韌性城市建設的挑戰與發展路徑探索
——以上海市為例

同濟大學 張瑞嬌

一、引言

隨著城市化的發展，我國城市人口規模不斷擴張，人口密度不斷擴大，城市發展用地不斷向著郊區及鄉村擴展，城市的數量也不斷增加。1949年新中國成立初期，我國共有城市132個，到1978年改革開放前，全國城市總數增加到193個①。伴隨改革開放、加入世貿組織等40多年的發展進程，中國經濟蓬勃發展，截至2020年底，我國共有建制城市685個②。但隨著城市化進程的不斷推進、城市規模的擴大、城市功能的轉變，城市人口的增加，以及經濟發展方式、產業結構和區域布局的調整變化，新材料、新能源、新工藝的廣泛應用，新產業、新業態、新領域的大量涌現，城市問題也相應不斷涌現。城市安全有序運行受到的挑戰不斷增多，面臨的風險隱患也不斷增大。自然災害、公共衛生、事故災難、社會安全造成的城市問題頻發，帶來不可估計的經濟損失的同時，更使無數家庭支離破碎。城市的安全運行，是城市健康有序發展的基礎，更是關乎到人民生產、生活的重要保障。面對城市發展的各種問題及潛在的種種風險，韌性城市的建設變得尤為重要。2020年11月，黨的十九屆五中全會審議通過我國的第十四個五年規劃（以下簡稱規劃）并提出2035年遠景目標，規劃中首次提出要建設韌性城市，并強調要增強城市防洪排澇能力，由此，韌性城市的建設上升為國家戰略。可以說建設韌性城市是順應新時代要求、符合我國現實情況、且具有重要意義的發展目標。

（一）順應時代要求

聯合國的《2030年可持續發展議程》明確將建設“包容、安全、韌性和可持續的城市”列為重要目標之一，并提出到2030年，在所有國家加強包容和可持續的城市建設。韌性城市的建設與聯合國的要求一應而合。同時放眼世界，國際大都市如紐約、倫敦、巴黎、東京等都已開始對韌性城市的探索與建設，韌性城市也是我國國際化發展共同進步的要求和體現。

（二）符合我國國情

如上文所述，隨著城市化的進程，我國城市病問題開始陸續呈現。面對各種潛在的風險、災害，如何能最大程度上保證人民的生命財產安全，維持社會穩定有序，推進國家長治久安，傳統的風控思維方式已不能適應現代多樣化、復合型的風險災害情境，韌性城市理念和韌性城市建設為城市應對危機和風險提供了新的思路和方向。[1]

（三）具有重要的意義

韌性城市建設具有重要作用，一來是保證經濟高速發展的需要，有助于整個產業鏈供應鏈的穩定性。二是提升全球經濟競爭力和影響力，增強應對重大災害和沖擊的韌性能力是城市參與未來全球競爭的戰略能力。

二、韌性城市概念及基本特征

（一）韌性城市概念

韌性一詞最早應用于工程、機械、生態學等領域，后來因為其特征又被拓展至城市及其規劃領域的研究當中。不同學科的學者對韌性概念進行了闡釋和拓展，現在人們把韌性和風險治理等結合起來,對韌性城市的認識逐步統一。韌性城市的核心是“耐災”及災害過后迅速恢復的能力，指的是在經歷臺風、暴雨、洪澇等自然災害，以及大大小小突發事件后可抵御風險、仍能維持基本功能運轉或可以快速組織并恢復運行及生產能力的城市。面對城市發展過程中出現的各種問題，妥善吸收、處理，能有效抵減城市復雜性、脆弱性帶來的負面影響，同時通過學習轉化達到快速恢復原狀態或實現新平衡的能力。

（二）韌性城市基本特征

韌性城市突出強調“韌”字，主要是代表在城市管理中張弛有度、游刃有余、反應能力強，諸多專家學者都對其特征擁有諸多不同的觀點。有些學者認為韌性城市具有多樣性、冗余性、穩固性（也稱魯棒性）、恢復力、適應性、學習轉化能力、[2]反射性、智慧性、資源性靈活性、包容性、集成性、敏感性、協同性、生態多樣性、網絡聯結性、高效性、公平性等多項特征，本文在以往學者的研究基礎上，重點介紹“韌性城市”的六項基本特征。

1.多樣性。韌性城市的多樣性一方面是城市功能的多樣性；另一方面是可以應對多種災難的多樣性。城市發展進程中，會遇到各種城市病問題，不能只應對單一的災害或者擾亂，也不應只具有單一的城市功能。

2.冗余性。是指具有相同功能的可替換要素，通過多重備份來增加系統的可靠性；[3]拓展城市冗余性，并不是說一味地擴大儲存和備份就是好的正確做法，面對黑天鵝事件，城市生命線的安全冗余如果放大到能抵御千年一遇的災害上也意味著巨大的浪費。增強超大城市的韌性不能采取簡單放大冗余的辦法。

3.穩固性。面對外部沖擊的時候，能夠在一定時間保持穩定或者生產、生活活動能夠繼續運行的能力。這項特征也對城市安全運行系統提出了較高的要求。

4.恢復力。具有可逆性和還原性，受到沖擊后仍能回到系統原有的結構或功能；城市的安全運行需要有科學預判災難的手段，但面對未知的種種風險，更強調應對災難后城市基礎設施快速恢復，以及公共秩序、生活生產正常有序運轉的能力。

5.適應性。城市的運行體系及抗災系統，可以根據外界環境的變化而靈活地調整自身的形態、結構或功能以適應新環境的能力，可以形成一個動態調整的升級模式。

6.學習轉化能力。可以從過往災害或沖擊中吸收汲取教訓并轉化為創新的能力，形成更好的應對機制以避免再次發生類似的事故，形成有效預防、預警機制，并提升事中、事后對于事故災難的處理能力。

三、韌性城市建設過程中的問題、難點

（一）概念旁大、專業界限不清，涉及的專業、部門和需要協調的領域內容太多

近年來，相繼提出的智慧城市、海綿城市、宜居城市、綠色城市、可持續發展城市等概念，其實都是韌性城市的體現，屬于建設韌性城市的總體范疇。[4]換言之，韌性城市建設涉及經濟、生態、交通、土木、規劃等諸多領域，需要多方向、多維度、多學科相互之間融合交互作用，同時，還需要眾多部門共同協作、相互配合推進。所以想要建設韌性城市必定要經歷一個長期且艱難的建設過程，無法一蹴而就。

（二）城市病問題多是系統性問題，且具有傳染性、衍生性、疊加性

城市運行系統復雜且脆弱，內部組織之間相互牽連，牽一發而動全身。城市的公共突發事件，也大多都不是獨立的事件，相互之間有所影響，且容易產生蝴蝶效應。例如,能源或物資短缺可能會導致城市大規模停水停電，餐飲、交通、衛生醫療等生命線系統癱瘓，易引發恐慌，進而造成傷害事件導致人員或財產損失。又如發生地震、洪澇等自然災害，會導致交通阻塞、通訊中斷；醫療匱乏，會造成傳染病肆虐，引發城市公共衛生安全危機。再或者雨雪冰凍天氣，不同的處理方法，也可能會造成地下水、環境污染等問題。也就是說韌性城市的建設，需要考量城市系統各方面的關聯性問題，還需要避免不當決策導致其他災害的產生。

（三）不同城市特點不同，韌性城市建設各有側重，不能直接生搬硬套，借鑒學習難度大

韌性城市的建設，都需要根據其經濟發展水平、所處地理位置環境、人口密度結構、產業分布等多方面進行綜合規劃。所以說韌性城市的建設，不能簡單地“復制、粘貼”，而是需要更契合的“量體裁衣”。從國際上來看，各國對于韌性城市的表達和側重點也不一樣，想要解決的問題也不盡相同，相互之間學習借鑒存在一定困難。而且韌性城市衡量標準、評估指標也有不同的理論指導，存在口徑不一致、難以橫向比較的問題。

（四）概念提出不久，各級政府及民眾對其認識尚不到位

目前各級政府對于韌性城市概念都還處在更深入學習和理解的過程中，而韌性城市的建設可以說是需要全民參與投入的一項長久工程，因此提高政府的重視度、提升民眾的參與及防范意識仍需要不懈努力。

四、韌性城市建設—以上海市為例

上海是一座擁有2489.43萬③人口的超大城市，根據國務院《關于調整城市規模劃分標準的通知》的界定標準，城市常住人口超過1000萬的城市為超大城市。[5]目前，全國擁有包含北上廣深在內以及天津、重慶、成都七個超大城市。超大城市由于其巨大的城市規模，在韌性城市構建領域中，面對著巨大的挑戰，而上海作為全國經濟、金融、貿易、航運、科技創新的中心，長期承擔著社會、經濟、服務、創新等城市功能，其韌性城市的建設更是任重而道遠。

（一）上海的經濟指標

2021年，我國GDP總量為1143670億元，而上海GDP實現43214.85億元，占全國3.78%。上海市有高層建筑近4.5萬棟，軌道交通運營線路20條，公交線路1596條，軌道及公交全年運客量分別為51.06億人次和35.72億人次。全市總用水量15.62億立方米，用電量1749.62億千瓦時，家庭液化氣和天然氣用戶合計993.7萬戶，清運生活垃圾約931.57萬噸，已建成焚燒廠14座，濕垃圾集中處理設施10座等等，這只是眾多數據中的一小部分，這些數據的背后，一方面是城市經濟健康、快速發展的體現；另一方面也涵蓋了城市運行中的道路、軌道交通安全風險、高空墜物風險、大客流風險、燃氣消防風險、環境污染風險等等一系列潛在的風險源。2021年，上海市共發生生產安全死亡事故430起，造成457人死亡。④可以說，上海在韌性城市構建中面臨著非常嚴峻的挑戰，而深刻認識這些挑戰也是上海建設韌性城市重要的一個環節。

（二）上海面臨的挑戰

上海建設韌性城市的探索中，除了前文敘述的共性問題及難點以外，還存在著上海特色的挑戰。1.城市更新速度尚未能趕上城市整體發展速度。上海作為國際現代化都市，經濟發展水平迅速，但城市的基礎設施建設、設備養護、整體管理能力卻未能匹配當前其發展的速度，這潛在增加了風險隱患，增加了事故發生的可能性。比如大部分的建筑在以前的施工中，采用的都是傳統的外墻保溫材料，但隨著時間流逝，這些厚重的材料不斷出現開裂、脫落等情況。但我國已告別“大拆大建”的城市發展建設，城鄉建設進入以增量建設向存量優化和有機更新的階段轉變，這就需要城市更新來解決“舊改”問題，而城市更新的速度卻又受制于多種因素，無法一蹴而就。同時，與城市管理、城市更新相關的法規、標準體系并不完善，體制機制也不夠成熟且立法存在滯后性，這也會導致重大、較大事故時有發生，或無法得到妥善處置。2.安全生產與生產效率之間的矛盾始終存在。企業是經濟活動最重要的主體之一，在追求最大化經濟效益的同時，有可能會為降低成本導致安全質量標準的降低，進而產生各種風險，造成事故多發。上海作為“快節奏”城市的代表，此問題更為突出。另外由于城市特點，人口流動性大，也造成有不少生產作業人員專業素質和安全意識不高，且沒有得到很好的安全教育培訓，安全設備、設施缺乏，安全防范措施不到位，也會產生非常多的安全隱患。3.城市空間有限，人口密度大，空間韌性留白不足。上海城市土地空間不大、但建筑分布密集，人口密度大，特別集中在中心城區。如果發生災害事故時，可能相對造成的后果較其他城市會更為嚴重，這也要求在城市規劃時要把城市功能及空間留白兼具考慮。4.安全的信息化發展程度遠落后于行業增速及當前數字信息化技術的發展。我國數字信息化技術發展飛快，可以說在很多方面都遙遙領先于很多發達國家，但是數字信息化技術在安全領域的應用并不多，安全風險監管的信息化水平更是需要不斷提升。以建筑行業為例，上海2021年城市基礎設施建設投資比上年增長5.8%，建筑業總產值也比上年增長11.6%，房地產開發投資額比上年增長7.2%，房屋建筑施工面積增長1.9%，而我國建筑信息化占總產值的比例僅為0.1%，建筑施工企業信息化投入占總產值的比例約為0.08%，可以說安全信息化的發展空間巨大。[6]

五、上海韌性城市發展路徑

韌性城市在維度上可以再細分為技術韌性、經濟韌性、社會韌性、組織韌性、環境韌性等多維度，下文將結合上海面對的挑戰以及筆者認為建設韌性城市的幾個重要維度，提出幾點發展建議。

（一）加速推進城市更新步伐，夯實技術韌性

定期進行城市風險隱患排查（可以看成為城市體檢），以市中心人口集聚區為中心向外輻射，加速城市生命線補短板的安全工程建設，加速城市更新，減少風險源，全面提高城市基礎設施安全及韌性。

（二）重視韌性城市規劃，創新空間韌性

注重城市空間韌性，合理布局城市產業、功能分布，發揮社區作用，將功能集中的城市中心合理地向城市周邊擴散，拓展城市副中心作用，同時形成多中心發展、以多點帶多面的規劃布局從而減少城市功能過密可能帶來的安全隱患。

（三）加速數字信息化在安全領域的應用

如果我們把城市比喻成一個生命體，“韌性城市”就可以理解為這個生命體的免疫系統，而思想加速數字化信息系統在安全領域的應用，提升機體免疫力則是最有效的手段。數字信息化的建設可以更直接、迅速、有效地看出管理中的問題與不足，對事故、災難形成更好的預警機制，實現由被動應急響應到主動風險防控的轉變。

（四）加強安全教育，提升安全理念

韌性城市、安全教育理念應該政府牽頭引導、企業全面參與、個人積極配合，形成“由上引下”再“由下固上”的良性循環模式。讓人人都能形成深刻的安全意識，防患生產、生活中的各種風險。同時應該推進安全教育“進校園”工作，從小培養民眾的風險防范意識。

（五）擴充“城市大腦”容量，強化“城市四肢”力量

如果把預防、預警及應對災害和突發事件的專業人員、團隊或部門比作“城市大腦”，在不斷拓展這部分資源能力的同時，還應強化應急體系建設，增強人員配備，組織應急志愿者，發揮“城市四肢”的力量，多部門協調響應、迅速配合，推動各種政策、法規的落實，不斷提升組織韌性。

（六）多方面探索科技創新，增強經濟韌性

從城市水資源的存儲、再利用，垃圾廢物轉化為清潔再生能源，到建筑的節能、環保，自然資源的可持續，城市的點滴方面都依托著科技創新的發展，鼓勵探索科技創新，推進其在防災減災中應用，有助于推動韌性城市的構建。

五、結語

韌性城市建設是一個復雜且長期的系統性的工作，不能依靠單一主體實現，也不是一蹴而就的過程。橫向上需要整個城市、社區、生活圈相互聯動、合理布局；縱向上需要政府、社會、居民多層面參與配合。韌性城市的構建，關系到整體的城市治理，有助于推進城市高質量發展。

注釋

①數據來源于國家統計局。

②數據來源于中國經濟時報。

③數據截止到2021年底，來源于2021年上海市國民經濟和社會發展統計公報。

④數據來源于2021年上海市國民經濟和社會發展統計公報。