國土空間規劃背景下的村莊規劃編制

河南省鑫源土地科技有限責任公司 朱曉巖，畢曉飛

鄉村對于中國意義重大，關系到我國現代化事業的進程。對于鄉村的研究，中外學者都非常重視，無論是社會學、經濟學還是人類學等領域，都形成了較為豐厚的研究成果。而在城鄉規劃學領域，與在長期演化和變革過程中形成的相對完整的城市規劃體系不同，國內絕大多數村莊規劃的編制是基于城市規劃視角編制的，由于沒有完備的村莊規劃理論體系和技術方法的指導，村莊規劃編制體系的缺失和現有技術方法與鄉村建設實踐的脫節，尤其是村民主體地位的長期缺失，導致村莊規劃“水土不服”，難以指導村莊的建設與發展。村莊規劃要想實用，就要讓村民主體作用在管控的基礎上得以充分的發揮。因此，依托鄉村的本源價值和城鄉關系的重新定位，探索與我國廣大村莊發展現狀相匹配的實用性村莊規劃編制體系，充分發揮村莊規劃在資源管控、建設引導、鄉村治理等方面的作用，是本文研究的出發點。

一、國土空間規劃體系下村莊規劃的實用性內涵解構

從歷史演化和現實任務視角來看，隨著國土空間規劃體系的建立，村莊規劃的實用性內涵體現出“需求導向、全面覆蓋、強調規則和標準化”的特征。首先，村莊規劃歷來的重點是關注村莊的現實需求，尤其以解決近期的問題和建設項目需求來為村民謀劃未來的福祉，在這種價值導向下，村莊規劃講究“按需編制”，利于建設項目的落地和整治行動的實施。其次，國土空間規劃體系建立后，“山水林田湖草”統一生命體觀念逐步確立并融入鄉村振興范疇。在這一語境下，村莊規劃中“村莊”之內涵由單一的居民點向由自然生態空間、農業生產空間和人居空間所構成的完整地理單元演變，實現全地域覆蓋和全要素統籌。同時，村莊規劃作為鄉村地區各項建設活動的法定依據，在規劃體系中的地位對等于城鎮控制性詳細規劃，這意味著對規則的規劃將進一步凸顯。

二、當前實用性村莊規劃編制存在的常見問題

（一）缺少整體謀劃

結合當前實用性村莊規劃時，最為顯著的問題便是缺乏整體村莊統籌。很多時候都只是實施單一化的村莊發展規劃，未重視提升村莊規劃編制工作，導致村莊規劃經常出現一些不良問題，如生活配置設施與公共設施缺少順序或利用效率低下等。

（二）規劃內容單一空間布局不完整

在國土空間規劃改革之前，村莊規劃的不同內容分散在不同部門主管的各類規劃中，各類規劃雖然在編制和管理上是并行的，但在規劃目標和內容上互有交叉。其中，原國土部門主導的

土地利用規劃和住建部門主導的村莊建設規劃，是所有相關規劃中政策支持最多、開展試點工作最廣泛、成果最成體系的。土地利用規劃是對土地的開發、利用、治理和保護在空間和時間上所作的總體安排和布局，其重點在于土地用途管制，保障永久基本農田，對于農業生產空間的關注比較多，而對于農村居民點的用地安排、生活設施的建設關注較少，相反，村莊建設規劃則對農民的生活空間關注較多，規劃重點放在了居民點的用地安排和建設上。其他一些相關規劃如傳統村落保護規劃、鄉村生態規劃等，政策性、項目性較強，沒有形成較為明顯的規劃體系。盡管國土空間規劃改革對這些相關規劃進行了整合，使得村莊規劃能夠一次性對整個用地空間進行統籌安排，但一方面，由于長期以來多類規劃并行，許多村莊規劃在空間布局安排上仍存在分割式的思維，不能從全局全域的角度來考慮規劃安排，僅簡單地將各類原有規劃拼接在一起，或者以其中某類規劃為主體，如以土地利用規劃為基底，加上一些基礎設施建設、生態保護的內容，使得統籌安排全空間的目標落空；另一方面，許多長期從事土地利用規劃或村莊建設規劃的規劃師，出于工作慣性在規劃村莊空間時仍然重生活空間和農業生產空間、而輕非農生產空間和生態空間，在編制規劃內容上仍然重用土地和建筑物等硬件安排，而輕配套的軟件建設。盡管自然資源部在2019年6月下發的村莊規劃通知中，明確提出了八個統籌目標，即統籌村莊經濟社會發展，統籌生態保護修復，統籌耕地和永久基本農田保護，統籌歷史文化傳承與保護，統籌基礎設施和基本公共服務設施布局，統籌產業發展空間，統籌農村住房布局、村莊安全和防震減災，全面覆蓋了村莊的生活、生產和生態空間，涵蓋了村莊發展的幾大基本面，但在實際操作中，由于對已有的大量土地利用規劃和村莊建設規劃工作的路徑依賴，一些目標被相對忽視了，比如產業發展空間，不少農村地區嚴重缺乏產業規劃，或者同一地區的產業類型單一、村與村之間形成惡性競爭，又比如歷史文化傳承與保護，規劃過程中未能深入挖掘鄉村的歷史價值，新的建設工程破壞了原有的鄉土文化，未能實現對村莊的人文景觀及自然風貌的保護和把控。

（三）村莊規劃布局混亂

第一，在農村區域的規劃布局中嚴重缺失科學合理的管理體制，這一點在村莊的規劃布局原隸屬于所在地方的住建部門，而村莊的土地資源規劃屬于原國土資源部門，很容易在對鄉村區域整體進行規劃設計時造成矛盾，因此對于鄉村區域的規劃建設困難重重；第二，部分地區未能及時編制村莊規劃，存在無“規”可依的情況，且村民法律意識不強，隨意搭建，導致土地資源利用率低、建設用地零星，嚴重影響村莊可持續發展。

（四）村民參與落實不到位規劃實施難

長期以來，我國實行自上而下的規劃管理思路，村莊規劃也不例外。在幾輪村莊規劃試點中，雖然各部門強調規劃一定要結合當地的發展需求來做，要求規劃師駐村進行實地調研，鼓勵村民積極參與到編制過程中，但現實往往是實地調研流于形式，村民參與嚴重不足，規劃成果雖然通過了上級部門的審批，但實用性不大，得不到村民的支持，后續實施起來比較困難。導致這個現象的原因主要有三個：一是在“上行下壓”的規劃管理思路下，村莊沒有建立起“自己是規劃的主要參與者”的主人翁意識，認為只需要完成來自上面的行政式命令即可，而規劃師為了省事，往往也將村民參與這一塊內容表面化、形式化，以通過上級部門的審批為目標，對于規劃是否貼合當地需求、是否反映村民訴求以及最后能不能實施到位并不關心；二是在設計規劃流程時，村民參與環節少、參與形式被動，僅在前期調研階段有一定參與，且形式多為問卷調查，調查中的問題又多由規劃師提供，沒有經過仔細研究，提出的問題不具針對性，導致村民的主觀意愿不能得到有效傳達，在規劃后期的決策過程中，規劃師依據主觀經驗進行決策，村民僅作為被動的接收者，使得規劃成果難以反映村民真實的發展意愿和切身利益；三是規劃師在規劃過程中沒有考慮到村莊情況以及村民習慣、教育水平等，與村民溝通不順暢，不能真正地下沉到村、理解村民需求，導致村民參與熱情低，有的村民甚至對問卷調查、座談等應付了事，使得規劃師得到的信息反饋質量很低，這一點在規劃成果上也有所體現，很多規劃成果技術性太強，全國各地的村莊、甚至再高一級的鄉鎮中，根本沒有足夠的專業人員來解讀這些文本和圖件，導致規劃成果公示的時候村民看不懂、實施的時候由無從下手，最后村里只能按照上級政府的指示實施一些建設性項目來應付檢查。

三、國土空間規劃背景下的村莊規劃編制

（一）生態環境整治規劃

為打造高質量生態環境，實現人與自然的和諧發展，在村莊規劃與全域土地綜合整治項目中，規劃人員應采取河流水域保護、村莊生態建設、提升自然環境質量的規劃整治措施，加強生態建設，遵循生態保護原則，貫徹可持續發展戰略。河流水域保護措施包括：在沿水岸線新建生態廊道，以優化水岸環境及擴大公共活動空間；保護現有水體環境及水塘，不得直接向河流水域中傾倒垃圾和排放生活污水，新建污水處理設施或改建、擴建原有的污水處理設施，如人工濕地、氧化塘等。村莊生態建設措施包括：打造全新村莊生態空間格局，沿河流水岸與道路兩側修建綠色長廊，在規劃方案中制訂零星閑置地塊與宅基地的綠化改造計劃，修建農村污水回用處理系統和生活垃圾無害化處理系統；增加垃圾桶等公共服務設施的總體數量及分布密度，修建村民公園，以此來滿足村民對體育鍛煉、社交和日常休憩的需求。提升自然環境質量的措施包括：根據周邊分布河流水系的自然走向來修筑生態駁岸、修建人工濕地與淺塘，為水生生物提供棲息地；定期疏浚河道；治理污染土壤。

（二）從引導建設活動向協調保護開發轉變

國土空間規劃體系以凸顯生態安全、底線管控的價值觀為內核，正在從傳統拓張式發展規劃的思維向協調保護與發展的內生式思維轉變。作為國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，村莊規劃也將關注點向生態與底線要素保護進行轉變。新《土地管理法》及其實施條例對于耕地保護的嚴格管理，對于建設用地產業準入與生態環境保護要求，均反映出這一思維轉變的方向。因此，村莊規劃一方面要強化對鄉村地區風貌改善與農村生活水平的提升，從鄉村振興的角度保障產業發展所需的空間；另一方面，也要高度重視生態資源的保護，落實永久基本農田的底線要求，實現保護與開發的協調統一。

（三）橫向內容板塊

首先是村莊全域發展，主要為村莊整體發展提供明確的方向，并落實村莊近期發展計劃的村域綜合建設規劃，不等同于傳統的建設性規劃。村域綜合建設規劃面向村莊全域范圍，一方面需落實上位規劃的管控原則，并細化到指標，建議以文本的形式出現，便于管控原則落地實施；另一方面村域綜合建設規劃還應包括村域發展目標、發展路徑的選擇，也應包括對村莊近期行動計劃的落實。總的來說，村域綜合建設規劃既包括法定管制內容，也包括結合村莊實際情況的彈性規劃內容。其次是在村域發展建設規劃的基礎上以培育村民自我發展能力為目標的農村社區規劃，是一種引導型規劃。農村社區規劃是為了有效利用農村資源、合理配置生產力和城鄉居民點、提高社區的社會經濟效益、保持良好的生態環境、促進社區的開發與建設，而制定的比較全面的發展規劃。與“自上而下”的管控型規劃相比，農村社區規劃是“自下而上”的村民意愿與需求的完全表達，路徑與管控型規劃完全不同，它不需要審批，只需要根據村民的需求靈活、動態地維護。政府在農村社區規劃中應扮演引導者的角色，在不違背上一層次規劃強制性內容的前提下，應充分發揮村民的主體地位，包括村莊建筑風貌色彩、村莊公共空間形象及品質、村莊產業發展等內容，而村莊環境衛生維護、村規民約實施等則應充分發揮村民組織自治的作用。最后是結合村莊實際需要，制定相應的專項規劃，如特色保護類村莊應制定保護規劃，而拆遷撤并類村莊則需要制定相應的生態環境修復規劃等。除此之外，還應包括一些防災減災規劃、特色產業規劃等。專項規劃重在結合村莊的實際情況，進行村莊資源價值的提升。

（四）近期實施行動組織

鄉村近期的重點任務是實施“三清三拆”、綜合整治和人居環境提升。為達到更好的規劃落地效果，實施行動采取了“三步走”戰術：首先，行動方案層面，明確將“三清三拆”和人居環境提升行動納入規劃，同時梳理市區兩級政府的鄉村評比活動，制定“村莊整治—評比獲獎—提升環境—打造典型—優化自治”的持續性行動路線；其次，動員層面，充分利用村、屯兩級議事機制，在調研、征求意見、方案公示、決策環節滾動開展規劃普及，重點宣傳以獎代補、復墾復耕和建設用地增減掛鉤政策，以實際利益調動村民的積極性；最后在實施層面，采取“政府投物料、村莊投勞動”“鄉賢能人帶頭、村民分組參與、規劃師駐點指導”的實施模式，根據村民的能力水平，分組安排整治工作。

（五）有機更新功能植入以點帶面

以往傳統的老建筑多少都存在損壞和老化以及被遺棄等問題，這一現象在村莊更為明顯。下面以隴西縣胡家門村為例來分析，作為有機更新對象，為盤活公共服務資源，胡家門村將老宅子、廢棄學校打造成為一個村民的公共課題，在這一基礎上組織建設成為村民與游客的娛樂空間，打造了集農家樂、愛心超市、百姓舞臺、農家書屋、農耕記憶、休閑餐飲于一體的胡家門文化大院和中藥材百草染色館。這種建設屬于一種村莊規劃編制的新嘗試，不僅帶動了村莊的活力，同時還為胡家門村產業進步與發展奠定了基礎。

四、結語

實用性是村莊規劃的生命力所在。國土空間規劃體系中，村莊規劃的定位是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可以及進行各項建設等的法定依據，承擔著鄉村底線管控、發展引導、建設規則制定三位一體的規劃任務，這一轉變為村莊規劃的實用性注入了新的內涵，體現出“需求導向、全面覆蓋、強調規則和標準化”的內在特點，既要符合法定規劃“應編盡編”的精神，也應兼顧實用性規劃“按需編制”的需要。在此基礎上，本文將實用性村莊規劃的特征歸納為“內容切實、成果好用、實施可行”，從內容框架、成果體系、組織機制等方面構建其編制模式，以崇左市鄉村村莊規劃為實證，對規劃實踐中的底線核實、空間用途管控、全域要素配置、居民點建設導控、面向村民的成果轉化以及近期行動實施組織等重點措施進行闡述和說明，以期為未來村莊規劃的全面鋪開提供參考和借鑒。然而，我國地域遼闊，村莊類型多樣，發展水平不一而足，實用性村莊規劃的編制模式并非一成不變，加之國家對宅基地確權的相關政策尚未明朗，因此未來的村莊規劃還需持續的優化和調整，以及更多的實踐支撐。