關于ETC推廣政策制定及執行過程中的問題分析

廣西大學公共管理學院 卓海威

為了能將ETC的規模效益充分發揮，提高高速公路運營效率，實現運用科技手段促進道路交通的發展，交通運輸部決定從2014年3月起在全國范圍內，對所有的高速公路、橋梁收費站開展ETC收費系統安裝，并將全國范圍內的ETC系統實行聯網收費。到2015年9月，相關的ETC系統安裝工作已基本完成，在全國主要的高速公路、橋梁收費站已經開設了ETC收費口，基本實現了ETC自動收費。2019年，國家發展ETC的政策密集出臺。2019年3月，國務院總理李克強在《政府工作報告》中提出，要加快推廣ETC安裝工作，要求兩年內能夠實現取消全國范圍內的高速公路省界收費站這一目標，實現過收費站無需停車這一便利。

同期，交通運輸部辦公廳印發《關于大力推動高速公路ETC發展應用工作的通知》，要求相關執行部門自2019年6月起在車流量較大、且具備辦理ETC條件的公共場所，設置ETC安裝服務點，為過往車輛開展ETC安裝服務；要求到2019年底，全國汽車的ETC安裝率需超過80%，通行高速公路的車輛ETC使用率需超過90%，車輛途徑高速公路、橋梁收費站可以不停車自動繳費。上述安裝指標也將逐級分解到各級政府、部門，并強調各級政府、部門要按月向上級報告ETC安裝率和使用率等指標，由交通運輸部進行全國通報。在政策刺激下，地方政府部門、國有企業及金融機構積極響應加速推廣ETC安裝，使得ETC安裝量提升顯著。在2019年ETC安裝政策下達后，全年的安裝數超過了1.1億部，這一數據是過去20年的1.5倍。但車主反饋ETC的使用并不便利，存在亂扣費、標準不統一、發票索要困難等問題，且高速公路存在關閉人工繳費通道、強迫安裝ETC等現象。由此可見，ETC推廣政策的制定及執行過程存在不規范情況。政策制定是確定政策目標后，進入實現政策目標的第一個環節，而政策執行則是整個政策實現過程的中心環節，是實現政策目標最重要的活動。[1]接下來將從政策制定和政策執行兩部分內容來分析ETC安裝、推廣政策存在的問題，并提出政策建議。

一、政策制定過程

（一）政策制定與基本原則不符

ETC的推廣是提高高速公路通行效率的重要手段，也是經濟社會共享科技發展成果的重要應用。[2]但是ETC推廣政策制定的具體操作過程中，在微觀層次上未能嚴格按三個基本原則執行。

（1）與信息原則不符。政策的制定往往需要完全、精確以及可靠的信息。制定過程也是一個與政策問題、政策目標相關的信息加工的過程。[3]根據政策制定部門的要求，2019年底全國的汽車ETC安裝率、使用率要分別達到80%及90%以上。在制定這一政策的過程中，缺少了對ETC推廣的關于車主接受度、基礎設施的完備性、ETC設施的成熟性的信息收集、處理，使得ETC推廣政策的制定成為無水之源、巫木之本，影響了這一政策制定的成效。

（2）與預測性原則不符。隨著社會的高速發展、科技手段的快速進步，許多問題也在不斷的變化。變化是未來的趨勢，所以一個成功的政策，就必須要考慮到這些變動的因素能夠適應不斷發展的社會。在ETC推廣政策的制定過程中，國家政策制定部門設定了詳細的政策目標及計劃，包括ETC的安裝率及使用率。但是，這些政策的制定，并未充分考慮任務分解后部分責任主體迫于上級考核壓力，為了推廣ETC使出了“非常手段”，包括關閉人工繳費通道、強迫安裝ETC等，而這些強制安裝行為引起了車主的不滿和抱怨。正是由于在ETC推廣政策制定過程中，沒有充分考慮該政策實施引發的各方為完成考核目標所實施的行為，從而引起一連串的負面反應，導致政策實施過程受阻，政策效果無法保證。

（3）與兼聽原則不符。在公共政策制定的過程中，制定部門應始終堅持兼聽的原則，廣泛向社會公眾征求意見和建議。在ETC推廣政策的制定過程中，正如有些媒體評論的那樣,大多數高速公路收費方式及標準的制定并未舉行有效的聽證會，導致對如此重大的改動，如此龐大的人群卻都事前不了解政策信息。使得使用者純粹被“最后通牒”，被迫接受，也無權要求、無法享受更好的服務。鄧小平也曾論述過有關決策的思想，指出黨和政府最怕的就是聽不到聲音，尤其強調民眾聲音的重要性。ETC推廣政策的制定沒有充分深入了解民情、民意及需求，沒有廣泛集中民智，導致政策制定脫離ETC的使用者，無法做好服務者的角色。

（二）政策制定過程有待完善

從確定政策目標、設計政策方案、論證評估方案三方面來分析政策制定過程存在的缺陷。

1.確定政策目標

（1）政策目標不符合客觀實際情況，硬件設施條件不允許、不適合。政策目標的設定并未考慮到所有車主的個性化需求，并未通過專家論證。

（2）政策目標好高騖遠，有出于追求政績的可能性。執政者是政策制定的核心力量，也成為主要的影響主體，為了自己的政績及仕途發展，會尋求各種措施力圖來提高自身在社會的地位和影響力。根據政策制定部門的要求，截至2019年底，全國的汽車ETC安裝率、使用率要分別達到80%及90%以上，全國高速公路要實現不停車的自動收費。其工程之巨大，影響范圍之廣，浩浩蕩蕩興起的ETC安裝之潮耗費的人力、物力、財力是否有必要。是否真的要在半年內完成ETC安裝率、使用率要分別達到80%及90%這一目標。還是政策制定者為了追求自己的政績而為之？實際上《政府工作報告》的目標是兩年內取消全國高速公路跨省界收費站，實現不停車的自動收費。政策制定者的政策目標與《政府工作報告》相比顯然是要求更高了。

2.設計政策方案

社會公眾在ETC推廣方案制定過程中缺位，沒有發揮民眾在政策形成過程的重要作用。缺乏公共參與政策制定的途徑包括建立民意調查制度[4]；信息公開、透明決策；引入聽證會機制等。所以，整個政策制定的過程沒有在客觀、公正的立場上，遵循調研、專家論證、預告、溝通、公眾聽證的程序來制定政策。

3.論證評估方案

缺乏可行性論證評估。這主要體現在缺乏技術可行性評估，沒有充分評估政策方案的可實現程度。在ETC收費系統沒有達到穩定運行的條件下，就貿然地在全國范圍內強制推廣ETC安裝，使得部分車主尤其是貨車車主普遍反映負擔加重了。對此，官方宣稱高速公路收費新政是按照車輛的實際行駛距離“精準收費”，而不是按照以前的最短距離收費，以及改變計重手法的辦法，是為了達到減輕車主負擔的目的，但是實際的政策執行效果與預期不符，而官方給出“系統運行不穩定”的解釋令人難以信服。如果真的是系統不穩定造成的，那是否反映了當前的系統、技術不足以支持該政策方案的制定及執行；是否反映了政策方案缺乏足夠的技術可行性論證，為了實現政績而匆忙上馬。

二、政策執行過程存在的問題

政策執行是將政策條文落實到具體工作中的重要行為，是實現政策目標所有環節中最為重要的部分。[5]政策執行的成功與否直接決定了政策效果的實現；而政策制定者可通過政策執行的情況來對政策進行二次制定，為達成政策目標提高可行性和有效性。政策執行是一項將政策內容具體落實的過程，是由一系列的行為組成。主要包括以下行為：做好準備工作，以部分區域開展政策實驗為主，并輔以強力、到位的宣傳，以及做好各部門之間的協調工作。為確保能夠實現既定政策目標及達到預期政策效果，整個過程要求有嚴格的監督和控制。但是各政策執行部門在落實ETC推廣政策的過程存在缺陷，導致政策效果一般。具體體現在以下幾個方面。

第一，相關的執行準備不充分。政策執行是一種有組織的活動，因此在政策方案實施前，有必要做好一系列的準備工作。根據政策制定部門的要求，截至2019年底，全國汽車ETC安裝率、使用率要分別達到80%及90%以上，全國高速公路要實現不停車自動收費。上述安裝指標也將逐級分解到各級政府、部門，并強調各級政府、部門要按月向上級報告ETC安裝率和使用率等指標，由交通運輸部進行全國通報。源于受指標的考核壓力，各執行部門、單位在后續的政策執行過程中為了完成上級攤派的指標，采取了關閉人工通道、強行考核員工完成指標等方式。而由于沒有相關的管理制度明確政策具體推行的準則及相應的檢查監督制度，下級各執行單位在推廣ETC安裝過程中出現了如封閉人工通道引發車主不滿等行為，因缺少相應的部門檢查監督，最終通過媒體、社交軟件等網民投訴舉報才得以爆出。

第二，政策實驗不到位。ETC系統屬于創新度較高的科技手段，在全國推廣ETC系統是重大的公共政策，涉及全國數以億計的車主，影響面較為廣泛，需考慮車主的接受度。如果在該政策推出之前可以選擇在某個區域，通過耗費較少的人力、物力、財力和其他社會成本付諸實施開展ETC推廣的政策實驗[6]，一方面有助于檢驗政策目標的可行性、合理性，進而調整政策目標；另一方面有助于完善推廣政策。另外，可以檢驗ETC系統的承壓能力，在車流量明顯增加的情況下，系統運行的穩定性等。最后，政策實驗也是一種宣傳手段，良好的政策實驗結果可以起到示范作用，為日后的全國范圍政策執行積累經驗，減輕社會震動。政策實驗既是研究政策執行的手段，也是政策實施的緩沖區，能為政策制定部門、執行部門、政策受體提供一個緩沖地帶。

第三，政策宣傳不充分。ETC其實不是一個新鮮詞。從2014年3月起，交通運輸部已經開始在全國范圍內安排ETC聯網工作。到2015年，已經在全國各高速公路、橋梁完成ETC系統的安裝，并已經在全國范圍內實現了聯網運營。但是據筆者對身邊車主的訪談了解，2014—2018年期間，對ETC的了解并不多，甚至由于部分銀行對ETC營銷不重視，導致車主想安裝ETC需通過找關系求人幫忙才行。所以，雖然在高速公路、橋梁的收費站進出口看到有ETC關卡，依然鮮有車主從此通行。由此可見，雖然全國ETC系統已實現聯網運營，但是由于這期間缺乏足夠的宣傳，致使社會公眾無法充分意識到ETC對通行效率提高的重要性和必要性。此外，本次ETC改革涉及到收費標準改革，但是這一變化在ETC宣傳中卻沒有提及，少有車主了解，最終導致部分車主對收費不解，從而引發不滿。如果在2014—2018年期間，能夠做好ETC宣傳工作，對ETC的便利、快捷等特點做好宣傳；在2019年ETC推廣政策出臺后，對ETC的效益性及全國一盤棋的政策目標加以宣傳；對本次改革中涉及到的收費標準的變化予以廣泛告知，就能避免造成車主的誤解與不滿。所以扎實的宣傳工作能夠在輿論上占領先機，促進政策實現目標。

第四，缺乏有力的監督控制機制。在ETC推廣政策的執行過程中，由于部分各級部門的政策執行者主觀認識理解不夠、迫于上級計劃指標的壓力等，最終導致政策執行存在偏差等行為。有力的監督控制體現在政策執行的全過程中，應對每一個政策執行的部門、個體進行監督，對其可能產生偏差的行為及時糾正，確保政策的執行得以高效、正確地進行。正是由于缺乏有力的監督控制機制，使得部分政策執行部門或個體存在諸如強制關閉人工收費通道、不辦理ETC則不允許駛入高速公路的違法行為，經由互聯網傳播出去后，引發網友的熱議，引起不好的輿論效果，既不利于政策的推廣執行，也不利于維護政府的公信力。

三、政策建議

第一，在ETC推廣政策制定上，政策制定者應遵循信息原則、預測性原則、兼聽原則。在制定政策的過程中，應廣泛收集基礎設施的完備性、ETC設施的成熟性等方面信息，確保相關設施的完備性和適用性；充分考慮該政策制定設立的目標對后續各方的壓力，應對未來可能的發展趨勢及其結果做出準確的判斷，確保各級政策執行部門能積極參與進來；此外，應充分深入了解民情、民意及需求，廣泛集中民智，以服務者的角色來制定政策。

第二，在設計政策方案過程中，要發揮民眾在政策形成過程中的重要作用，建立公共參與政策制定的途徑，包括民意調查制度；信息公開、透明決策；引入聽證會機制等。整個政策制定的過程應該在客觀、公正的立場上，遵循調研、專家論證、預告、溝通、公眾聽證的程序來制定政策[7]。

第三，充分論證評估方案，主要進行技術性、可行性評估，充分評估政策方案的可實現程度，確保政策目標在技術上可行。技術可行確保了政策方案落地可行性，有利于實現政策目標，能夠真正地實現高效、精準收費，減輕車主負擔，有利于減輕車主的排斥心理，進一步促進政策的推廣及實施。

第四，在政策執行過程中，首先應選擇某個區域作為政策試點，做好政策執行所需的準備、政策宣傳工作，并在執行過程中堅持貫徹全方位的監督控制機制。這要求在政策執行中做好一系列的準備工作，包括設定合理的政策目標及考核機制，避免不切實際的指標攤派；依靠“試點”為政策的全面推行提供經驗，既能實現政策目標，也有助于進一步完善政策實施計劃。需調試ETC系統，為日后的全面推廣積累經驗，減輕社會震動；需要有效的政策宣傳為政策執行提供良好的環境和推動力，應從各個方面傳播政策的合法性、合理性、必要性和效益型等方面的信息[8]，潛移默化地加深人們對政策的理解和認同，有助于促使政策的執行者和接受者的行為向政策的方向發展；最后，建立有力的監督控制機制，確保各級部門的政策執行者正確理解政策目標及做好政策推廣，避免出現政策執行偏差、失誤、違法與低效等情況。