探析大數(shù)據對公共政策制定的影響

昭通學院 顧洪瑞，李秀娟，呂國朋

一、前言

大數(shù)據（Big Data），是互聯(lián)網技術高度發(fā)展的產物，近年來在社會科學界的研究中引起關注。在有關大數(shù)據的研究和論述中，維克托所下的定義是最有影響力的，他認為，“大數(shù)據是通過分布在世界和人們生活中各個角落的感知設備，完成對數(shù)據信息的收集整理和儲存，并通過對大量的數(shù)據的整合、分析和挖掘，揭示出各種松散交叉、錯綜復雜以及缺乏因果聯(lián)系的信息之間的關系，即數(shù)據間的相關性，進而對事物或人們行為的發(fā)展進行預測。”大數(shù)據作為一種先進的技術和寶貴的資源，在各領域都具有廣闊的應用前景，大數(shù)據的運用完全打破了時空的限制，信息的搜集和分析模式也發(fā)生了轉變。

林德布羅姆提出：“一方面，人們希望政策應具有信息基礎并經過充分的分析；另一方面，他們也希望政策制定過程是民主的，從而必須具有政治性。”大數(shù)據時代的到來，為政府進行社情民意的搜集和社會問題的研究提供了技術上的支持，可以更加方便快捷地獲取社會上熱點事件、第一手的材料，利用這些持續(xù)形成的原始數(shù)據,有助于作出準確的問題研判；同時公民也可以通過各種論壇、微博、政府網站、公眾號等平臺，表達利益訴求、對熱點問題、公共問題發(fā)表言論和意見。

對于政策制定主體而言，大數(shù)據技術和大數(shù)據資源的充分利用，精準有效地搜集和整理、分析所需信息和數(shù)據，可以對政策問題的具體情況把握更精準、更具體，進而使得政策措施更有針對性。

但是，客觀來看，由于目前大數(shù)據還處于發(fā)展階段，與此相關的各種技術手段和保障機制還不完善，網絡信息真?zhèn)坞y辨，部門之間數(shù)據共享困難，公共政策制定也面臨著挑戰(zhàn)和困境。

二、大數(shù)據環(huán)境下公共政策制定的新機遇

公共政策制定是公共政策分析和公共政策過程的重要組成部分，公共政策制定的過程包括緊密聯(lián)系的三個部分，即政策議程建立、方案規(guī)劃和政策合法化，接下來將分別探討大數(shù)據對這三部分帶來的機遇。

（一）大數(shù)據推動政策議程的建立

一般來說，政策議程有公眾議程和政府議程兩種形式。公眾議程是某一社會問題引起了社會大眾的關注和討論，并且認為政府有必要采取措施去解決這個問題。在公共政策制定過程中，政策主體通過自上而下的方式，對社會各領域的公共問題進行調研、考察與認定，社情民意自下而上地逐級傳遞，直至政策的決策中心。社會問題的復雜性、多樣性與政府的人力、物力、財力等公共資源的有限性之間存在張力，所以并不是每一個社會問題都是公共問題，而且不可能所有的公共問題都能成為政策問題。所以政策主體必須做出取舍，只有一部分社會問題因社會各界高度關注或對社會發(fā)展產生重要影響，才能夠得到重視，進入政府的政策議程，這部分社會問題由此轉換成政策問題。

信息化時代，移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算、人工智能設備等先進信息技術的廣泛應用，在我們工作與生活方方面面所產生了海量的各種類型的數(shù)據。各種數(shù)據越來越多地被集結、被積累，政策制定者可以利用大數(shù)據的各種工具對社會的熱點話題、熱點事件和關鍵詞、高頻詞精準定位，更加準確地把握社會形勢,使得眾多人關注和討論的社會問題能夠進入政策議程。“知政失者在草野”，公共政策的制定依賴于公民的有效參與，互聯(lián)網的發(fā)展，尤其是移動互聯(lián)網的廣泛使用，為公民更積極地參與公共事務構建了一個良好的渠道，政府與社會之間加強互動和交流，有利于有效回應公眾訴求。因此，可運用大數(shù)據技術收集公眾的意見，了解社會輿論狀況，從而使社會問題進入政府的議事日程。如異地就學難、異地就醫(yī)難、找公廁難等在網絡平臺上引起廣泛討論和關注的熱點話題，最后都進入政策議程并推動相關政策的制定和調整，更好地滿足老百姓的生活需要，有學者甚至形容為公共政策制定中的“倒逼式改革”。

（二）大數(shù)據助力形成方案規(guī)劃

建立政策議程后，就要進行分析并形成解決問題的方案規(guī)劃，這是公共政策制定過程中的重要環(huán)節(jié)。公共政策方案規(guī)劃和決策離不開對社會問題相關信息的觀察、收集、整合、分析，可以根據大數(shù)據的特性和優(yōu)點，充分利用大數(shù)據技術來開展相關工作。

1.信息的全面性

不論是個體、企業(yè)還是政府，在做決策時都會受到所掌握信息的限制，從而很難做出最優(yōu)的判斷和決策。在大數(shù)據技術的支持下，政策主體能夠獲得更充分更詳細的信息，更加全面地認識社會事務和公眾的訴求，從多維度、多層次劃分政策客體的需求，在一定程度上改善了人的有限理性對決策的制約，從而避免依靠經驗決策、依靠慣例決策和信息不對稱情境下來進行決策的弊端，提高公共政策的科學化水平。廣泛應用的互聯(lián)網、社交媒體、智能設備為政策主體帶來了數(shù)量巨大、豐富翔實的數(shù)據集，政府獲取信息的方式從以統(tǒng)計調查、實地調研向信息挖掘、深度分析轉變，從而形成對政策問題更加準確的界定和完整的描述。

2.強大的預測性

為了使政策的行動方案在問題解決的實踐中能更好地發(fā)揮作用，更具合理性和有效性，必須對現(xiàn)實中各種因素進行周密的考慮和預測，從而在多重目標中準確定位政策目標，克服多重目標或相互沖突的目標之間的矛盾。傳統(tǒng)的公共政策制定總是受到信息渠道不通暢或信息不對稱的影響，往往容易造成政策措施的滯后。預測功能是大數(shù)據的核心價值，通過技術手段對海量數(shù)據的相關性分析處理，挖掘相關因素以及不確定因素的數(shù)據特征并預測其發(fā)展趨勢，從而為政策方案的制定提供參考。利用大數(shù)據技術，就像國內外眾多電商平臺借助數(shù)據分析來預測消費者喜好進而一對一個性化推送相關商品一樣，對政策問題，在分析歷史數(shù)據和實時數(shù)據的基礎上，總結問題的發(fā)展趨勢，整合社會需求和意見，做到更合理的預測、評估和補充，這樣既有助于提高政策規(guī)劃方案的前瞻性，又有利于增強政策執(zhí)行的適應性，還有利于形成動態(tài)的政策反饋機制。

3.決策的科學性

傳統(tǒng)的政策制定模式中，政策主體的經驗往往起到了很大的作用，政策方案規(guī)劃大多是按照以往的經驗或慣例來制定。但是當今社會日益復雜多變，以往積累的經驗和知識不一定適合解決新出現(xiàn)的公共問題，只憑借經驗或慣例來進行方案規(guī)劃容易造成政策適應性不強和有效性較低的問題。利用大數(shù)據技術，對政策主體的決策程序進行重新設計，以減少政策制定和評估的經驗性，增加科學性、針對性、客觀性，為解決現(xiàn)實問題提供科學客觀的依據，盡可能減少“拍腦袋決策”的現(xiàn)象。

4.社會反饋的實時性

隨著社會的發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，公民的個性化需求也變得豐富多樣，社會生活節(jié)奏的加快也使得這種需求具有不穩(wěn)定性。社會的發(fā)展需要公共部門及時作出回應，而依據傳統(tǒng)的政策過程，想要全面了解復雜動態(tài)環(huán)境中各領域社會問題發(fā)生和變化的情況，需要大量的實地調查、統(tǒng)計等工作，從時間、精力、成本等方面來說都難以實現(xiàn)。大數(shù)據時代可通過數(shù)據分析形成的模型對目標群體的實時數(shù)據進行分析，動態(tài)地、持續(xù)性地了解政策客體需求的變化，獲得相關政策的反饋數(shù)據，從而適時并有針對性地調整政策方案。

5.廣泛的參與性

在大數(shù)據時代,得益于當前政務微博和微信的開通，眾多的網絡問政、聽政、網絡問卷調查、網上公開征求意見、網上投票活動的開展，提供了公民對政策的規(guī)劃方案提出自己的意見建議和利益訴求的平臺。通過利用大數(shù)據資源和技術來優(yōu)化政策運轉過程，使得更多的政策客體參與其中，公民個人、企業(yè)或者社會組織可以通過社交媒體、網絡調查等方式參與到方案規(guī)劃的建言獻策中。政策主體利用大數(shù)據手段對這些意見和建議進行分析，了解目標群體的不同利益需求，促進了政策主體的多元化、政策制定過程的民主化，從而實現(xiàn)政策方案更加具有針對性和操作性，提高政府決策過程的透明度。

（三）大數(shù)據促進政策合法化

公共政策的合法化有兩層含義，即法律合法化和政治合法化。法律合法化主要通過法律程序來實現(xiàn)，政治合法化則是要求公共政策符合公共利益的價值追求，順應民意，被社會廣泛接受和支持。

制定公共政策是為了科學有效地解決特定公共問題，政策得以順利推行的前提是要使公共政策合法化。決策過程中的信息公開和公眾參與，為政策的合法化奠定基礎。

信息技術的發(fā)展，讓公民從更多渠道參與政策過程，在一定程度上能夠對政策合法化起到推動作用。運用媒體和各種網絡工具，把政府的政務信息面向全社會公開，社會公眾對政策有深入的認識和理解，為社會各界對政策執(zhí)行進行監(jiān)督提供有利條件。信息化和大數(shù)據為各個利益群體提供政治表達、利益訴求的空間，公眾、社會組織與政府進行交流互動，實現(xiàn)多元利益的溝通機制。一項政策發(fā)布后，官方政務信息的公開、相關專家的評論、媒體或意見領袖的解讀便會通過各種途徑傳播，目標群體會在短時間內知曉新政策。

對政策的理解和認識加深，也會激發(fā)目標群體參與政策的興趣和熱情。充分利用政府網站、政務微博、微信等網絡平臺，對政策方案進行宣傳和解讀，增強了公民對政策的知情權，不僅提高了公共政策制定的透明度，也拓展了公民的參政議政的渠道，使得目標群體對政策的滿意度也相應提高，廣泛參與來推進政策的合法化。

三、大數(shù)據環(huán)境下公共政策制定面臨的困境

盡管大數(shù)據公共政策制定方面的應用前景廣闊，但在目前，由于對大數(shù)據的把握與應用尚處于探索和初步發(fā)展階段，政府等政策主體對信息的需求增加的同時，提高了對數(shù)據信息的管理難度，相應的機制尚不健全，所以大數(shù)據在公共政策制定中也面臨困境和挑戰(zhàn)。

（一）政府數(shù)據開放共享進程緩慢

大數(shù)據要在各類信息開放共享、深度融合的前提下才能為政策主體加以運用，并在政策制定中發(fā)揮作用。大數(shù)據要發(fā)揮價值，要基于不同部門、不同政務系統(tǒng)之間的信息數(shù)據互聯(lián)、互通、互享。雖然政府信息公開已經實施了很多年，但是政府數(shù)據開放還在探索和嘗試階段，目前只有少數(shù)省市建成政府數(shù)據開放平臺。我國行政管理體系在地方上形成了條塊分割的格局，橫向之間容易形成信息流通不暢的局面，跨部門協(xié)作的工作流程不明晰，難以實現(xiàn)各部門之間的數(shù)據開放和共享共用。政府在行政過程中產生的大量數(shù)據分布在各級政府和不同部門，溝通協(xié)調困難。有些部門將本部門在履行職責過程中產生的大量數(shù)據視為部門的利益和隱私，不愿共享，普遍存在“多一事不如少一事”態(tài)度。

（二）大數(shù)據運用的條件不成熟

從硬件建設方面來看，建設互聯(lián)網通信設備和大數(shù)據平臺，前期的基礎設施需要投入大量的資金和人力物力，政府壓力較大。隨著近年來信息化的迅速發(fā)展，我國互聯(lián)網的普及率已經達到了較高的水平，但是由于社會經濟發(fā)展的不平衡等各種因素，不同區(qū)域、不同年齡段還存在很大的數(shù)字鴻溝。從技術方面來看，政府工作人員掌握的現(xiàn)代信息技術有待改善。工作人員必須對海量信息進行搜集、整理和分析，找出隱藏在大量數(shù)據后的內在聯(lián)系和規(guī)律，并形成對政策問題的研判和發(fā)展趨勢預測。由于大數(shù)據技術的復雜性與專業(yè)性，政府部門面臨著對信息管理方法和信息搜集、運用信息技術解決問題的能力的專業(yè)人才短缺的困境，大數(shù)據對政策制定主體的技術及技能提出了較高的要求。從觀念意識方面來看，政府部門擁有壟斷性的數(shù)據信息優(yōu)勢，但是長期以來，受到較為傳統(tǒng)封閉的行政文化和部門本位觀念的影響，政府工作人員數(shù)據開放共享的意識還很欠缺，數(shù)據利用的動力不足。社會各階層還對大數(shù)據缺乏理性的認識，社會大眾的政策參與意識有待加強，有效參與程度低。

（三）大數(shù)據的發(fā)展缺乏相應的機制保障

2015年以來，國務院相繼出臺了《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》等指導性政策文件，為大數(shù)據產業(yè)發(fā)展提供了依據，促進大數(shù)據的技術開發(fā)和應用。但是，我國信息數(shù)據產業(yè)尤其是與大數(shù)據有關的政策和法律尚未制定，缺乏規(guī)范和標準，在數(shù)據收集、整理、分析和共享過程中，數(shù)據的管理者和使用者的權利和義務還不明確，從傳統(tǒng)信息數(shù)據向大數(shù)據過渡的有效銜接工作還不到位，對數(shù)據資源的開發(fā)管理使用沒有監(jiān)督和約束，大數(shù)據環(huán)境的信息安全面臨挑戰(zhàn)。當前，根據政府決策數(shù)據化的提議，黨和政府開始逐漸關注政府決策數(shù)據化在我國的實施條件和發(fā)展前景，在政府決策數(shù)據化制度設計方面，頂層設計還不夠充分，具體的實施細則和措施缺乏。

（四）數(shù)據本身面臨的問題

從海量的數(shù)據本身來說，還存在很多問題。在信息化社會，不實信息、虛假信息的傳播，大數(shù)據中本身包含的干擾信息，還有不正當、不合理的虛假民意訴求，使得數(shù)據的質量參差不齊，真?zhèn)坞y辨。政府各部門之間數(shù)據的獨享性強，數(shù)據孤島難以打破，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范與標準，造成數(shù)據的統(tǒng)一性和整合性較差，數(shù)據信息的有用數(shù)量難以滿足需要。近年來，隨著信息技術的發(fā)展，數(shù)據安全、信息安全的問題也越來越突出。有很多數(shù)據涉及公民的個人信息，企業(yè)信息，搜集利用難度大、風險大，運用過程中個人隱私與數(shù)據安全問題仍將存在，需要加強相關法律規(guī)范及技術手段來予以保護。

四、結論

在大數(shù)據的時代背景下，數(shù)據資源和技術為公共政策制定帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。目前，大數(shù)據在我國個別地方政府的城市公共交通、工商管理、社會福利、社區(qū)服務、應急管理等公共治理和政策中已得到應用。政府作為公共利益的代表者和公共政策制定的主導者，在公共政策制定中，要將傳統(tǒng)的方式與大數(shù)據技術結合起來，積極利用大數(shù)據的特點和優(yōu)點，推動政策議程建立，形成政策方案規(guī)劃，促進政策合法化。同時，也要注意大數(shù)據給公共政策制定帶來的困境，如群眾意見和利益訴求的非合理性、虛假民意等。總之，政策主體必須在充分認識所處時代環(huán)境的基礎上，樹立大數(shù)據意識，努力完善相應的法律和制度設計來加快大數(shù)據產業(yè)的發(fā)展，加強大數(shù)據軟硬件的建設，并不斷推進政府數(shù)據開放，讓大數(shù)據為公共政策制定和社會公共利益服務。