基于國土空間規劃的實用性村莊規劃探究

河南省鑫源土地科技有限責任公司 王雪敏，謝方方

進入21世紀以來，我國村莊建設運動大致經歷了新農村建設、美麗鄉村建設和鄉村振興三個階段。然而在十多年的實踐中，實用性不強這一問題始終是村莊規劃的痛點，規劃難實施、落地效果差、村民不認可的主要原因在于：一是盲目粗糙地套用城市規劃的模式，長期將各層面的規劃方法、技術標準、成果形式等應用到村莊規劃中,形成價值觀念與思維模式等層面的慣性，制約了村莊規劃模式的自主創新；二是規劃編制脫離村莊實際，規劃邏輯與村莊發展邏輯存在偏離，對鄉村社會文化、鄰里結構、土地結構、產權關系、發展利益訴求等存在漠視與淡化；三是對村民的組織引導不夠充分，缺乏對村莊內生力量的培育與整合，普遍缺乏規劃參與或規劃流于形式。為提升村莊規劃的實用性，業界從內涵界定、內容體系、規劃策略、法律制度與空間營造等多個層面進行了探索，形成了一系列共識。總體上看，實用性村莊規劃應符合好懂好用標準，規劃的關注重點、編制模式與組織實施機制都應向村莊實際與村民需求靠攏，加強規劃的可操作性和落地效果。新時期國土空間規劃體系建立后，村莊規劃作為鄉村地區的詳細規劃被納入其中，其法定地位和規劃效力進一步得到強化，規劃的組織編制工作也進入了新的階段。這一背景下，村莊規劃如何編制才能體現出應有的實用性和法律效力，同時滿足習近平總書記關于“編制多規合一的實用性村莊規劃”的要求，是業界和學界探索的當務之急。

一、國內村莊規劃研究

我國的村莊規劃研究根據研究熱度和熱點的不同，大致可分為三個階段：（1）2005年及以前：僅有少部分學者對村莊規劃有所研究，且多以古村落、傳統聚落、鄉村旅游為研究重心，村莊規劃研究處于萌芽階段；（2）2006-2015年：隨著“十一五”規劃提出要全面推進社會主義新農村建設工作以來，村莊規劃研究迎來了第一個高峰，農業發展、土地管理、規劃學、地理學等多個學科的學者發表了大量有關村莊規劃的實踐報告和論文，從多個角度充實了村莊規劃的研究成果。在這個階段，城鄉統籌發展、空心村整治、農居環境建設、美麗鄉村建設等主題提上研究日程，“三生”空間（即鄉村的生產、生活、生態空間）、土地整治、鄉村空間重構等概念成了研究熱點，無論是研究內容還是研究尺度都比較多元化，村莊規劃的理論體系建設與方法探索也初見成效；（3）2016年至今：隨著黨的十九大報告提出要全面推進鄉村振興戰略，以及“多規合一”在全國各地的試點工作告一段落、國土空間規劃正式提上日程以來，村莊規劃研究迎來了第二個高峰，特別是在“多規合一”背景下開展的村莊規劃試點，許多專家和學者取得了豐厚的研究成果，以2019年國家明確要求開展實用性村莊規劃工作為標志，村莊規劃的研究領域在理論層面取得了一定的共識。關于空間規劃背景下的實用性村莊規劃，近幾年來的研究成果很多。在理論與方法研究方面，基于鄉村地域多體系統理論和鄉村發展多級目標，提出了“三主三分”的村莊規劃方法，即根據土地利用類型在規模差異和用途等級上的差異，形成基于“主體功能-主導類型-主要用途”的地域層級關聯，并組建“分區-分級”空間組織體系，從而確立村莊規劃的空間管制、利用及優化方案；“宏觀—中觀—微觀—行業”的分級謀劃與“縣—鄉鎮—村”三級縱向傳導機制，其中前者的傳導方式主要包括規模與結構、空間布局與形態兩大類，分別面向國土空間各類開發活動的管控指標與空間的分區分類，形成“指標+分區”的規劃機制，而后者主要是針對規劃管理，兼顧剛性管控和彈性指引，融合上位空間規劃的要求和本地訴求，從而提升規劃的可實施性；在梳理了目前村莊規劃在理論認知、編制技術和實施管理上存在的問題后，提出了基于四維導向的村莊規劃體系，即：問題導向—通過系統診斷，識別發展平靜，通過協調溝通，制定具體策略；需求導向—識別區域特征、驅動因素和類型識別，從而分類引導；目標導向—分析價值認知，確立預期目標，識別發展中的短板，實現科學發展；行動導向—遵循定性質、定用途、定規模、定位置、定時序、定責任的“六定”原則，制定項目清單和圖件，保障規劃實施。結合鄉村振興背景，提出了村莊規劃的“五態”融合模型，即以生態為基地，加強鄉村的生態保護規劃措施；以文態為基因，保持地域鄉土文化的多樣性；以業態為根本，促進鄉村一二三產業融合發展；以形態為基礎，優化鄉村空間布局；以及以社態為關鍵，提升鄉村自治組織的治理能力和水平。鎮村布局規劃，提出了村莊規劃的三大統籌內涵—統籌協調三農問題、統籌優化配置空間資源、統籌協調各方利益，因此鄉村空間的具體安排不能脫離區域發展和城鄉關系的整體認知，既要順應區域城鎮化和人口遷移的發展趨勢，又要結合鄉村自身發展基礎和農民的發展意愿，對村莊空間進行引導規劃。“層次化”+“模塊化”的規劃架構，將規劃分為核心層和支撐層兩個層次，再在各個層次內劃分內容模塊，并區分模塊的控制屬性和引導屬性，前者體現了土地利用的管控以及各類建設活動的規范，為剛性內容，后者以引導村莊長遠發展為主，更具靈活性。

二、國土空間規劃的實用性村莊規劃探究

（一）常態控制層

作為法定規劃，村莊規劃需要銜接上位國土空間總體規劃和專項規劃，以法定形式確立村域國土空間開發保護活動與用途管制的邊界和規則，界定村民建設活動的權利與義務。因此常態控制層的主要工作是三類空間用途管控、控制線劃定核實和對村莊建設活動的規范管控。村域層面，核實上位規劃劃定的生態紅線和永久基本農田保護紅線，對劃定不實和圖斑誤差提出修正反饋，對違法占用現象進行識別和糾正，并提出農業空間、生態空間的用途管控措施和治理措施，平衡保護與發展的關系；居民點層面則對標控制性詳細規劃，以鄉村建設規劃許可證的核發為落腳點，明確用地功能、邊界、指標、設施配套等要素的導控規則，取代以往對實體建設意向的指引，將管控規則和建設行為在空間中進行關聯，從而解決過去村莊規劃管控能力較弱的問題，同時將過去的居民點建設規劃移至下位并根據需要進行編制。

（二）農用地整治規劃

在農用地整治規劃階段，工作人員可以從建設高標準農田、提升耕地質量、耕地及永久基本農田保護規劃、旱地改水田規劃、宜耕后備資源開發規劃五個方面著手，具體措施如下：（1）建設高標準農田。工作人員應遵循因地制宜原則，以提升生產田質量為首要目的，根據土地調查結果，改造項目范圍內分布的低產田地，并且采取平整土地、新建與改擴建田間道路、修建灌溉溝渠等配套生產設施、水稻秸稈還田、推動糧食產業規模化經營發展等措施，建設高標準農田。（2）提升耕地質量。工作人員應根據規劃單位內村莊耕地的實際質量與耕作條件，采取相應的整治措施。當村莊內存在大量鹽堿地時，工作人員應以鹽堿地改造利用為規劃整治重心，采取大面積種植排鹽植物與鹽生植物、推廣種植棉花和西瓜等耐鹽性農作物、修建排灌系統、秸稈還田、植樹造林、改善農田小氣候等措施。在耕作條件良好的情況下，工作人員應采取蓄水保墑、設置臨時堆場、整理農用地、提升中低產田耕地質量的措施。（3）耕地及永久基本農田保護規劃。首先，工作人員應采取耕地分級保護、耕地占補平衡的規劃整治措施，始終將耕地保有量控制在安全范圍內；在必須占用耕地的情況下，則遵循“以補定占、先補后占”的原則，預先補充面積不小于占用耕地的非農建設占用耕地。其次，工作人員應實施永久基本農田保護策略，將保護責任落實到個人，嚴格落實上級下達的保護任務，不得占用永久基本農田，但可以在保護糧食產量與農田面積的基礎上發展休閑農業、鄉村旅游業。最后，工作人員應落實永久基本農田保護的優化調整措施，適當調整村莊用地結構，在保證基本農田數量、面積及質量的前提下，將優質耕地調入基本農田當中，并且集中整治零星分散的基本農田。（4）旱地改水田規劃。工作人員應在村莊規劃項目中建設灌溉與排水工程，解決旱地用水難的問題，減少旱地面積，增加農田濕地面積，從而改善農田生產條件，提升耕地生產能力。（5）宜耕后備資源開發規劃。規劃方案應充分體現“生態優先、注重保護”的理念。工作人員應根據項目情況，適度開發規劃整治區域內的宜農園地，采取修筑農田生產設施、土地整平等措施來新增耕地面積和開發園地，從而獲取額外的宜耕后備土地資源。

（三）全面平衡規劃設計與村民自治

村民與管理實體可以說是實用性村莊規劃的實施主體，國土空間規劃背景下的實用性村莊規劃需要具備可讀性與落地性。所以，應全面分析和挖掘村莊的地方價值，在這一基礎上整合地方資源來全面促進村莊產業的科學發展。農業轉型與升級應實現因地制宜，并且以產業形態的定義與培養內部生產力為核心重點。在過程中，可以吸引勞動力來實現鄉村振興，并創造和實現一定的經濟價值，全面提升村民的收入。另外，還需要重視和關注村莊在經濟、文化以及生態等方面的自主性，實用性村莊的規劃需要充分體現出村莊的內在價值，并且從國土空間規劃的作用角度分析，需要其做好頂層設計，使地方與村莊發揮出自身的能力，進而促進村莊自組織、自治力的提升。此外，還應在政府與村莊兩者之間構建協調機制，強化包容性與參與性，積極鼓勵村莊的自主探究能力與創新能力。例如在過程中可以構建多元主體參與且實現上下內外融合的網絡化發展模式，從中探索田園宜居的方式等。我國諸多傳統文化都根植在了鄉村中，鄉村中有諸多歷史積累的生活智慧，全面挖掘地方性的文化資產，可以借助文化激活的方式來促進村莊宜居環境的構建，進而達到振興鄉村的目標。可以說在國土空間規劃背景下，實用性村莊規劃需要重視對歷史文化與傳統村莊的保護，構建歷史文化街區，確保歷史文化與歷史建筑不會遭到破壞。

（四）以村莊規劃統籌全域空間管制層級

一是內容上明確全域國土空間用途。這一層級重點是在廣域范圍上的橫向拓展，全面落實村莊規劃全域全要素的覆蓋。核心內容是對全域國土空間用途予以明確，并提出相關管控要求，主要包括：第一，充分銜接縣、鄉（鎮）級國土空間規劃，落實“三條控制線”管控要素。第二，在充分尊重村民意愿的基礎上，優化居民點建設用地布局，明確村莊建設用地邊界。第三，對接產業發展訴求，明確居民點之外產業發展所需建設用地空間，并作為集體經營性建設用地明確其功能，對于產業空間尚不明確的村莊，應形成“指標+準入”的管控規則。第四，結合農業生產要求，對農業空間進一步優化完善，提出農業產業重點片區劃分，指導開展耕地整治工作。第五，結合生態資源分布特征，提出生態修復與環境整治的相關要求，明確“山水林湖草沙”等各類自然資源要素的空間布局。第六，完善配套支撐體系，提出鄉村基礎設施、公共服務設施的配套要求，落實配套規模與點位布局。二是工作上落實規劃實施抓手。村莊規劃的橫向拓展，使得規劃實施操作面對的情景更加多維和復雜，對于建設用地以外的農業與生態空間，規劃用途管控的落實需要更詳盡的實施方案以及多部門協調機制。因此，應進一步強化與全域國土綜合整治的充分對接，以全域國土綜合整治作為村莊規劃統籌全域空間管控目標實施的抓手。

（五）因地制宜底線控制彈性規劃

從國土空間規劃中的實用性與村莊規劃編制角度分析，因為村莊未來發展有著不確定因素，在編制過程中可以依照因地制宜、底線控制、彈性規劃的原則來開展實用性村莊規劃建設。村莊布局與規模需要實現統籌，并且與之后的規劃編制做好銜接，在村莊規劃中，應構建邊界拓展線，這樣的方式不僅可以控制村莊規劃建設的用地量，同時還可以確保村莊規劃編制的未來發展需要。另外，需要進一步明確村莊規劃編制邊界拓展線，確保村莊規劃邊界之外的區域不可進行開發建設，同時除去村莊公共區域和居民點之外，其他大面積的生態空間范圍也需要全面管控，落實并貫徹農田保護紅線和生態保護紅線，遵守底線控制并對一般農用地不進行強制性的管控，以此來為村莊規劃和村莊發展留出可調整的空間。

三、結語

綜上所述，在新時代背景下，為建立良好的國土空間布局結構，取得理想的村莊規劃與土地整治利用效果，規劃人員必須堅持規劃先行、規劃引領建設的原則，著手推動村莊規劃體系與全域土地綜合整治體系的融合發展，積極落實上述規劃整治工作，這對建設社會主義新農村有著極為重要的現實意義。