通過數據和流量等其他模式來獲取利潤。這一模式能讓政府、運營單位、居民和第三方企業都得到好處，讓垃圾分類變成常態化的工作。在發展現有互聯網+垃圾分類平臺的基礎上創新，可學習上海市在支付寶上推出小程序的方法。居民可以在線下或線上參加“綠色賬戶”的兌換，未來更能享受支付寶平臺提供的各種公益產品。這是互聯網+綠色賬戶的進一步升級。杭州可在此基礎上，利用現有產業優勢，結合杭州城市大腦建設杭州市生活垃圾分類管理平臺，實現可追溯管理，提高垃圾分類管理質量。打造具有杭州特色的垃圾分類模式。

杭州全市上下要齊心協力，以強烈的新時代責任感、使命感和緊迫感，積極克服新冠肺炎疫情影響和垃圾分類過程中的各種難題，迅速恢復垃圾分類工作的推行，努力深化垃圾分類“杭州模式”，推進垃圾分類普及化和常態化發展，建設成為全國垃圾分類的標桿和示范。