環境資源司法審判協作法治化研究*

貴州民族大學 黃維

環境司法審判協作是環境資源審判專門化的重要內容，截至2020年，全國各地區已構建了完善的環境資源審判體系，形成環境資源審判新格局。同時，川渝法院建立8項司法協作機制，共護長江生態環境；丹江口法院與武漢大學簽訂合作協議，創新司法協作新內涵。最高人民法院也發布相應指導意見。環境資源審判專門化漸趨完善，中國環境司法體系不斷成熟定型。但不可否認的是環境資源審判協作仍處于初級階段，其法治化進程處于探索階段。

一、環境司法審判協作的基本現狀

環境司法審判協作在中央與地方的聯合推動下，探索出了縱向以及橫向的環境司法審判協作機制，具有專門化和智能化特征。

（一）環境司法縱向審判協作機制

省級行政區域的環境資源司法審判協作，即在本行政區域內以環境資源特征為前提對本行政區進行司法管轄劃分，換言之，即本行政區域內部的縱向司法審判協作。在本省級范圍內打破行政區劃，以環境特征劃分審判管轄范圍，江蘇省創造了全國首例模范。根據江蘇省高院2019年發布的《江蘇省高級人民法院關于設立環境資源法庭并跨區管轄環境資源案件的通知》，明確在全省范圍內以生態功能區為單位設立長江流域（南、北片）、太湖流域、洪澤湖流域、駱馬湖流域等9大環境資源法庭。集中管轄由全省基層人民法院受理的環境資源案件，江蘇省高院此次打破舊有行政區劃布局，構建新型環境資源審判管轄格局的舉措為環境資源審判專門化提供實踐參考。與此相類似，貴州省高院將全省劃分為4個生態司法保護模塊，指定中院或者基層法院集中管轄，海南省高院以本省河流為基本特征指定5家法院跨行政區劃管轄，但兩者都未實質性打破行政區劃的桎梏，在原有行政區劃基礎上對現有的環境資源案件進行指定管轄或者集中管轄。

（二）環境司法橫向審判協作機制

流域作為一個環境整體，每個生態要素相互依存，唇亡齒寒；環境的破壞不僅僅是其生態系統的破壞，也是對生存環境的侵犯。基于此，我國流域治理愈發趨向于整體性與協作性。在《長江保護法》頒布之前，長江流域各省市司法、行政機關通過簽訂協作框架協議推動環境司法審判協作，例如，川渝中級法院為推動長江上游綠色發展與雙城經濟圈的建設，建立8項司法協作機制共護長江生態；無獨有偶，在長江三角洲地區，滬蘇浙皖為推動地區環境聯合執法監督，共建長江大保護和長三角一體化高質量發展共同簽署了《關于建立長三角區域長江大保護司法行政協作方案》。同時，最高人民法院也發布了《長江流域生態環境司法保護狀況》白皮書推動長江流域環境司法審判協作?！堕L江保護法》的頒布為長江流域的全方面、各領域的環境司法審判協作奠定了法治基礎，另一方面也推動了其它流域的環境司法法治建設。

綜上，司法協作目的在于實現區域環境治理的一體化和專業化。各地法院司法協作也多集中在管轄機制和審判機制，通過聯合會議、案件信息共享機制、審判標準適用以及異地司法方式實現司法協作。同時基于司法效率的考慮，環境司法審判協作也多運用智能化手段，建立司法及審判信息共享數據庫或者數據平臺。

二、環境司法審判協作的困境

（一）審判區域性與環境整體化的沖突

《立法法》規定，訴訟制度屬于法律保留條款，只能通過制定法律加以確定，即使是全國人大常委會可以對國務院進行授權先行制定行政法規，但也將司法制度的制定排除在外?；诖?，我國環境司法審判具有明顯的區域性，法院的設置與行政區域劃分相對應。但環境資源是一個完整的整體，是一個生態系統，環境問題的產生并不會只限于一個地區，必然是整個生態系統都受到影響。因此，生態環境司法要求具有整體性的保護。

審判區域性的存在使得現行的司法管轄受限，審判機關在面臨無管轄權的環境司法案件，容易消極處理或者逐漸形成地方保護主義。并且在案件審理過程中，從整體環境司法觀念來看，不同的審判區域由于法律適用的統一性缺失，司法人員的知識儲備、司法理念的差異，對于環境類案件的審理上極易產生認定不統一的司法結論，容易造成司法和當事人對法律的認知混亂。例如，藏金閣與首旭公司屬于同一案件當事人，基于同一案件事實，藏金閣公司以非法排污被處行政罰款，而首旭公司被認定為污染環境罪，其法律適用在同一行政區域尚且不明確。因此，審判區域性與環境整體化之間的司法審判適用沖突現實存在，這也是環境司法需要進行協作的現實因素。

（二）地方競爭性與司法協作化的矛盾

我國司法體系與行政體系密不可分，法院作為司法治理的主體，不可避免地參與地方政府的競爭。環境司法審判協作也無法回避地方政府的競爭問題。環境司法審判協作的開展，不論是基于回應上級法院司法政策的考量，還是旨在強化自身在地方治理體系中的地位，都是地方司法制度的創新，從而贏得在法院系統競爭和本地治理系統競爭中的優異表現。司法體系加入地方競爭使得法院在強化自身機制上作出改變，提高司法服務水平；但過度的競爭將導致司法體系背離司法主旨，為了實現預期目的，進行形式化擴張，使得司法體系更加注重文本工作，擠壓司法實質化發展空間。

由于地方競爭的存在，法院出于競爭沖動或者為了回應上級政策，為了合作而進行區域間的協作，這種協作機制具有相當的形式化特征。而這種形式化協作機制不利于司法的公正性、中立性，造成了司法權對行政權的擠壓。司法協作形式化意味著其實質性的欠缺，即協作缺乏“實際履行”的內容基礎。審判協作的關鍵在于協作主體之間的審判資源的互動、共享，司法機關跨區域協作，簽訂一系列協作協議，確定協作的共同目的及原則，其協作框架協議多采用政策性宣示性語言，比如“加強”“深化”“推動”等等。實際上，司法審判協作在于各協作法院以人力、財力、物力等實質性資源作為簽訂協作協議的前提保障，圍繞裁判規則、法律適用、管轄方式及審判人員交流等方面，實質性地推動區域審判協作司法公正。

（三）政策協議與立法缺失之間的分割

我國目前環境司法審判協作主要的特征是以政策為指導、以協議為合作方式。

審判協作領域如長三角六地區中院簽訂《長三角環境資源司法協作框架協議實施細則》，十八屆三中全會提出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”并進一步指明，探索設立跨行政區劃的人民法院與檢察院。

政策指導使得環境司法專門化漸趨成熟，也使得環境司法審判協作如火如荼地開展，環境司法審判協作并不能只是一時興起，其協作機制的發揮應歷久彌新。通過政策與協議開展的司法審判協作的執行大多依據契約精神，當協作內容涉及地區利益，其協作就面臨能否有效推行的困境。

不可否認的是環境司法政策與協議很大程度上體現環境司法審判協作的價值功能。環境整體性保護應該是從一而終，目前各法院開展司法審判協作的基礎不具有穩定性，無法為常態化的司法協作提供依據。法院司法審判的依據在于法律、司法解釋，政策、協議并不能為審判協作提供統一的法律適用、強制的司法執行力，協作法院的不配合、不執行行為也不能得到有效的監督、糾正，這些都使得法院司法審判協作底氣不足、不自信。目前，我國司法審判協作機制在全國各地、各流域普遍建立，其實踐活動也比較頻繁，政策的執行也趨于成熟，筆者認為對實踐經驗進行立法確定很有必要。在我國實體法中并沒有為環境司法審判協作機制提供法律依據，程序法中也僅僅《行政訴訟法》提及跨區域集中管轄制度?？傮w而言，立法的缺失使得司法審判協作實踐無法突破現實瓶頸、打破地方保護、缺乏法治監督。法律層面的統一可以為司法協作提供立法依據、司法動力以及執行監督體系。環境審判協作的開展要求法律為其提供統一的法律依據和法律適用。

三、環境司法審判協作的法治化完善路徑

（一）樹立協同司法理念，推動協作深度化發展

協同理論源自系統論，即系統內部要素協同作用發揮整體的協同效應，協作深度決定整體效應。協同治理并非子系統的排列組合而是各系統依據其特征和現實要求進行的有機協同，良性的協同治理使得系統整體內部穩定，外部運行順暢，反之便會出現“木桶效應”。在司法審判領域協同治理，意味著審判資源的有機協同，協作法院主體之間的審判資源與審判信息的協作。審判信息、裁判規則、司法人員、權責與設施都是司法審判協作機制深度化發展的基本要素。要實現審判協作深度開展，不僅僅是司法機關內部協同發展，審判權與監察權、行政權等外部權力之間的協作也同樣重要，審判協作的深化有賴于司法內部與外部的互動。十八大提出，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。江蘇省高院將全省劃分為9個環境資源法庭管轄區域是一個創新之舉，但面臨跨省級單位審判協作仍然會力不從心?，F有審判管轄機制通過協作方式實現跨區域管轄，其本質上還是依靠自愿與相互配合，并不具有深層次的協同環境。因此，突破審判區域性限制，體現環境保護整體性理念，可以嘗試對全國進行環境區域劃分，打破現有的行政與司法管轄，建立全新司法體制。以長江流域為例，長江流域在環境資源管理方面，建立了一系列水利管理機構，在此基礎上，設置長江法院對全流域環資案件進行審判管轄。

（二）統一法律適用規則，實現審判協作實質化

司法審判協作實質化在于回歸司法主旨，以裁判為中心、完善協作機制、統一法律適用?！巴竿小斌w現民眾樸素正義觀，我國雖然不是判例法國家，但依據指導案例和典型案例統一法律適用和裁判規則已是常規做法，這也是實現法秩序統一的要求。在環境審判協作領域，實現環境區域審判協同治理，其法律適用必然走向統一，否則違法犯罪行為會傾向于對違法人有利的地區，同時也不利于犯罪的一般預防。

首先，發布指導下案例或者典型案例。廣東、山東、上海等地針對環境資源案例發布一系列典型案例，但目前而言，最高院在環境資源方面未發布指導下案例對全國范圍內環境司法案例進行引導。各地司法行政機關對環境資源的法律適用各有不同，同為環境污染案件，其法律適用大相徑庭，類案異判必然導致權力機構和法秩序的公信力下降。其次，加強審判信息交流共享機制。在信息化的當今，許多法院都在建設智能化法院，搭建智能化的環境資源審判信息共享平臺，協作法院之間就其審判信息進行交流共享，將區域環境資源案件信息統一納入類案數據庫，逐步統一區域法律適用。同時定期開展法官聯席會議和司法人員交流研討會，對環境資源案件進行充分交流，統一各方環境資源案件共識，實現類案司法統一。再者，建立統一的法律規范體系；法治國家的建設關鍵在于有法可依，審判協作的“同案同判”在于建立區域統一的法律適用標準，即區域協同立法。實現審判協作實質化的關鍵在于在區域審判協作源頭上確保法律規范的統一性。

（三）完善司法協作法律體系，探索區域聯合立法

目前我國環境司法審判協作的立法供給不足，法院之間的審判協作無法獲得法律的支持。完善我國環境司法審判協作法律體系不失為一個常態化協作的路徑。現階段我國環境審判機構集中管轄、指定管轄只不過是對現有行政區劃的微調，環境司法的整體性理念的體現強調打破行政區劃的限制，實行統一、整體司法制度，突破現行司法體制的束縛，建立全新的流域司法體制。但打破現有體制的審判協作需要法律的先導，作為法律保留事項的司法體制并不能通過協商、框架協議就實現變革。

首先，制定一部綜合性法律。綜合性立法的目的在于為環境治理提供全面、系統的法律支撐，突破部門法局限性?！堕L江保護法》從長江保護、防治、修復以及綠色發展等方面進行綜合性規定，不再局限環境具體要素立法。同時《長江保護法》也創造性地對司法協作進行規定，整體而言，《長江保護法》的制定是長江流域司法治理法治化進程的基石。其次，修改現行法規，添加司法及審判協作要素。我國坐擁七大水系，同時擁有差異性的生態環境，僅僅是一部長江流域綜合性法律并不足以支撐我國環境司法治理的發展。然而每個環境區域都制定一部法律難免加重立法負擔又造成法律沖突。因此，對現有環境司法審判協作方式及運行規則進行總結并上升到法律層面，賦予協作機制法律強制力，解決流域審判協作沖突問題。又或者，出臺相應司法解釋，對審判協作流域的管轄、協作方式及法律適用等方面進行專門司法解釋。再者，推動區域聯合立法。環境司法審判協作要求法院之間協同治理，某種程度上而言，協作的協同性要求立法打破區域限制，如《長江保護法》屬于長江流域的整體性保護法規，區域法治是適用于環境整體性治理的“一種嶄新的法治形態”，區域聯合立法即跨區域的法律規范，其功能在于形成環境區域的立法在環境司法治理方面的目標、理念、方式手段及法律責任方面的一致性。因此，立法及司法解釋的目的在于構建環境司法審判治理法律體系。