《貴州省動物防疫條例》修訂研究*
——以機構設置與人員配置為視角

貴州民族大學 鄭世一

一、引言

動物防疫工作事關公共衛生安全、動物源性食品安全、養殖業生產安全以及生態環境安全，特別是新冠疫情發生以來，動物防疫工作的重要性越發凸顯。自1997年《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）頒布實施以來，貴州省動物防疫工作的開展與國家的政策法律一直保持同步，于2004年制定了《條例》并在2017年對其進行了修訂，但是由于新冠疫情的出現以及社會的快速發展，現行的《動物防疫法》已經逐漸與當代社會的動物防疫工作脫節，因此國家及時對《動物防疫法》進行了修訂，新修訂的《動物防疫法》于2021年5月1日正式實施。作為新修訂的《動物防疫法》下位法的《條例》也應當及時調整，以適應新時期的地方動物防疫工作。由于動物防疫工作專業化程度高、涉及面廣，筆者囿于知識局限，僅從機構設置以及人員配置兩個方面對《條例》的修訂進行研究。

二、貴州省動物防疫工作調研點的選取與經過

（一）貴州省調研點的選取

調研時間和地點：

時間：2021年3月；

地點：貴州省A市；

基本情況：截至2019年底，A市下轄3個區、7個縣、2個民族自治縣、2個代管市和1個新區。全市下轄253個鄉鎮（街道）、2073個城鄉社區，其中城市社區1454個、農村社區619個①。A市地處中國西南地區、貴州北部，南臨貴陽、北倚重慶、西接四川，處于成渝—黔中經濟區走廊的核心區和主廊道，黔渝合作的橋頭堡、主陣地和先行區。是貴州省除了省會城市的另外一個重要城市，其對肉類食品的需求僅次于省會城市，因此無論是從其城市地位還是肉類食品需求上看，選取A市進行《條例》中機構設置與人員配置的現狀進行調研都十分有必要。

（二）調研方法

1.實地調研法

采用實地調研的方法。由于貴州省各市州的動物防疫部門情況略有不同，因此選取了具有代表性的A市動物防疫部門進行了走訪調查；此外，還對A市X縣的部分村落進行了走訪，詢問了地方獸醫在動物防疫工作上的想法與困難。

一方面通過實地調研了解A市動物防疫部門自2017年《條例》修訂以來關于動物防疫機構設置以及人員配置的現狀和困難，一方面通過跟隨導師參與《條例》修改的專家論證會，采訪各動物防疫部門負責人、工作人員，深入了解貴州省動物防疫中機構設置與人員配置情況，分析可以通過立法進行保障的內容，從而因地制宜地分析和解決問題。

2.文獻研究法

文獻研究法是通過查閱和收集各種文獻，分析研究一些記載動物防疫中機構設置與人員配置相關內容的法學研究方法。通過收集相關學科文獻資料，可以使我們很好地了解并研究A市動物防疫中關于機構設置與人員配置的法律保障問題。文獻分析法還能夠很好地幫助其他調查方法的實施。

三、《條例》在機構設置與人員配置中存在的問題

通過近6個月的實地調研與走訪，筆者對收集的材料進行分類分析整理，得出《條例》在機構設置與人員配置中存在如下問題。

（一）《條例》中機構設置存在的問題

2018年中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，其中明確提出“整合組建農業綜合執法隊伍。將農業系統內獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法隊伍整合，實行統一執法。由農業農村部指導。”

并且在大部門制度改革的主要背景下，黨政機構的職能以及設置進行了整合和精簡，行政管理職能的相關執行主體得到規范，新修訂的《動物防疫法》中最直接的一個體現就是“獸醫主管部門”被“農業農村主管部門”取代。

在此背景下，貴州省內的市、縣級動物衛生監督所相繼撤銷，僅保留省級動物衛生監督所。以貴州省A市為例，其撤銷了市縣兩級動物衛生監督所以后，檢疫監管職能和執法職能分別由農業農村局和綜合行政執法局兩個單位履行，只有B市將監管和執法職能由農業農村局的農業執法隊履行。該市于2019年9月進行了事業單位整合，市動物疫病預防控制中心與市獸藥飼料監測站合并為市動物疫病預防控制監測站。以上的變動看似合理，對動物防疫工作有利無害，但是筆者進行文本梳理以及調研的過程中發現了以下問題：

第一，機構改革后的名稱變化在《條例》中并無體現，如獸醫主管部門、衛生計生主管部門、市縣級的動物衛生監督所已經通過機構改革或撤銷或改名，但是《條例》中還是以獸醫主管部門、衛生計生主管部門和縣級人民政府動物衛生監督機構等改革以前的名稱對動物防疫工作進行安排，讓大部分對機構改革不熟悉的民眾一頭霧水，甚至不知道申報檢疫的機構已經進行了變動。

第二，機構改革后部分動物防疫的相關工作界限不明晰，撤銷市、縣級動物衛生監督所導致檢疫監管和執法分離，目前承擔相關職能的部門五花八門，有的由疫控中心承擔職能，有的由畜牧獸醫股承擔相關職能。相關工作的對接全靠微信群和電話，工作銜接不暢、推進困難，工作開展比較被動。以本次條例修訂過程中的對于畜禽交易市場的開辦者未按照規定實行定期休市、未按規定對市場進行清洗和消毒以及未建立休市消毒檔案或者建立虛假休市消毒檔案的應當由誰進行管理處罰為例，市場監管部門和農業農村主管部門出現了分歧，前者認為動物防疫工作應當由后者進行，并認為休市、消毒以及建立消毒臺賬是動物防疫工作，而非經營者的市場行為，其無法進行管理和處罰；而后者則認為對市場的休市、消毒以及建立消毒臺賬的工作已經是在市場層面，應當由前者進行。

（二）《條例》中人員配置存在的問題

筆者通過結合《條例》文本以及實地調研，發現《條例》在實施過程中出現的人員配置問題如下：

《條例》第三條第二款規定：“鄉鎮人民政府、街道辦事處(社區)應當配備動物防疫管理人員，按照職責組織做好本轄區內的動物防疫工作。”在對貴州省的市縣進行調研的過程中，筆者發現了雖然相關政府以及街道辦事處能夠按照條例的要求配備相應的動物防疫管理人員，但是動物防疫管理人員名不副實，經常被抽調到鄉鎮的綜合服務中心做其他事務，導致動物防疫工作出現在編不在崗的情況。然而此種情況在當時制定《條例》時是無論如何也想不到的，就更不用說依據該款設定處罰條款了。

《條例》第二十五條第二款規定：“屠宰廠(場、點)屠宰的動物應當經官方獸醫查驗、檢查合格。”但是現在鄉鎮的官方獸醫少，管理的區域大，承擔的責任重，獸醫老齡化嚴重，將來可能會出現斷檔的情況。以A市為例，該市共有224個鄉鎮，只有467個官方獸醫，平均每個鄉鎮2.08個官方獸醫，有近半數鄉鎮只有1名官方獸醫，且他們還要承擔農技服務中心的其他工作，根本無法勝任動物防疫、檢疫等專業技術工作，個別鄉鎮甚至沒有官方獸醫。因此部分鄉鎮甚至出現了一個極端的情況“隔空開票”，即相關的責任獸醫并不去給動物進行檢疫，就直接開出檢疫合格的票據，這給食品安全以及公共衛生安全帶來了極大的挑戰。

四、《條例》在機構設置與人員配置中存在問題的解決建議

（一）《條例》中機構設置存在問題的解決建議

1.及時同步更新機構改革后各種機構的新名稱

對《條例》中涉及獸醫主管部門、衛生計生主管部門和縣級人民政府動物衛生監督機構等改革以前的名稱進行統一替換，如獸醫主管部門職責已經劃歸農業農村主管部門，獸醫主管部門則統一替換為農業農村主管部門；衛生計生主管部門職責則劃歸給衛生健康部門，也要作出相應替換。做到及時更新部門名稱，與上位法相一致，公眾對改革后的機構職責有了深入了解，不僅便于動物防疫工作的開展，也能讓公眾更好地配合。

2.明確機構改革后各個機構的職責界限

在撤銷市、縣級動物衛生監督所的同時，應當明確其檢疫監管和執法的職責劃歸到何處，如由疫控中心或者畜牧獸醫股繼受相關職能，應當在《條例》的修改中予以明確。以本次條例修訂過程中對于畜禽交易市場的開辦者未按照規定實行定期休市、未按規定對市場進行清洗和消毒以及未建立休市消毒檔案或者建立虛假休市消毒檔案的應當由誰進行管理處罰為例，前文談到市場監管部門和農業農村主管部門對該問題的管理主體是誰出現了分歧。首先應當明確的是市場上的執法問題應當由誰進行管理，在機構改革以前，對市場上的經營活動管理是由食品藥品監督管理局執行的，機構改革后該職責劃歸給了市場監督管理局，因此可以明確的是市場上的經營活動現在應當由市場監督管理局來進行管理。但是在《條例》中規定的休市、清洗消毒以及建立消毒檔案是經營活動還是動物防疫活動是問題的關鍵。筆者認為應當按照就近原則來明確機構改革后各個機構的職責界限，在市場上的休市、清洗消毒以及建立消毒檔案偏向于市場行為，應當由市場監督管理局進行管理。因此，明確機構改革后各個機構的職責界限，并以此對《條例》進行針對性調整，使得各個機構能夠充分發揮出本部門的優勢，以共同推進動物防疫工作的開展，是《條例》在進行機構設置的修訂中應當遵循的原則。

（二）《條例》中人員配置存在問題的解決建議

1.明確動物防疫人員應當定編定崗

如前文所述，基層的動物防疫人員其政府以及街道辦事處能夠按照《條例》的要求進行配備，但其經常被抽調到鄉鎮的綜合服務中心做其他事務，導致動物防疫工作出現在編不在崗的情況。建議在《條例》中明確動物防疫人員應當定編定崗，從事專門的動物防疫具體工作，以本職工作優先，對于其他事務在閑暇時可以幫忙。第三條第二款建議修改為：“鄉鎮人民政府、街道辦事處應當根據畜禽飼養量配備專職動物防疫管理人員，按照職責定崗做好本轄區內的動物防疫工作。具體配備標準由省級農業農村主管部門會同編制部門和人力資源社會保障部門制定。”并依據該條設置相應的處罰條款進行規制上述在編不在崗問題，具體處罰條款為“違反第三條第二款規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處未定編定崗配備動物防疫人員，對直接責任人給予處分”。

2.提高獸醫待遇，降低獸醫準入門檻

針對鄉鎮的官方獸醫少，管理的區域大，承擔的責任重，獸醫老齡化嚴重，將來可能會出現斷檔情況的問題。可以參考新修訂的《動物防疫法》第六十九條第一款②對可以參加職業獸醫的考試的學歷予以放寬，取消了“獸醫專業大專以上學歷”的限制條件，由此可見新法對獸醫的準入門檻有所降低，予以了政策傾斜。第八十六條③，給予畜牧獸醫醫療衛生津貼等相關待遇。通過以上新修訂的《動物防疫法》相關條款的指引，在《條例》中根據貴州省自己的實際問題進行細化，具體建議在《條例》中增加一條：“省人民政府組織制定和落實基層動物防疫人才引進、培養及生活待遇保障等制度，對長期在基層服務的動物防疫人員在聘用及職稱評審、晉升中予以政策傾斜。”如此一來使更多專業化的人才愿意進入獸醫這個行業，擴大獸醫專業隊伍，才能解決“隔空開票”、事多人少的窘境。

五、結語

《條例》在實施以來，對貴州省的動物防疫工作起到了良好的指導作用，但是在新冠肺炎肆虐世界的背景下，地方的動物防疫工作顯得尤為重要。與時俱進地對《條例》進行合理修訂，及時調整動物防疫的機構設置與人員配置，使之能夠較好地適應當前動物防疫工作的變化，是做好動物防疫工作的重點，當機構和人員得到充分保障時，動物防疫工作才能越做越好，人民的生命健康才能得到良好保障。

注釋

①數據來源：2021年該市統計局。

②第六十九條第一款：國家實行執業獸醫資格考試制度。具有獸醫相關專業大學專科以上學歷的人員或者符合條件的鄉村獸醫，通過執業獸醫資格考試的，由省、自治區、直轄市人民政府農業農村主管部門頒發執業獸醫資格證書；從事動物診療等經營活動的，還應當向所在地縣級人民政府農業農村主管部門備案。

③第八十六條：對從事動物疫病預防、檢疫、監督檢查、現場處理疫情以及在工作中接觸動物疫病病原體的人員，有關單位按照國家規定，采取有效的衛生防護、醫療保健措施，給予畜牧獸醫醫療衛生津貼等相關待遇。